I OSK 2223/20

I OSK 2223/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1984/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-11
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
art. 2 ust. 1e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2i art. 156 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 , art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 134 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R., A.d.V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1984/19 w sprawie ze skargi A.R., A.d.V., A.B.-W. i L.N.-W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 lipca 2019 r. nr DO3.4611.90.2018.AB w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1984/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 lipca 2019 r. nr DO3.4611.90.2018.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 października 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia 28 sierpnia 1964 r. nr GT.V-I/23/64 ustanawiającej na rzecz [...] i [...] użytkowanie wieczyste działki zamiennej stanowiącej grunt rolny położony w Gorzkiewkach Paluchu o powierzchni 3.2865 ha z nieruchomości hip. [...] i część Folwarku [...], jako gospodarstwo nr [...] stanowiący obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], z obrębu 2-06-19. W uzasadnieniu organ wskazał, że w obowiązującym w dniu wydania orzeczenia administracyjnego przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 28 sierpnia 1964 r. stanie prawnym obowiązywała instytucja rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych uregulowana w art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 roku - Prawo rzeczowe (Dz. U. nr 57, poz. 319). W wyniku postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 1995 r. sygn. akt I CRN 172/94 uchylającego postanowienie Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi z dnia 31 sierpnia 1959 r. Skarb Państwa został wykreślony z księgi wieczystej Folwark [...] i część Folwarku [...]. W dacie wydania decyzji nr GT.V-I/23/64 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nie miało więc podstaw aby kwestionować okoliczność, że to Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 219,59 ha objętej księgą wieczystą Folwark [...] i część Folwarku [...]. Organ wskazał, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny i faktyczny w dniu wydania tej decyzji. Wskazał, ze wpis Skarbu Państwa w księdze hipotecznej, niepodważony aż do 1995 r. umożliwił organowi uznanie nieruchomości za tereny państwowe, a co za tym idzie umożliwił wydanie decyzji z dnia 28 sierpnia 1964 r. Minister działając jako organ odwoławczy, ustalił, że kwestionowana decyzja odszkodowawcza nie zawiera wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, w szczególności nie jest dotknięta żadną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie którego organ nadzoru mógłby stwierdzić nieważność tej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...], [...] i [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny decyzji Prezydium Rady Narodowej, co sprowadza się do konkluzji, ze Prezydium przy wydawaniu badanej decyzji nie naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zauważył, że po wydaniu przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste nieruchomość objęta tą decyzją wydzielona została z księgi głównej Folwark [...] i część Folwarku [...] do księgi wieczystej Nr [...], gdzie w dziale II jako właściciela wpisano Skarb Państwa i do dnia dzisiejszego żadna nie zmiana w tym przedmiocie nie nastąpiła. W ocenie Sądu, nieruchomość objęta księgą wieczystą Folwark [...] i część Folwarku [...] przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy prawa w trybie dekretu o reformie rolnej. W dacie wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego przedmiotowa nieruchomość objęta była księgą wieczystą Folwark [...] i część Folwarku [...]. W księdze tej jako właściciel wpisany był Skarb Państwa na podstawie postanowienia z dnia 31 sierpnia 1959 roku sygn. akt 5444/59 Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi. Zatem w dacie wydawania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego istniał wpis w księdze wieczystej potwierdzający przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Ta okoliczność również powoduje, że nie można stawiać organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 28 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący a priori mają interes prawny w sprawie nieważnościowej, legitymujący ich do zainicjowania i przeprowadzenia w dwóch instancjach postępowania będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji, mimo że stanowisko to - w świetle kategorycznego stwierdzenia Sądu I instancji o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej na podstawie art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (co Skarżący kwestionują, ale wskazują, że skoro Sąd I instancji przyjął takie ustalenie, to konsekwentnie winien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie) - jest błędne, albowiem nie ma interesu prawnego w sprawie nieważnościowej osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego, a zarazem nie miała tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej, w dacie jej wydania;
2. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.) poprzez błędną wykładnie i uznanie, że ww. przepis Dekretu zawiera domniemanie jego stosowania względem nieruchomości takich jak objęta decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym przez Skarżących, mimo że przepis ten nie odnosi się do nieruchomości o takiej specyfice, jak przedmiotowa nieruchomość (tak co do jej wielkości, podziału na mniejsze nieruchomości [parcele] oraz rodzaju gruntów), przez co - wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie mógł mieć zastosowania w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zostało nigdy wydane zaświadczenie w trybie art. 1 ust. 1 ww. dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych, potwierdzające objęcie przedmiotowej nieruchomości działaniem art. 2 ust 1 lit e Dekretu, mimo wezwania Skarbu Państwa przez właściwy Sąd wieczysto-księgowy do jego przedłożenia (por. wyrok NSA I OSK 826/17 omówiony w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej);
3. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę ich zastosowania, skutkującą oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy, w której zapadła skarżona decyzja, wskazują na zasadność stwierdzenia wydania kontrolowanej nieważnościowo decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dowody sprawy wykazują, iż poprzednik prawny Skarżących nie utracił prawa własności nieruchomości objętej tą decyzją, zaś Skarb Państwa nie miał do niej tytułu prawnego w dacie jej wydania, co przesądza o rażącym naruszeniu prawa;
II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. :
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz brak uchylenia zaskarżonej decyzji co nastąpiło w następstwie braku kontroli zaskarżonej do Sądu decyzji pod kątem naruszenia przez tę decyzję:
-art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegającego na braku zbadania, czy Skarżącym przysługuje interes prawny w sprawie nieważnościowej oraz przyjęciu istnienia tego interesu w sposób aprioryczny, co skutkowało wydaniem orzeczenia merytorycznego, mimo że przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia, z którymi Skarżący się nie zgadzają, dotyczące utraty przez poprzednika prawnego Skarżących tytułu własności nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją zwykłą, przed datą jej wydania, eliminują możliwość przypisania Skarżącym przymiotu strony;
-art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i 138 § 2 k.p.a. polegającego na braku uchylenia decyzji organu I instancji celem zawieszenia postępowania z urzędu i wezwania Skarżących do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestię prejudycjalną przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) tytułu własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej nieważnościowo decyzji w dacie jej wydania;
-art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz pominięcie dowodów wskazujących, że w sprawie nie występują obiektywne wątpliwości, co do braku utraty przez [...], a zarazem braku nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji na podstawie art. 2 ust 1 lit e Dekretu, które uzasadniałyby konieczność przesądzenia tej kwestii odrębnym orzeczeniem zapadłym w postępowaniu prejudycjalnym względem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlaczego Skarżący posiadali interes prawny, pozwalający na merytoryczne rozpoznanie w dwóch instancjach wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwykłej, choć zdaniem Sądu I instancji, z czym Skarżący się nie zgadzają - utracili oni tytuł własności do nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji, jeszcze przed datą jej wydania, mimo że wykazanie tego tytułu w powyższej dacie warunkowało istnienie interesu prawnego Skarżących w sprawie niewaźnościowej, a to powoduje, iż przyjęty przez Sąd I instancji (a kwestionowany przez Skarżących) pogląd o utracie przez nich prawa własności przedmiotowej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem Sądu I instancji akceptującym prawidłowość merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo braku w tym interesu prawnego;
3. art 134 § 1 i art 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945, nr 10, poz. 510) poprzez wydanie rozstrzygnięcia przekraczającego granice sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, z jednoczesnym dokonaniem ustaleń faktycznych poza zakresem wyznaczonym potrzebą weryfikacji zaskarżonej decyzji i stanowcze stwierdzenie, że nieruchomość objęta decyzją kontrolowaną na wniosek Skarżących w postępowaniu nieważnościowym stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art 2 ust 1 lit e Dekretu, mimo że kontrolowana przez Sąd I instancji sprawa nie dotyczyła i dotyczyć nie mogła ustaleń w tym zakresie, a jej rozstrzygnięcie zapadło na innej podstawie faktycznej i prawnej, nie obejmującej ustaleń powyższej kwestii;
4. art 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że nieruchomość objęta kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust 1 lit e Dekretu, podczas gdy przyjęte przez Sąd I instancji założenie nie znajduje swego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie podlegając również żadnym ustaleniom w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji, co powoduje w konsekwencji, że stanowisko Sądu X instancji - w omawianym zakresie - jest dowolne i jako takie narusza ww. przepisy, prowadząc w konsekwencji do nieuzasadnionego oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi do WSA, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezydent m.st. Warszawy dochodząc jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie autora skargi kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022r. sygn. akt II OSK 1149/19, 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, 19 stycznia 2024r. sygn. akt. I OSK 1828/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).
Jednocześnie judykatura uwypukla, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918).
Skupiając uwagę na zarzutach kasacyjnych, a zwłaszcza na kluczowym zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przywoływanymi przepisami prawnymi w środku odwoławczym, u ich źródeł znajduje się niewątpliwie – jak podkreśla orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17; z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2746/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473).
Podkreślić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156–158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją (por. W. Chróścielewski, Weryfikacja ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 260–268).
Minister Inwestycji i Rozwoju był zatem zobowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu stwierdzenia tylko i wyłącznie tego, czy przy wydaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia 28 sierpnia 1964 r. wystąpiła którakolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 kpa. Takie ograniczenie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że w jego ramach nie prowadzi się po raz kolejny postępowania dowodowego i nie ustala na nowo stanu faktycznego sprawy, podstawą dla dokonania oceny decyzji pod kątem wad kwalifikowanych jest materiał dowodowy zebrany w pierwotnym postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lutego 2021 r., sygn. akt 3058/18, 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1217/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, wszelkie ewentualne wątpliwości co do ustaleń, czy decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną należy rozstrzygać na korzyść legalności kontrolowanej decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, 19 stycznia 2024 r. sygn. akt. I OSK 1828/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że głównym zagadnieniem spornym i zarazem wymagającym rozstrzygnięcia – w ramach zrealizowanego nieważnościowego postępowania administracyjnego – jest kwestia czy: zasadnie Sąd I Instancji zaakceptował decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 lipca 2019 r. nr DO3.4611.90.2018.AB utrzymującą w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 października 2018 r. nr DO3.6611.502.2016.IH odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji – Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia 28 sierpnia 1964r. nr GT.V-I/23/64 (dalej też decyzja z dnia 28 sierpnia 1964 r., decyzja z 1964 r.) – ustanawiającej na rzecz [...] i [...] [...] użytkowanie wieczyste działki zamiennej stanowiącej grunt rolny położony w Gorzkiewkach Paluchu o powierzchni 3.2865 ha z nieruchomości hip. Folwark [...] i część Folwarku [...], jako gospodarstwo nr [...] stanowiący obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], z obrębu 2-06-19.
Strona skarżąca kasacyjnie wokół powyższego skupia przytaczane wyżej zarzuty w celu podważenia wyroku Sądu wojewódzkiego. Kasacyjne zarzuty w części powtarzają treści ulokowane uprzednio w zarzutach wobec ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju na etapie sądowoadministracyjnej kontroli wykonywanej przez Sąd I instancji. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do generalnej konkluzji, że zawiera ona zasadniczo polemiczne względem oceny Sądu I instancji stanowisko skarżącej co do stanu prawnego i faktycznego sprawy, lecz brak w niej precyzyjnej argumentacji prawnej w zakresie wskazania i wykazania, że konkretne przepisy prawa materialnego czy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. W żadnym z przypadków oceny przez Sąd wojewódzki poszczególnych elementów stanu prawnego i faktycznego skarżąca nie wykazała, aby ocena Sądu I instancji była nieprawidłowa, naruszająca porządek prawny, zasady logiki czy doświadczenia życiowego (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1177/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).
W związku z kierowanymi wobec wyroku Sądu wojewódzkiego zarzutami kasacyjnymi należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nieruchomości ziemskie określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, dalej dekret, dekret o reformie rolnej) przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa w całości, bez żadnego wynagrodzenia, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 13 września 1944r. Wyłącznie – potwierdzenie – przejęcia nieruchomości następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej (gruntowej), na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego w oparciu o zaświadczenie starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, które to zaświadczenie nie było decyzją administracyjną (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. III CZP 90/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 72; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r. III RN 165/98, OSNP 2000, nr 3, poz. 90; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OPS 2/06, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 801/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1969, s. 439–440).
Tym samym – w okolicznościach zaistniałego sporu jurydycznego – nie ulega wątpliwości, iż art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa (ex lege) na własność Skarbu Państwa. Takie stanowisko było wielokrotnie wyrażanie w orzecznictwie sądów (zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1948 r., w sprawie C 344/48 ("Państwo i Prawo" 1949, nr 4, s. 122), uchwała 7 sędziów SN z dnia 13 października 1951 r., w sprawie C 427/51 (OSN 1953, Nr 1, poz. 1); uchwała 7 sędziów SN z dnia 7 czerwca 1962 r., w sprawie I CO 11/62 (OSNC 1963, Nr 6, poz. 112). Pogląd (stanowisko) ten jest konsekwentnie przyjmowany również we współczesnym orzecznictwie Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. uchwała SN z dnia 27 września 1991 r., w sprawie III CZP 90/91 (OSNC 1992, Nr 5, poz. 72); uchwała SN z dnia 6 grudnia 2005r., w sprawie III CZP 90/05 (OSNC 2006, Nr 11, poz. 179); wyrok TK z dnia 3 lipca 2007r., w sprawie SK 1/06 (OTK-A Zb.Urz. 2007, Nr 2, poz. 73); wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 801/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl)".
Jednocześnie – jak podkreśla Sąd Najwyższy – paragraf 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przekazuje zaś orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej – organowi administracji publicznej, który rozstrzyga te sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Do rozpoznania takiej sprawy nie jest więc powołany sąd powszechny. Organ ten nie jest zatem także powołany do samodzielnego rozstrzygnięcia kwestii, czy nieruchomość podpada pod działanie wymienionego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jeżeli rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi przesłankę rozstrzygnięcia przez sąd sprawy (Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt. III CZP 90/91, OSNC 1992, Nr 5, poz. 72).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy i przechodząc do oceny zarzutów, w pierwszej kolejności Sąd odwoławczy zwraca uwagę na fakt, że nie sposób przyjąć, jakoby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, rozważając czy w realiach sprawy można przyjąć, że [...] nie został pozbawiony własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. użytkowanie wieczyste mogło zostać ustanowione wyłącznie na terenie państwowym, tj. stanowiącym własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta ma zatem podstawowe znaczenie dla oceny, czy przy wydaniu decyzji z dnia 28 sierpnia 1964 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję skarżących kasacyjnie, gdyż to właśnie ta okoliczność, tj. brak przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, powołana jest we wniosku z dnia 24 marca 2014 r. (data wpływu do organu) o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w skardze do Sądu I instancji, również skarga kasacyjna zawiera wywody co do tego, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Istotnie, spory o prawa rzeczowe należą do materii prawa cywilnego i co do zasady rozpatrywane są przez sądy powszechne, zgodnie jednak z art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.), nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym (przed sądem powszechnym) sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów.
Tego rodzaju przepisem szczególnym – co już wskazywano wyżej – jest § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., który przewiduje administracyjny tryb orzekania w sprawie tego czy konkretna nieruchomość podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sprawa tego rodzaju nie stanowi zatem sprawy cywilnej ale sprawę administracyjną, rozstrzygną przez organy administracji publicznej w trybie decyzji (zob. uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 3/06, 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II CKS 128/12). Tryb przewidziany w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest jedyną drogą ustalenia, że nieruchomość nie została objęta przez art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przy czym postępowanie w tym trybie inicjowane jest na wniosek strony. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie został złożony wniosek w powyższym trybie, co wyklucza wywodzenie w postępowaniu nieważnościowym, że nieruchomość ta nie została wywłaszczona rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem, dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. pozwala przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 404/12, 19 stycznia 2024 r. sygn. akt. I OSK 1828/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. M. Korzycka, Instytucje prawa rolnego. Redakcja naukowa M. Korzycka, Warszawa 2019, s. 182–186). Błędnie zatem skarżący kasacyjnie wywodzą, jakoby w sprawie istniał spór o prawo rzeczowe jak również błędnie wskazują, że na takim stanowisku stanął Sąd I instancji, podczas gdy wywód Sądu wojewódzkiego co do istoty sprowadza się do wskazania na niedopuszczalność wywodzenia skutków prawnorzeczowych z wpisu w księdze wieczystej oraz wskazania, że skutek prawnorzeczowy wobec Skarbu Państwa wywarłaby dopiero decyzja wydana w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r., zaś brak wydania takiej decyzji nie pozwala kwestionować przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z dnia 13 września 1945 r. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, wywód ten należy uznać za trafny.
Powyższe – dodatkowo – potwierdza również niejednokrotnie przywoływane w rozpoznawanej sprawie postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 1995 r. sygn. akt I CRN 172/94, którym Sąd Najwyższy uchylił postanowienie Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z dnia 31 sierpnia 1959 r. celem wyznaczenia wnioskodawcy terminu do usunięcia przeszkody do wpisu. Na s. 2 uzasadnienia w/w postanowienia Sąd Najwyższy wprost stwierdził: "(...). Pozostała natomiast część, o ogólnym areale 219,59 ha, zgodnie z dekretem PKWN z dnia 6 września 1944. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm./ znalazła się w dyspozycji i ewidencji Państwowego Funduszu Ziemi /Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy/. (...)".
Słusznie więc Sąd wojewódzki przyjął, że przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu następowało z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie dekretu i nie było uzależnione ani od wydania jakichkolwiek aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym, ani od dokonania wpisu w księdze wieczystej. Mając to na uwadze Sąd I instancji wywiódł, że uchylenie postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi z dnia 31 sierpnia 1959 r. w przedmiocie wpisania Skarbu Państwa w księdze wieczystej i następnie wydanie postanowienia o odmowie wpisania Skarbu Państwa do księgi wieczystej nie wywarło skutków w obszarze prawa rzeczowego, z uwagi na deklaratoryjny charakter tego wpisu. Pogląd powyższy Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela.
Jak już wyżej wskazano, przypomnijmy, zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu, wymienione w tym przepisie nieruchomości bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodziły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Przepis ten ma charakter generalny i nacjonalizacyjny. Jednocześnie żaden przepis dekretu nie przewiduje, aby dla skuteczności dokonanej nacjonalizacji niezbędne było dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej (por. F. Longchamps, Prawo agrarne, Warszawa 1949, s. 48–49). W orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego nigdy żadnych wątpliwości nie budził fakt, że przejście własności na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. art. 2 ust. 1 lit. a-e dekretu następowało z mocy samego prawa z dniem jego wejścia w życie, a zatem nie było uzależnione od wydania żadnych aktów stosowania prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1963/98, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98). Wpis w księdze wieczystej dokonywany był następnie na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, na podstawie zaświadczenia starosty, stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według art. 2 ust. 1 lit. a-e dekretu, stosownie do § 12 rozporządzenia z 1 marca 1945 i art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. (por. J. Selwa, A. Stelmachowski, Prawo rolne, Warszawa 1970, s. 60–65).Trafnie w tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny, co ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Deklaratoryjny charakter wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości objętych działaniem dekretu oznacza, że wpis ten jedynie potwierdzał skutek jaki zaistniał z mocy prawa, przez co ani postanowienie Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi w Warszawie z dnia 31 sierpnia 1959 r. o wpisaniu Skarbu Państwa w księdze wieczystej, ani postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 1995 r. o jego uchyleniu, ani też postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie z dnia 12 maja 1995 r. w przedmiocie odmowy wpisania Skarbu Państwa do księgi wieczystej, nie wywarły skutku w obszarze prawa własności nieruchomości i nie mogły znieść skutku nacjonalizacji, dokonanej ex lege, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (w tym zakresie, zob. także wyrok Sądu Najwyższego z 20 września 2013 r., sygn. akt II CKS 4/13). Skoro sam fakt wpisu w księdze wieczystej pozostaje bez znaczenia dla skuteczności nacjonalizacji, również niewydanie zaświadczenia o którym mowa w § 12 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r., a które było podstawą do dokonania powyższego wpisu, nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy własność nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa.
Dodatkowo można jeszcze zwrócić uwagę na fakt, co także prawidłowo zauważył Sąd I instancji, że w momencie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia 28 sierpnia 1964 r. w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości wpisany był Skarb Państwa i wpis ten objęty był rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych. Ponieważ ustalenie okoliczności mających wpływ na stwierdzenie nieważności decyzji następuje na dzień jej wydania, wykluczone jest wywodzenie rażącego naruszenia prawa z faktu uchylenia postanowienia o powyższym wpisie oraz o odmowie dokonania tego wpisu, które to okoliczności wystąpiły ponad trzydzieści lat później (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2024 r. sygn. akt. I OSK 1828/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, jakoby przy postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia 28 sierpnia 1964 r. należało ustalić, czy na dzień wydania powyższej decyzji Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem sytuacja wygląda odwrotnie, z uwagi na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1395/19, por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 148–158, A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 164–167). Co więcej, realizacja tego ciężaru nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności niepewnych, wątpliwych czy też spornych. Rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1149/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznawanej sprawy musiałoby to polegać na wskazaniu, że z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, co w sprawie jednak nie może mieć miejsca, z uwagi na niewydanie decyzji o której mowa w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Raz jeszcze należy wskazać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to zasadniczo na stronie, która inicjuje to postępowanie spoczywa ciężar udowodnienia, że na podstawie akt sprawy można w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że decyzja ta obarczona jest wadą kwalifikowaną, a nie tego czy jakakolwiek okoliczność przyjęta w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji ma charakter sporny. Z tego względu kwestia prawa własności do przedmiotowej nieruchomości nie jest "zagadnieniem prejudycjalnym" – jak wywodzą skarżący kasacyjnie. Brak jednoznacznego dowodu na okoliczność, że w dniu 28 sierpnia 1964r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości oznacza brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 19 stycznia 2024 r. sygn. akt. I OSK 1828/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii dotyczącej posiadania statusu strony przez spadkobierców [...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 sierpnia 1964 r. i zarzuceniu Sądowi I instancji niekonsekwencji w tej kwestii wyrażającej się w przyznaniu wnioskodawcom statusu strony, a równocześnie stwierdzeniu, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości należało do Skarbu Państwa wskazać należy, co następuje. W myśl art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1716/10, uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie istnienie interesu prawnego wnioskodawców w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 sierpnia 1964 r. można wywodzić z – przywoływanego wyżej – postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 1995r., którym uchylono postanowienie z dnia 31 sierpnia 1959 r. dotyczące wpisu Skarbu Państwa w miejsce [...] w księdze wieczystej hip. Folwark [...] i część folwarku [...] oraz postanowienia z dnia dnia 2 stycznia 1996 r. Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, którym odmówiono w związku z nie uzupełnieniem przez Urząd Rejonowy braku formalnego (do wniosku nie dołączono zaświadczenia) dokonania wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w księdze głównej oznaczonej jako hip. Folwark [...] i część folwarku [...]. W takich okolicznościach wnioskodawcy występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1964 r. mogli wskazywać na istnienie związku między sytuacją prawną wynikającą z wydanych postanowień, a ich sytuacją prawną wynikającą z obowiązującego aktu stosowania prawa, tj. decyzji z 1964 r. Natomiast o tym, czy taki związek istnieje, jaki jest jego charakter, czy ma on wpływ na ocenę w trybie nieważnościowym decyzji z dnia 28 sierpnia 1964 r. rozstrzygnięcie nastąpiło w prowadzonym postępowaniu (zob. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2024 r.: sygn. akt I OSK 1644/20, sygn. akt I OSK 1804/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.
Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.