I OSK 2223/24

I OSK 2223/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 102/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-06-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 102/24 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 czerwca 2024 r. II SA/Łd 102/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając:
a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). w zw. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (a w przypadku art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie), tj. nieodniesienie się do istotnej części zarzutów podniesionych w skardze, akceptację nieprawidłowości postępowania przed organami, które zaprezentowały następujące naruszenia: ocenę faktów i materiału dowodowego zebranego w sprawie, sprzecznie z rzeczywistością i faktyczną treścią materiału w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na nieprawdziwych okolicznościach, które nie miały miejsca, akceptację naruszeń organu pierwszej instancji w tym zakresie- a w konsekwencji oddalenie skargi,
b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (a w przypadku art. 151 p.p.s.a przez jego niezastosowanie), tj. nieodniesienie się do istotnej części zarzutów podniesionych w skardze, akceptację nieprawidłowości postępowania przed organami, które zaprezentowały następujące naruszenia: naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw poprzez oparcie rozstrzygnięcia na fałszywych okolicznościach, które nie miały miejsca oraz odstąpienie od utrwalonej, stałej praktyki przeprowadzania wywiadów środowiskowych u wnioskodawczym telefonicznej, za czym przemawiała i nadal przemawia sytuacja życiowa, zdrowotna oraz sytuacja epidemiologiczna w kraju, akceptację naruszeń organu pierwszej instancji w tym zakresie- a w konsekwencji oddalenie skargi,
c) naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 901 - dalej u.p.s.) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (a w przypadku art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie), tj. nieodniesienie się do istotnej części zarzutów podniesionych w skardze, akceptację nieprawidłowości postępowania przed organami,- i w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego,
d) naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 11 ust. 2 w zw. art. 107 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej i w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego,
e) naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 15 o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm., dalej jako "ustawa covidowa") i w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że organy dopuściły się naruszeń prawa materialnego,
f) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj
- art. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 38 u.p.s.
- art. 11 ust. 2 w zw. art. 107 ust. 4 i 4a u.p.s.
- art. 15 o ustawy covidowej
poprzez ich niewłaściwą interpretację a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegającego na przyjęciu, że działania skarżącej stanowią o braku współpracy z organem skutkującym odmową świadczenia, gdy okoliczności sprawy przesądzają, że skarżąca współpracowała z organem w miarę możliwości zdrowotnych, nigdy nie odmówiła wywiadu, a odnośnie telefonicznej formy wywiadu oparła się wprost na oświadczeniach i zapewnieniach przekazanych jej przez pracowników MOPS i w konsekwencji akceptację naruszenia organu, tj. braku przyznania świadczeń mimo spełnienia warunków do ich przyznania i przeprowadzenia wywiadu oraz jego aktualizacji i ustalenia wszystkich wymaganych objętych nimi informacji, w tym nieuwzględnienie formy telefonicznej aktualizacji, która wobec sytuacji skarżącej, w tym zagrożenia jej zdrowia i ponownego wzrostu zachorowania na covid była dopuszczalna, wskazana i możliwa i o której zapewnił sam pracownik organu, a także mimo faktu, że obecnie skarżącą odpowiedziała na wezwanie przesłane drogą pisemną, stawiając się w wyznaczonym terminie, w wyznaczonym miejscu i do wyznaczonego pracownika, zaś to pracownik organu odmówił wówczas przeprowadzenia wywiadu mimo, że miał taką możliwość, a ponadto pracownik ten dopuścił się dalszych naruszeń, m.in. nie zapewniając nawet podstawowych środków ochrony przed zarażeniami.
Zdaniem skarżącej, wszystkie powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkują odmową świadczenia i akceptacją tego stanu rzeczy przez sąd- gdy jest to nieprawidłowe.
Przepisy wymienione powyżej zostały naruszone poprzez akceptację odmowy przyznania zasiłku okresowego z powołaniem się na odmowę przez wnioskodawczynię przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, w sytuacji, gdy:
- nie było podstaw do wymagania takiego wywiadu w miejscu zamieszkania, wywiad taki był już przeprowadzony (w okresie krótszym niż 6 miesięcy) i od tego czasu nie zmieniły się żadne okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia kolejnego wywiadu ani jego aktualizacji (o czym oświadczyła pisemnie wraz z wnioskami), oraz w sytuacji, gdy ze względu na sytuację epidemiologiczną w kraju oraz sytuację zdrowotną i życiową wnioskodawczyni uzasadnione (oraz wystarczające) było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (aktualizacji) w formie telefonicznej,
- skarżąca prosiła o telefoniczną aktualizację wywiadu do czego miała prawo w jej sytuacji, a MOPS sukcesywnie to uniemożliwia ignorując jej sytuację zdrowotną, w tym choroby zakaźne (a w ostatnim czasie także grypę), kilkudniowe migreny, bezsenność, ostre problemy gastryczne i jelitowe (biegunki, wymioty), zawroty głowy, obniżoną odporność, zagrożenie COVID, oraz sytuację bytową (to, że mieszka sama)
- skarżąca spełniała i spełnia wszystkie przesłanki przyznania zasiłku okresowego
- wywiad środowiskowy został faktycznie przeprowadzony przed wydaniem decyzji 11.08.2023 r. (czego pełnomocnik był świadkiem)
- skarżąca nie odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ani jego aktualizacji ani nie unikała jego przeprowadzenia.
Na podstawie ww. zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zobowiązanie organu do przedłożenia notatki i pozostałej dokumentacji dotyczącej wizyty Skarżącej w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w MOPS przy ul. [...] w dniu 12 czerwca 2024 r. i przeprowadzenie dowodu z tej dokumentacji na fakt stawienia się skarżącej w organie celem przeprowadzenia aktualizacji wywiadu, przebiegu wizyty, zachowania i stanowiska pracownika MOPS.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Decyzją z [...] listopada 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 38 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1, art. 4, art. 107 ust. 4 i 4a u.p.s., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] września 2023 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 21 sierpnia 2023 r., o odmowie przyznania zasiłku okresowego we wrześniu 2023 r. z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej.
Motywując podjęte rozstrzygnięcie ,organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 138 § 1 k.p.a., art. 8, art. 38, art. 2 ust. 1 i art. 4 u.p.s., a następnie stwierdził, że 21 sierpnia 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku okresowego w miesiącu wrześniu 2023 r. W związku z tym wnioskiem pracownik socjalny podjął czynności celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu 12 września 2023 r. pracownik socjalny nie zastał skarżącej pod wskazanym adresem (protokół w aktach sprawy). Wysłano do skarżącej wiadomość SMS, na którą nie udzieliła odpowiedzi. W dniu 12 września 2023 r. pracownik socjalny próbował nawiązać kontakt telefoniczny ze stroną - bez odpowiedzi. Wysłano wezwanie pocztowe, na które nie zareagowała. Co więcej, już od maja 2023 r. pracownicy socjalni organu pierwszej instancji podejmowali bezskuteczne próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania M.M. W rozmowie telefonicznej z pracownikiem socjalnym przeprowadzonej 11 sierpnia 2023 r. wnioskodawczyni nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania informując, że wszelkie informacje przesłała droga pocztową i wcześniej e-mailową, wobec czego oczekuje przeprowadzenia wywiadu środowiskowego telefonicznie.
Organ pierwszej instancji informował wcześniej stronę, iż z uwagi na fakt, że w chwili złożenia wniosku zagrożenie epidemiczne było znacznie mniejsze, sporządzenie wywiadu nastąpi w miejscu zamieszkania, a nie jak w okresie pandemii, zgodnie z art. 15o ustawy covidowej i zapewnił o zachowaniu ostrożności poprzez użycie maseczki i rękawiczek (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 27 kwietnia 2023 r. noszenie maseczek obowiązywało wówczas jedynie w przychodniach lekarskich i szpitalach). Z powodu braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony, decyzją z [...] września 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi poprawnie odmówił M.M. przyznania prawa do zasiłku okresowego w miesiącu wrześniu 2023 r. powołując się na art. 107 ust. 4 i ust. 4a u.p.s.
Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołania podkreśliło, że z dniem 1 lipca 2023 r. odwołano na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. z 2023 r., poz. 1118) i zwróciło uwagę na brzmienie art. 15o ustawy covidowej. Stwierdziło również, że rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w u.p.s. i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach, gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w rozpoznawanej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.
Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.
Decyzja rozstrzygająca o przyznaniu tego typu zasiłku musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym, zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., jest rodzinny wywiad środowiskowy. Stosownie zaś do treści art. 107 ust. 1 ww. ustawy oraz przepisów obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 893), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy.
Ustawodawca również w art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. nałożył na organy rozpoznające wniosek obowiązek przeprowadzenia z wnioskodawcą, ubiegającym się o przyznanie świadczenia wywiadu środowiskowego, a w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, aktualizację tego wywiadu. Niewyrażenie zaś przez stronę zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu lub jego aktualizacji, a za takie należy uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, wypełnia dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s. i - zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. - może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Stosownie bowiem do treści art. 11 ust. 2 u.p.s., w zakresie znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi przy tym wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 95/15, z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt I OSK 329/15 oraz z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3598/18).
Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle istotną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2024 r., I OSK 3120/23).
Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi liczyć się z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (wyrok NSA z 5 października 2021 r., I OSK 502/21).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z ww. ustawy wynika obowiązek współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Wyrazem tego jest w szczególności treść art. 4 u.p.s., zgodnie z którą, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei w przepisie art. 11 ust. 2 u.p.s. wymieniono szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych.
Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie niewątpliwie wynika, że w okresie od złożenia wniosku w siepniu 2023 r. do dnia wydania decyzji organu I instancji pracownicy socjalni podejmowali próby nawiązania kontaktu ze skarżącą celem ustalenia dogodnej dla strony daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Potwierdzają to protokoły kontroli w miejscu zamieszkania skarżącej, sporządzone notatki służbowe pracownika organu pomocowego na okoliczność bezskutecznych prób przeprowadzenia wywiadu w środowisku skarżącej, czy też wydruki dokumentujące przebieg rozmów telefonicznych oraz korespondencji sms ze skarżącą oraz jej pełnomocnikiem. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że skarżąca miała wiedzę co do konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu i formie wskazywanej przez organ, jako niezbędnego warunku rozpatrzenia zgłoszonego przez nią żądania. Pomimo tego, działania strony skarżącej skutecznie uniemożliwiły przeprowadzenie tego obligatoryjnego dowodu
Z przyczyn powyższych zarzuty naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne.
Wbrew stanowisku skarżącej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przedstawione w ich uzasadnieniu argumenty, nie podważają trafności oceny Sądu I instancji, że ustalenia stanu faktycznego sprawy, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, są prawidłowe. Zasadnie przy tym uznano, że organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy i trafnie przyjęły, że skarżąca nie współdziałała z pracownikami socjalnymi.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że procedujące w sprawie organy administracji obu instancji zasadnie uznały, że postępowanie skarżącej wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które - jak wcześniej wskazano - jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 u.p.s.), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a u.p.s. może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika dostatecznie, że skarżąca nie miała woli współdziałania, mimo przychylnej postawy organu. Toteż zasadnie doszło do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów, wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, jest ocena czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd wydał wyrok na podstawie materiału aktowego. Nie można więc mówić o naruszeniu postanowień art. 133 p.p.s.a.
Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd I instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi I instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem jego ust. 1 z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, może nastąpić na podstawie:
1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz,
2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub
3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy.
Nadto, z art. 15o ust. 1a tej ustawy wynika, że w sytuacji, o której mowa w ust. 1, w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, u których nie nastąpiła zmiana danych, aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego nie sporządza się, pomimo upływu ustawowego terminu. W takim przypadku aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządza się niezwłocznie po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.
Wbrew stanowisku skarżącej, treść powyższego przepisu wskazuje jednoznacznie, że możliwość odstąpienia od przeprowadzenia wywiadu w sposób określony w ustawie o pomocy społecznej musi być traktowane jako wyjątek od reguły, a samo odstąpienie od przeprowadzenia wywiadu winno wynikać z podejrzenia zakażenia lub wystąpienia choroby zakaźnej. Jako szczególny przykład sytuacji kwalifikującej się do przeprowadzenia wywiadu za pośrednictwem środków wymienionych w art. 15o wskazano poddanie osoby, czy rodziny, u której miał zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy, kwarantannie. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności, które w myśl powyższej regulacji kwalifikowałyby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w szczególnej formie opisanej w art. 15o. W stosunku do skarżącej nie istniało podejrzenie zakażenia czy wystąpienia choroby zakaźnej. Taka okoliczność nie wynikała ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a także nie była zgłaszana przez wyżej wymienioną do organów administracji publicznej. Jedynym argumentem, jaki przedstawiała skarżąca, powołując się na powyższy przepis, była obawa zarażenia się chorobą zakaźną od pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy. To zaś nie mogło uzasadniać zastosowania wskazanego przepisu, a ponadto wywiady środowiskowe przeprowadzane były przez pracowników socjalnych w zachowanym reżimie sanitarnym o czym była informowana skarżąca.
Co więcej, jak trafnie wskazywały orzekające w sprawie organy administracji oraz Sąd I instancji, z dniem 1 lipca 2023 r. został odwołany stan zagrożenia epidemicznego, na skutek Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1118), zatem w czasie rozpatrywania wniosku skarżącej nie zachodziły obiektywne okoliczności związane z przeciwdziałaniem COVID-19.
W konsekwencji powyższego w sprawie nie wystąpiły żadne zdarzenia pozwalające na uznanie, że doszło do spełnienia się przesłanek zawartych art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, pozwalających na zaniechanie przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Stąd też powoływanie się przez skarżącą na powyższy przepis nie znajduje uzasadnienia.
Tym samym, właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów, że ustalone w sprawie okoliczności stanowiły wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej. Zachowanie skarżącej i niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania stanowiło bowiem brak współdziałania z organem w ustaleniu sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., uzasadniający wydanie na podstawie art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzji o odmowie przyznania zasiłku okresowego wobec zaistnienia przesłanek określonych w art. 107 ust. 4a u.p.s.
Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.