I OSK 2214/22

I OSK 2214/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Karol Kiczka
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 102/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-01
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 1 pkt 1 w  zw. z art. 2 ust. 2, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 5 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D., B. D., W.D i M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 102/22 w sprawie ze skargi P. D., B. D., W.D i M. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lipca 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 102/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę: P. D., B.D., W. D. i M. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 listopada 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 14 października 2021 r., nr [...] o umorzeniu - z dniem 16 września 2021 r. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 maja 1954 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich o powierzchni [...] ha, położonych w gromadzie [...] - w części dotyczącej P. K. (poz. 69).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. D., B.D., W.D. i M. J. zarzucili zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności -poprzez umorzenie, z mocy prawa, postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego, a która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art 1., art. 64 i art. 77 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto wnosili także o rozpoznanie skargi kasacyjnej posiedzeniu niejawnym.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący przedstawili argumenty, które – w ich ocenie świadczyły – o niezgodności z Konstytucją RP oraz z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności unormowania zawartego w art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego i w rezultacie wnosili o dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny - w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności w/w przepisu – stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją RP i w związku z tym nie stosowania go przy wydawaniu rozstrzygnięcia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
W związku z tym, skład orzekający pragnie przede wszystkim zauważyć, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarzuty w niej zawarte nie były oparte jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu z art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (a który to przepis ma charakter materialnoprawny) zaś w następnej kolejności z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. a także z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, należało przyjąć, że iż przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała także (a nawet przede wszystkim) zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do kwestii procesowych, wyjaśnić należy, że zaskarżoną decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 14 października 2021 r. o umorzeniu - z dniem 16 września 2021 r. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 maja 1954 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich o powierzchni [...] ha, położonych w gromadzie [...] - w części dotyczącej nieruchomości P.K.(poz. 69). Decyzja Wojewody została zaś wydana w oparciu o treść art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej jako: ustawa nowelizująca). Podstawy prawnej w/w decyzji, jaką stanowił art. 105 § 1 k.p.a., skarżący nie zakwestionowali. Zarzucali natomiast organowi odwoławczemu istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w której zastosowano regulację prawną, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, choć regulacja ta – zdaniem skarżących – była niezgodna z Konstytucją RP. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że organ I instancji nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji jak o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 13 maja 1954 r., zaś organ odwoławczy – nie mógł wydać innego rodzaju decyzji jak o utrzymaniu w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji organu I instancji. Organy administracyjne nie mają bowiem żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Stąd twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa bo nie powinien wydawać decyzji na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji Wojewody był przepis rangi ustawowej, nie było uzasadnione. Tym samym, zarzut, iż Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł faktu, iż Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie mógł okazać się skutecznym.
Jak wspomniano wyżej, zasadnicze znaczenie w rozpoznawanym przypadku miały kwestie materialnoprawne.
W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu skarżących, iż w rozpoznawanej sprawie nie powinien znaleźć zastosowania powoływany wyżej art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, gdyż Sąd nie zgodził się z poglądem skarżących, iż przepis ten był oczywiście sprzeczny z przepisami konstytucyjnymi. Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (druk sejmowy nr IX.1090) wynikało, iż dokonana tą ustawą nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego miała na celu dostosowanie systemu prawa do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym bowiem sąd trybunalski stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał wskazał zatem, iż stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Ponadto Trybunał zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. czyli nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Przewidział również możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie, wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie tej prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z powyższego wynikało więc, że już w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), Trybunał Konstytucyjny stanowczo podkreślił potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leżała w interesie porządku publicznego. Zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy norma, wprowadzona do porządku prawnego nowelizacją k.p.a. z dnia 16 sierpnia 2021 r., była zatem odpowiedzią na powyższe orzeczenie trybunalskie. Jej istota opierała się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. Skarżący pomijali bowiem, że w porządku prawnym nie kwestionuje się konieczności ograniczenia czasowego w dochodzeniu przez obywateli ich praw i od wielu lat w obrocie prawnym obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie lub przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony.
Z tej przyczyny, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, trzydziestoletni okres przedawnienia - w odniesieniu do orzekania o kwalifikowanych wadach nieważności - gwarantował obywatelowi odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu a termin ten był zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).
Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki podkreślił więc, iż następcy prawni P.K. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego w dniu 27 maja 2019 r., tj. po upływie 65 lat od dnia wydania kwestionowanego orzeczenia PPRN w [...] z dnia 13 maja 1954 r., nie wykorzystując zatem (ich poprzednik prawny oraz oni sami) tego okresu dla realizacji przysługujących im praw. W takiej wiec sytuacji, zdaniem Sądu, nie można było przyjąć, aby wprowadzenie w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. (będącej odpowiedzią na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2015 r.) terminu trzydziestu lat na zakończenie postępowania nieważnościowego, naruszało prawa skarżących.
Sąd Wojewódzki podkreślił również, że wprowadzona w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. regulacja prawna nie była czymś nowym w porządku prawnym, obowiązującym po 1990 r., gdyż podobną regulację zawierał również art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.), który obowiązywał od dnia 1 stycznia 1992 r. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 2 powołanej ustawy, do ostatecznych decyzji, wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3). Zagadnieniem zaś zgodności art. 63 powołanej ustawy z art. 2, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP, zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności powołanego przepisu z Konstytucją (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/98, OTK 2000/1/5 oraz 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2000 r. Trybunał natomiast podniósł, że z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, że zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest bowiem konstytucyjną zasadą nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi w tzw. trybach nadzwyczajnych dysponowały okresem ponad dziesięciu lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału, okres ten był wystarczająco długi aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.
Z powyższym stanowiskiem nie zgadzali się skarżący, którzy w skardze kasacyjnej w szczególności podnosili, iż art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. był niezgodny z przepisami konstytucyjnymi bo naruszał przede wszystkich konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przedmiotowa sprawa dotyczyła niezgodnego z prawem pozbawienia ich poprzednika prawnego – P. K. własności nieruchomości, który wraz z rodziną został przesiedlony po II Wojnie Światowej przesiedlony z miejscowości [...] na Wschód to jest na tereny obecnej Ukrainy. Z uwagi zaś na to, że przez okres 30 lat od zmiany ustroju i upadku PRL państwo polskie nie wprowadziło, wzorem państw sąsiednich, ustawy reprywatyzacyjnej, kompleksowo regulującej kwestie związane z bezprawnym pozbawieniem majątków osób fizycznych przez ówczesne władze komunistyczne, skarżący skorzystali z dostępnych w polskim ustawodawstwie środków prawnych i wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia 13 maja 1954 r. - w części dotyczącej ich poprzednika prawnego.
Skarżący akcentowali zatem, że prowadząc przez okres ponad dwóch lat w/w postępowanie administracyjne, nie mieli jakiegokolwiek powodu przypuszczać, że - w trakcie rozpoznawania ich sprawy - organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, iż ich wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu a postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zostanie umorzone z mocy prawa po upływie trzydziestu dni od dnia wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r.
W ocenie zatem skarżących, art. 2 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej godził w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Wprowadzał on bowiem obowiązek umarzania - z mocy prawa - postępowań administracyjnych pozostających w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie, zaś skarżący nie mieli realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy władzy publicznej oraz na to kiedy zostanie ono zakończone. Twierdzili także, iż wnosząc wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 13 maja 1954 r. (w części dotyczącej ich poprzednika prawnego) mieli prawo oczekiwać, że zostanie on merytorycznie rozpoznany przez uprawnione do tego organy władzy państwowej, a następnie rozstrzygnięcie to będzie mogło zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej.
Skarżący powoływali się także na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zwracając uwagę, że zasada zaufania do prawa opiera się na założeniu określonej pewności prawa i przewidywalnym postępowaniu organów państwa. Jest ona adresowana do władz państwowych, a jej treść można sprowadzić do zakazu zastawiania przez prawodawcę "pułapek" na obywateli, formułowania obietnic bez pokrycia albo też nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. Z powyższej zasady wywodzona jest natomiast również zasada ochrony interesów w toku.
Kolejną zasadą, która swoje źródło ma w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest – jak akcentowali to skarżący - zasada lex retro non agit. Przewiduje ona bowiem, że prawo nie powinno być stosowane wstecz, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie.
Wreszcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano również uwagę na fakt, iż uchwalenie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., na skutek wątpliwej reasumpcji głosowania, zarządzonego przez Marszałek Sejmu Elżbietę Witek budziło uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości trybu uchwalenia tej ustawy a zatem jej zgodności z prawem.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej był także niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, który stanowi o tym, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona za niegodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a także o tym, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Tymczasem, poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - wszczęte, a niezakończone postępowanie administracyjne, skarżący zostali w sposób nagły i niespodziewany pozbawieni bezpowrotnie możliwości wynagrodzenia szkody, jakiej doznał w przeszłości ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości. w miejscowości [...]. Regulacja ta była więc sprzeczna z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż pozbawiała stronę skarżącą uzyskania odpowiedniego prejudykatu w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa a co w praktyce wykluczało otrzymanie odszkodowania oraz prawa do sądu.
W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie była uzasadniona. Jako zaś, że stanowiła ona praktycznie powtórzenie treści skargi, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, a którego stanowisko w pełni podziela skład orzekający, odniesienie się do zarzutów kasacyjnych i ich argumentacji, miało jedynie charakter uzupełniający.
W związku z powyższym należy zauważyć, że słusznie Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko, odwoływał się w tym przypadku w szczególności do poglądów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy Konstytucji RP mają bowiem charakter ogólny i abstrakcyjny a zatem, praktycznie rzecz biorąc, w każdym postępowaniu, bardziej lub mniej, ale z reguły istnieje możliwość powoływania się przez stronę postępowania, dla wsparcia prezentowanego przez nią poglądu, na treść określonego przepisu konstytucyjnego. W takim wypadku niezmiernie zatem istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jako organu uprawnionego do oceny zgodności danego przepisu ustawowego z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Jeśli przy tym wskazywany przez stronę postępowania przepis był już poddany kontroli trybunalskiej, to wydane w takiej sprawie przez Trybunał orzeczenie przesądza najczęściej o rozstrzygnięciu zaistniałego problemu. Jeśli natomiast taka kontrola danego przepisu nie była dotąd przeprowadzana, to dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o zgodność z Konstytucją RP określonego przepisu prawa, istotne mogą okazać się treści zawarte w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza tych, które dotyczyły przepisów regulujących zagadnienia zbliżone do tego, które regulują przepisy, których zgodność z ustawą zasadniczą jest aktualnie kwestionowana.
Biorąc powyższe pod uwagę należy więc uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, trafnie Sąd Wojewódzki nawiązał w zaskarżonym wyroku do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110
W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2000 r. Trybunał w sposób jasny wyraził bowiem pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu.
Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego - nie powinno zatem dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – już co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania jest postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. Nr 107, poz. 464), na co zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, jak również jest nim regulacja zawarta w art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795).
Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji.
Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), w którym Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone nawet zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego.
Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, jakoby regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla skarżących zaskoczenie (była niespodziewana) stwierdzić wypada, że zasadnie w tym zakresie Sąd Wojewódzki odwołał się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), zwłaszcza, że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej. W wyroku tym Trybunał zaś – jak wyżej wspomniano - stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. czyli nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Podkreślić także w tym miejscu wypada, że wprawdzie wyrok ten dotyczył zagadnienia tzw. "gruntów warszawskich", regulowanych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), tym niemniej tematyka ta była również powiązana z przedmiotową sprawą. Wniosek skarżących, będących obywatelami Ukrainy, był bowiem rozpatrywany w oparciu o przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) i dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) a więc sprawa, w której została wydana zaskarżona decyzja dotyczyła także zagadnień o wymiarze już historycznym, a których istotą było pozbawienie prawa własności nieruchomości. Z tego więc powodu choć oczywiście postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących oraz sprawa, której w której został wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. były różne, ale w obu tych postępowaniach istotną rolę odgrywał znaczny upływ czasu, licząc od dnia wydania decyzji kwestionowanej w trybie nadzorczym. Z tego powodu – wbrew stanowisku skarżących – wyrok ten miał istotne znaczenie w niniejszym przypadku mimo, że zgodzić się trzeba ze skarżącymi, iż w rozpoznawanej sprawie nie występowała kwestia ekspektatywy, do której nawiązano w treści omawianego wyroku Trybunału. Wskazać jednak trzeba, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r., przejście mienia osób przesiedlonych do Z.S.R.R. na własność państwa i datę tego przejścia ustalano w decyzji administracyjne, a zatem dopiero wydanie takiej umożliwiało uznanie, że miał miejsce skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W praktyce więc można było w tym przypadku przyjąć, że owa decyzja stanowiła niejako "podstawę nabycia prawa" przez podmiot publicznoprawny. Jako zaś, że od dnia wydania kwestionowanej decyzji upłynęło (w dacie orzekania przez organy) prawie 70 lat, to nieruchomość ta z pewnością została w określony sposób zadysponowana i zagospodarowana.
Powyższe prowadzi wiec do wniosku, iż skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m. in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie były trafne. Skarżący powinni bowiem już kilka lat przed wniesieniem wniosku liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, niejako wykonując w/w wyrok, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stanowisko to zatem
w konsekwencji uzasadnia przyjęcie poglądu o braku podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju "pułapki" przez prawodawcę. Jeśli natomiast – zdaniem skarżących - postępowanie prowadzone na ich wniosek toczyło się zbyt wolno to mieli możliwość podejmować działania przewidziane procedurą administracyjną
i sądowoadministracyjną, umożliwiające zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły.
Przechodząc natomiast do kwestii związanej z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez skarżących decyzji merytorycznej a która – w przypadku uwzględnienia ich wniosku – stanowiła by prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżących (art. 417 (1) § 2 zd. 1 kodeksu cywilnego), wskazać należy, że rozpatrywany przypadek – wbrew pozorom - nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym.
Po pierwsze, jak słusznie wskazywał Sąd Wojewódzki, upływ czasu może niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności. Wymaga tego bowiem konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych a czemu służy m. in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przeliczenie czy przedawnienie.
Po drugie, podkreślenia wymaga, że prawodawstwo minionego ustroju społeczno-politycznego, w tym zwłaszcza to, które weszło w życie w okresie bezpośrednio powojennym, w wielu przypadkach spowodowało wyrządzenie różnego rodzaju krzywd czy szkód w mieniu w tym również obywateli polskich. Szkody te częstokroć nie zostały dotąd naprawione a w części nie wskazuje też nic na to, aby miały być w ogóle naprawione. Jedynie przykładowo w tym miejscu wskazać więc wypada na skutki wyrządzone przez powoływany wyżej dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy czy na dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Istotna jest przy tym także ta okoliczność, że ten ostatni akt był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.
Biorąc pod uwagę realia rozpoznawanej sprawy, dodać też w tym miejscu trzeba, że wspomniany wyżej dekret z 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. a który stanowił podstawę kwestionowanego przez skarżących w trybie nadzorczym orzeczenia administracyjnego, był częścią prawodawstwa związanego z powojennym przemieszczaniem się ludności: z jednej strony ukraińskiej i białoruskiej a z drugiej – polskiej (repatrianci). Ludność ta – niezależnie zaś od narodowości – decydując się na przesiedlenie do innego państwa – była jednocześnie zmuszona pozostawić swoje mienie bez otrzymania za nie jakiegokolwiek odszkodowania ze strony państwa, na obszarze którego mienie to się znajdowało. Pomoc, jaką otrzymywali repatrianci polscy tzw. "Zabużanie" była bowiem świadczona jedynie przez państwo polskie na podstawie tzw. układów republikańskich, a mających – jak ujął to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt K 33/02) - charakter prawny zbliżony do umów międzyrządowych. Z układami tymi powiązana jest (w ujęciu przyczynowo-skutkowym) - obecnie obowiązująca w zakresie tzw. "mienia zabużańskiego" ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) . Ustawa ta jest zaś aktem szczególnym (a więc podlega ścisłej wykładni),
a który to akt art. 13 ust. 2 przewiduje możliwość otrzymania jedynie cząstkowej rekompensaty w związku z pozostawieniem mienia przez obywatela polskiego na obszarze ZSRR. Ograniczenie to ma bowiem swoje źródło w sytuacji finansowej państwa (vide: uzasadnienie projektu ustawy, w którym projektodawcy nawiązali do możliwości "udźwignięcia przez państwo" przedmiotowego obowiązku).
Biorąc zatem pod uwagę zarówno wyżej przedstawioną argumentację o charakterze ogólnym jak i tę, która odnosiła się do realiów rozpoznawanej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu braku wystąpienia w tym przypadku poszanowania dla zasady wzajemności, powszechnie obowiązującej w prawie międzynarodowym publicznym, zdaniem składu orzekającego, nie wydaje się, aby uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, odnoszone do postępowania, które miałoby w konsekwencji doprowadzić do uzyskania przez cudzoziemców od Państwa Polskiego odszkodowania za mienie pozostawione przez ich poprzednika prawnego, będącego osobą przesiedloną - w trybie przepisów dekretu z 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. – mogło być uznane za niezgodne z art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wg skarżących – jak wyżej wspomniano - poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z ich wniosku, zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogli by ubiegać się o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznał w 1954 r. ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości. w miejscowości [...].
Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do w/w Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji).
Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania.
Kończąc wypada też wskazać, że o ile Naczelny Sąd Administracyjny ma możliwość dokonania oceny zgodności określonego przepisu ustawowego z przepisami Konstytucyjnymi w ramach tzw. kontroli rozproszonej, czyli sprawowanej w odniesieniu do sprawy rozpoznawanej, o tyle nie jest już uprawniony do badania prawidłowości procesu legislacyjnego w następstwie którego przepis ten został przez parlament uchwalony. Dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść spodziewanego przez skarżących skutku.
Z tych powodów, uznając że skarga kasacyjna nie było usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji .