I OSK 2212/21

I OSK 2212/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 222/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-13
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej~Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 222/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Ministra Finansów na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 maja 2021 r. I SA/Wa 222/21 Wojewódzki Sąd AdMinistracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta K. (Prezydent) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (MInister) z 26 listopada 2020 r. nr PR3.6400.53.2018.GNEY w przedmiocie umorzenia postępowania uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra na rzecz Prezydenta kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Zaskarżoną decyzją Minister działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania adMinistracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej jako kpa) umorzył postępowanie z wniosku Prezydenta w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65, dalej jako "ustawa") w stosunku do nieruchomości położonej w K., ul. [...], dawne oznaczenie Lwh [...].
W uzasadnieniu organ podał, że ww nieruchomość stanowiła współwłasność m.in. S.F., obywatela Stanów Zjednoczonych (od 5 stycznia 1954r.), który wyjechał do USA w 1947r. Minister wyjaśnił, że jakkolwiek nieruchomość stanowiła współwłasność obywatela USA to jednak nie podlega pod polsko-amerykański układ indemnizacyjny z 16 lipca 1960 roku (dalej jako Układ) gdyż nie figuruje ona w wykazie nieruchomości objętych ww umową. Wskazał, że zgodnie z art. 1 i 2 ustawy, jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej jako właściciela nieruchomości lub jej użytkownika wieczystego, następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.
Organ ustalił, że ww nieruchomość położona w K. przy ul. [...], od 1945 r. była w zarządzie państwowym i objęta była państwową gospodarką mieszkaniową, jednak przed 1960r. nie została formalnie przejęta na rzecz Skarbu Państwa, a S.F. nie figuruje w wykazie Foreign Claims Settlement Commission of the United States. Podał przy tym, że to strona amerykańska była uprawniona do stwierdzenia, czy i komu oraz w jakiej wysokości i za co należne było odszkodowanie na podstawie zawartego Układu.
Co do przesłanki utraty prawa własności nieruchomości w sposób określony w Układzie z 1960r., Minister podał, że zgodnie z art. II Układu roszczeniami, o których mowa w artykule I (wszystkie roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych, zarówno osób fizycznych jak prawnych, do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie Układu) i które są uregulowane i zaspokojone niniejszym Układem są roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu:
a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia;
b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia (...).
Jak wskazał organ, z załącznika do Układu lit. A wynika ponadto, że tymi roszczeniami są ww. prawa i interesy, które od daty nacjonalizacji, przejęcia na własność lub innego przejęcia, do dnia wejścia w życie Układu, były nieprzerwanie bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych. W tym kontekście organ uznał, że czasowe ograniczenie lub uszczuplenie praw odnoszących się do mienia - w związku z publiczną gospodarką lokalami – w tej sprawie niewątpliwie nastąpiło, jednak bez skutku w postaci przejęcia własności nieruchomości, na co wskazuje postanowienie Sądu Grodzkiego o przywróceniu posiadania i protokół wprowadzenia z 30.12.1945 r. W ocenie Ministra okoliczność objęcia przedmiotowej nieruchomości Prawem lokalowym nie wypełnia przesłanek określonych zarówno w art. I jak i II Układu. W ocenie organu dowodem, że nastąpiła utrata używania lub użytkowania mienia, która skutkowałaby objęciem przedmiotowej nieruchomości Układem z 1960r. mogłoby być przyznanie stosownego odszkodowania przez amerykański organ odszkodowawczy, co nie miało miejsca.
Jednocześnie Minister wyjaśnił, że celem ustawy z 1968 r. było uregulowanie spraw związanych z przejęciem nieruchomości, za które to przejęcie w świetle umów międzynarodowych wypłacano odszkodowanie oraz że chodziło przede wszystkim o uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości nieznacjonalizowanych, co do których nastąpiła "utrata używania lub użytkowania mienia", pod warunkiem przyznania stosownego odszkodowania przez amerykański organ odszkodowawczy. Podał, że skoro w niniejszej sprawie brak jest dowodów, aby nieruchomość w K. przy ul. [...] została znacjonalizowana lub w inny sposób (wynikający z Układu) przejęta na rzecz Skarbu Państwa przed dniem jego zawarcia, to dokumenty wskazane przez wnioskodawcę, w tym wniosek ww współwłaściciela o odszkodowanie, nie mają znaczenia dla sprawy.
W skardze na ww decyzję Prezydent zarzucił Ministrowi naruszenie:
1. art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania oraz rozpatrzenia istotnego materiału dowodowego w sprawie,
2. art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a w konsekwencji odmowę ochrony interesu prawnego Skarbu Państwa tj. odmowę wydania tytułu prawnego koniecznego do dokonania wpisu do księgi wieczystej nieruchomości należącej do Skarbu Państwa,
3. art. 80 kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów bez należytego rozważenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego,
4. art. 104 § 2 kpa w związku art. 105 § 1 kpa poprzez nietrafne zakwalifikowanie sprawy jako bezprzedmiotowej, podczas gdy na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie możliwe jest wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy,
5. art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w związku z art. II b Układu pomiędzy rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.
Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że nieuprawnione jest stanowisko, zgodnie z którym dowodem na utratę używania lub użytkowania nieruchomości mogłoby być przyznanie odszkodowania przez amerykański organ odszkodowawczy oraz że skoro część nieruchomości przypadająca S.F. została reprywatyzowana postanowieniem sądowym i protokołem wprowadzenia z dnia 30 grudnia 1945 r. to oznacza, że nieruchomość pozostawała przy dotychczasowym właścicielu. Skarżący zarzucił, że protokół wprowadzenia w posiadanie został sporządzony na podstawie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a przy tym wg dokumentacji archiwalnej, a w szczególności z korespondencji wewnętrznej Wydziałów Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w K., ani S.F. ani M.F. nigdy faktycznie nie objęli w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, na co wskazują jednoznacznie pisma - Wydziału Prawnego [...] w K. z dnia 9 grudnia 1948 r. nr [...] do Wydziału Ewidencyjno-Szacunkowego tego Urzędu i odpowiedź tegoż Wydziału do Wydziału Prawnego z dnia 11 grudnia 1948 r. nr [...]. Wg skarżącego dowodem potwierdzającym fakt braku objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez współwłaścicieli jest również wniosek Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Finansowy nr [...] z dnia 7 lipca 1960 r., w którym w pkt. III kierownik Wydziału Finansowego stwierdza, iż nieruchomość "znajduje się w zarządzie organów państwowych".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie przesłanką umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego było ustalenie, że za ww nieruchomość nie zostało wypłacone odszkodowanie przez właściwy organ Stanów Zjednoczonych Ameryki, a ponadto nie doszło do formalnej nacjonalizacji mienia przed 1960r., lecz tylko do czasowego ograniczenia prawa własności poprzez objęcie nieruchomości zarządem państwowym i przeznaczeniem jej na cele gospodarki lokalowej.
Sąd wskazał, że w świetle orzecznictwa nie budzi wątpliwości, że ustawa ma zastosowanie do mienia objętego jedną z umów indemnizacyjnych tj. umów o uregulowaniu roszczeń finansowych (art. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy). Wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości (...) następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Decyzja ma charakter deklaratoryjny.
Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przewidywał, że strona polska zapłaci stronie amerykańskiej globalną sumę 40.000.000 USD, na poczet całkowitego zaspokojenia wszelkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce przed dniem wejścia w życie układu (art. I ust. 1 układu). Roszczenia wg art. II Układu, obejmowały m.in. roszczenia z tytułu : "a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia; b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla ww datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia". W załączniku do Układu doprecyzowano nadto, że roszczeniami obywateli Stanów Zjednoczonych są: "prawa i interesy związane i odnoszące się do mienia znacjonalizowanego, przejętego na własność lub inaczej przejętego przez Polskę, które od daty nacjonalizacji, przejęcia na własność lub innego przejęcia, do dnia wejścia życie niniejszego układu były nieprzerwanie, z zastrzeżeniem postanowień w paragrafach B i C niniejszego załącznika, a) bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych; [....]" (paragraf A).
W ocenie Sądu wbrew poglądowi zawartemu w zaskarżonej decyzji, przepisy ustawy w powiązaniu z postanowieniami Układu - nie obejmowały jedynie skutków definitywnego odjęcia prawa własności należącego do obywatela Stanów Zjednoczonych lecz także skutków mienia "inaczej przejętego" a także "utraty używania lub użytkowania mienia" na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia. Ograniczenie to musiało nastąpić najpóźniej w dacie ww umowy międzynarodowej.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość przy ul. [...] po wojnie została przejęta przez państwo na cele gospodarki mieszkaniowej. Jest to okoliczność bezsporna. Oznacza to, że po II wojnie światowej jej właściciele utracili możliwość korzystania, tj. "użytkowania" mienia w postaci tej nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że prezentowany przez Ministra pogląd o czasowym jedynie przejęciu przez państwo ww nieruchomości nie został w sprawie wykazany, wątek ten w ogóle nie był przez organ podjęty. W sprawie nie wskazano mianowicie o jakim potencjale czasowym w tym wypadku mowa. Organ nie wskazał także na jakiej podstawie prawnej państwo przejęło ww nieruchomość na potrzeby publicznej gospodarki lokalami, a także z czego wywodzi, że owo przejecie mienia miało właśnie jedynie charakter tymczasowy. Jest to o tyle istotne, że sam Minister powołuje się jednocześnie na przypadki wypłaty przez stronę amerykańską w tego rodzaju (tożsamych wręcz) sytuacjach odszkodowań, a także na wydawane w przeszłości przez Ministra Finansów decyzje, które potwierdzały w podobnych przypadkach przejście prawa własności nieruchomości (lub ograniczonych praw rzeczowych) na rzecz Skarbu Państwa. Zaskarżona decyzja w tym zakresie zapadła zatem przedwcześnie i bez przedstawienia istoty sprawy. Nie budzi wątpliwości, że ww obywatel amerykański tj. S.F. nadal w stosownym udziale figuruje jako współwłaściciel ww nieruchomości. Powyższe nie stanowi jednak formalnej przeszkody do merytorycznej decyzji Ministra, przeciwnie, to decyzja Ministra zapadła w trybie przepisów ustawy, jakkolwiek ma jedynie charakter deklaratoryjny, może stanowić podstawę do wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Rację ma przy tym skarżący, że celem obu układających się stron (Polski i Stanów Zjednoczonych) było stworzenie układu, umożliwiającego uregulowanie wszystkich roszczeń, możliwych do sformułowania pod adresem Polski przez obywateli amerykańskich przy uwzględnieniu, że roszczenia amerykańskie były oparte "na znacznie większej ilości różnorodnych sytuacji faktycznych i prawnych" niż np. roszczenia brytyjskie. Stąd, jak wynika z dokumentów, już w projekcie układu zawarto sformułowania, tworzące podstawę do regulowania także spraw wynikających z faktycznego wyzucia właścicieli z posiadania, które to wyzucie jednak nie dokonało się ani na drodze pełnej nacjonalizacji, ani wywłaszczenia. Świadczy o tym zapis w Układzie dotyczący "innego rodzaju przejęcia" przez Polskę mienia oraz praw związanych z mieniem a więc faktycznego "przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia" (art. Il b). Postanowienia Układu wskazujące na "rozgraniczenie" kwestii nacjonalizacji sensu stricto i innego rodzaju ograniczenia prawa własności – są w tym przypadku jednoznaczne. Szeroko, rzeczowo i trafnie wyartykułowano to w skardze z przywołaniem konkretnej dokumentacji powiązanej z tworzeniem ww Układu. W konsekwencji analiza artykułów I i II Układu prowadzi do wniosku, iż chodzi w nich o "wszelkie roszczenia" związane z mieniem, których sformułowanie było w ogóle możliwe, z tym tylko zastrzeżeniem, że roszczenia miały być wymagalne (miały zaistnieć) przed lub wdacie podpisania układu. Skarżący wskazał przy tym na treść licznych decyzji wydanych przez Komisję Rozstrzygania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych jako na wystarczający argument pozwalający na zrekonstruowanie wykładni Układu w odniesieniu do nieruchomości objętych państwową gospodarką mieszkaniową. Analiza tego rodzaju dokumentacji jako rodzaj wykładni "historycznej" Układu została przez Ministra całkowicie pominięta, zwłaszcza, że w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie K. tego rodzaju praktyka miała charakter stały i systemowy.
Powyższe prowadzi do wniosku, że polsko-amerykańska umowa z 1960r. była regulacją przedmiotowo maksymalnie szeroką (gdy chodzi o ujęcie czy też zdefiniowanie roszczeń) przy formalnym ograniczeniu dochodzenia w Polsce roszczeń przez wieczystoksięgowych właścicieli nieruchomości objętych Układem. Zaniechanie analizy całości wieloletniej polsko-amerykańskiej praktyki i dokumentacji odszkodowawczej i brak uwzględnienia zasad wykonywania Układu wypracowanych przez komisję amerykańską musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.
Organ nie uwzględnił, że celem ustawy było ostateczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości objętych zakresem przedmiotowym układów indemnizacyjnych poprzez stworzenie ustawowej możliwości dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych - nie tyle "na podstawie umów", ile "w związku z umowami międzynarodowymi" (tak np. WSA w Warszawie w sprawie sygn. IV SA/Wa 1131/07). Skoro zatem warunkiem wydania, na podstawie art. 2 ustawy decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa jest jej nacjonalizacja lub "w inny sposób jej przejęcie" przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, i objęcie Układem wynikających z tego tytułu roszczeń będącego obcokrajowcem właściciela, to zadaniem Ministra jest przypisanie określonego stanu faktycznego do stanu prawnego wynikającego zarówno z umowy jak i z Układu.
W sprawie istotne jest także, że powojenne układy indemnizacyjne miały charakter ryczałtowy i wygaszały całe kategorie roszczeń, niezależnie od ich zgłoszenia odpowiedniej komisji odszkodowawczej. Podkreślenia wymaga też, że ustawa nie odwołuje się do kwestii wypłaty odszkodowania. (wyrok WSA I SA/WA 374/18 z 11 października 2018 r.) Bez znaczenia przy podejmowaniu przewidzianej art. 2 ustawy decyzji o stwierdzeniu przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości - mającej znaczenie dla uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej - pozostaje kwestia uzyskania rekompensaty za utracone mienie. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Ministra co do tego, że zazwyczaj w oparciu o umowy międzynarodowe jedynym decydentem w zakresie tego komu, za jakie mienie i w jakiej wysokości należy przyznać odszkodowanie – pozostawała druga strona umowy międzynarodowej. Dla wyniku sprawy dotyczącej zwolnienia się przez państwo polskie z odpowiedzialności odszkodowawczej nie ma znaczenia czy uprawniony złożył wniosek o odszkodowanie, czy wnioskiem objął całe utracone w Polsce mienie czy uzyskał za nie odszkodowanie (w całości bądź w części) i czy było to słuszne odszkodowanie, i wreszcie czy odszkodowanie to podjął czy też odmówił jego odebrania. Z punktu widzenia oceny skutków prawnych umów indemnizacyjnych istotne jest czy dany obywatel danego państwa formalnie podlegał pod dany układ a nie czy faktycznie z niego skorzystał, a jeśli tak - to na jakich warunkach, a zwłaszcza czy miało to miejsce na warunkach dla niego satysfakcjonujących (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1448/12, LEX nr 1466445, wyrok WSA z 11 października 2018 r. I SA/Wa 374/18, LEX nr 2610548, wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 2056/20). Państwo polskie nie ingerowało w ww kwestie, każdorazowo szczegółowo regulowały to poszczególne umowy międzynarodowe. Innymi słowy na podstawie umów międzynarodowych przyznanie odszkodowania mogło dotyczyć tylko takich nieruchomości, stanowiących własność obywateli państw obcych, które zostały znacjonalizowane lub w inny sposób zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa przed dniem zawarcia umowy, ale decydentem w zakresie prawa do odszkodowania za mienie objęte umową pozostawało drugie umawiające się państwo. Zbieżny z tym pozostaje przywoływany przez Ministra pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt V CSK 3/10, LEX nr 686384, tj. pogląd co do tego, że Minister nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji Stanów Zjednoczonych do spraw uregulowania Roszczeń Zagranicznych i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami Komisji. Decydujące znaczenie ma tu okoliczność, czy to państwo obce uznało osobę występującą w trybie Układu z roszczeniem, za swojego obywatela, oraz czy przyznało jej z tego tytułu odszkodowanie. Czym innym jest jednak nieuznanie roszczeń obywatela innego państwa np. z powodu niepodlegania pod postanowienia Układu (choćby z powodu niewykazania obywatelstwa, prawa własności albo jej utraty po dacie umowy), a czym innym jest niezgłoszenie przez dany podmiot roszczenia w określonej procedurze czy w określonym czasie pomimo podlegania pod daną regulację.
Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit a ppsa w zw. z art. 2 ustawy uchylił zaskarżoną decyzję jako przedwczesną tj. opartą o niewystarczającej analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazał, że ponownie ją rozpoznając organ uwzględni stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku, a także dokona analizy dokumentacji Układu pod kątem argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi. Odniesie się do kwestii objęcia postanowieniami Układu ograniczenia prawa własności także w kontekście dotychczasowej praktyki odszkodowawczej komisji USA.
Minister zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami adMinistracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania adMinistracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) - dalej k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy podjęcie takiego rozstrzygnięcia stanowi prawidłową formę zakończenia postępowania, wobec braku podstaw faktycznych (brak przyznania odszkodowania za przejęcie nieruchomości) do wydania decyzji pozytywnej merytorycznie (stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa) oraz braku podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznie odmownej (odmowa stwierdzenia przejścia prawa);
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja Organu została podjęta przedwcześnie, tj. bez wystarczającej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas gdy Organ wydał decyzję po wyczerpującym zebraniu, a następnie rozpatrzeniu całego zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym podjętego rozstrzygnięcia;
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) - dalej ustawa z 1968 r., w związku z art. I lit. A) oraz art. II lit. a) i b) Układu zawartego między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisanym w dniu 16 lipca 1960 roku - dalej Układ, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sytuacji objęcia nieruchomości przepisami dotyczącymi publicznej gospodarki lokalowej, przy jednoczesnym braku przyznania odszkodowania przez zagraniczny organ odszkodowawczy, dopuszczalne jest wydanie decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy wydanie decyzji pozytywnej merytorycznie jest niedopuszczalne, a Minister Finansów powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. w związku z art. I lit. A) oraz art. II lit. a) i b) Układu poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że okoliczność przyznania albo nieprzyznania odszkodowania przez Komisję Stanów Zjednoczonych do spraw uregulowania Roszczeń Zagranicznych - dalej Komisja, pozostaje bez znaczenia dla podjęcia pozytywnej merytorycznie decyzji w trybie ustawy z 1968 r., podczas gdy fakt przyznania odszkodowania przez Komisję ma decydujące znaczenie dla zaistnienia stanu przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa, w sytuacji objęcia nieruchomości jedynie przepisami dotyczącymi publicznej gospodarki lokalowej;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. w związku z art. I lit. A) oraz art. II lit. a) i b) Układu poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sytuacji objęcia nieruchomości jedynie przepisami dotyczącymi publicznej gospodarki lokalowej, przy jednoczesnym braku przyznania odszkodowania przez Komisję, dochodzi do "innego sposobu przejęcia" nieruchomości, a w konsekwencji do pojawienia się stanu przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy w takim przypadku nie dochodzi do żadnej z postaci utraty nieruchomości, o których mowa w art. II Układu, zatem niedopuszczalne jest wydanie pozytywnej merytorycznie decyzji na podstawie ustawy z 1968 r.
Mając powyższe na względzie Minister wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
natomiast w sytuacji uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o
2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K., poprzez jej oddalenie.
W każdym przypadku wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych .
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent wniósł o jej oddalenie i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
Nie zgodził się z podniesioną w skardze argumentacją, że w sprawie zostały zgromadzone wszelkie niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia dowody. Minister oparł się jedynie na odpowiedzi Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Waszyngtonie, w której znalazły się informacje o dacie nabycia obywatelstwa USA przez S.F. oraz braku figurowania nazwiska Feiner w imiennym spisie osób, które złożyły wnioski o odszkodowanie przed Foreign Claims Settlement Commission of the United States. Ten jeden dokument wystarczył Ministrowi do uznania, że właścicielowi nieruchomości nie przyznano odszkodowania, wobec czego nie ma dowodów objęcia praw S.F. do nieruchomości skutkami Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Minister Finansów nie uwzględnił wniosku Prezydenta Miasta K. z dnia 5 lutego 2020 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów posiadanych przez Ministerstwo z lat 60-tych, ewentualnie także dokumentacji Ministerstwa Spraw Zagranicznych, włącznie z dokumentacją zarchiwizowaną, w celu odnalezienia zapytania organu centralnego, które w 1964 r. zainicjowało badanie stanu prawnego mienia i roszczeń S.F., w tym m.in. nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]" Dokumenty te (wraz z odpowiedzią Prezydium Rady Narodowej miasta K.) powinny znajdować się w dyspozycji Ministerstwa Finansów, które takie zapytania kierowało do Rady Narodowej miasta K. każdorazowo w sprawie mienia objętego polsko-amerykańskim układem indemnizacyjnym.
Analogiczne dokumenty z połowy lat 60-tych zachowały się także w aktach dotyczących innych nieruchomości, co do których zostały zgłoszone roszczenia w ramach realizacji polsko-amerykańskiego układu indemnizacyjnego z roku 1960. Prezydent Miasta K. wskazał, że odnośnie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], z dokumentacji archiwalnej posiadanej obecnie przez Archiwum Narodowe w K., wynika niezbicie, że obywatel amerykański S.F. wystąpił z roszczeniem o odszkodowanie za dwie nieruchomości położone w K.: przy ul. [...] i przy ul. [...]. Dokumenty te byłyby kluczowym dowodem dla sprawy, ponieważ wynika z nich, że obywatel amerykański S.F. wystąpił z roszczeniem o odszkodowanie za dwie nieruchomości położone w K. Ponadto znany jest Ministrowi z urzędu fakt, że wśród dokumentacji zawierającej decyzje FCSC są braki, tj. istnieją numery decyzji wydanych przez FCSC, których Minister nie posiada. W prowadzonym postępowaniu Minister nie podjął próby weryfikacji, czy współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] faktycznie nie wystąpił o wypłatę odszkodowania za nieruchomość, zwłaszcza mając na uwadze fakty wynikające z przekazanej przez Prezydenta Miasta K. dokumentacji, że osoba ta wystąpiła z roszczeniem.
W dalszej części odpowiedzi na skargą kasacyjną Prezydent podtrzymał dotychczasowe merytoryczne stanowisko podkreślając, że brak jest podstaw do utożsamiania lub choćby nawet tylko wiązania wypłaty odszkodowania ze skutkami układu.
Naczelny Sąd AdMinistracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd AdMinistracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kluczowych zagadnień po pierwsze: czy możliwe jest wydanie przez organ decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości na podstawie ustawy w sytuacji gdy właściciel tej nieruchomości nie wystąpił do Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych o odszkodowanie za nieruchomość a tym samym tego odszkodowania mu nie przyznano. Po drugie, czy wyczerpuje dyspozycję art. II Układu ( w szczególności lit. a i b) w zakresie dotyczącym określenia mienia, co do którego mają być zaspokojone roszczenia przez wypłatę odszkodowania, mienie które było objęte publiczną gospodarką lokalami, w sytuacji w której nie doszło do przyznania odszkodowania
Sąd kasacyjny wskazuje, że analogiczna kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 19 maja 2022 r., I OSK 1453/21 i z 5 maja 2024 r. I OSK 1787/21.
Co do pierwszej z podniesionych kwestii, to przypomnieć należy, że w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 17 maja 1999 r., sygn. OSA 2/98, pub. ONSA 1999/4/110, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wymieniony układ jest umową międzynarodową, stanowił on jedynie podstawę do zaspokojenia roszczeń obywateli amerykańskich z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia, praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia, nie był natomiast podstawą do przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Tę podstawę stanowią przepisy powołanej ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, Układ przyznawał, regulował i zaspokajał samoistnie prawo do odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, jak uprawnienia osób, których mienie zostało przejęte przez państwo, było uregulowane w ustawodawstwie polskim. W świetle postanowień Układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie i czy odszkodowanie to otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że Układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd i zaprezentowaną argumentację. Nie można podzielić poglądu, że omawiany Układ zaspokajał roszczenia wszystkich obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, czy zgłosili swoje roszczenia z tytułu przejęcia mienia lub innego ograniczenia praw do nieruchomości. Układ z dnia 16 lipca 1960 r. wraz z załącznikiem oraz protokół z dnia 29 listopada 1960 r. sporządzony do tego układu nakładały na stronę amerykańską i polską określone obowiązki (art. V układu). W świetle powyższych dokumentów to strona amerykańska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Przyznanie odszkodowania było w sposób oczywisty konsekwencją uznania utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II układu. Układ dotyczył kwestii rozliczeń między rządami oraz faktu objęcia skutkami układu odszkodowawczego roszczeń określonej osoby wynikających z utraty praw rzeczowych do nieruchomości, co oznaczało objęcie danej nieruchomości regulacją układu między Rządem PRL a Rządem Stanów Zjednoczonych. Jeśli natomiast właściciel nieruchomości nie zgłosił żadnych roszczeń, to trudno podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skutki układu tych roszczeń dotyczyły. Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdy do określonej nieruchomości zgłoszono roszczenia, ale nie zostały one zaspokojone w całości, czy też zaspokojone zostały roszczenia właściciela, lecz nie do wszystkich posiadanych przez niego nieruchomości. W takiej bowiem sytuacji, to Komisja ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych decydowała o podziale uzyskanych globalnie środków na zaspokojenie roszczeń. Natomiast zaprezentowane w wyroku stanowisko prowadziłoby do sytuacji, że na podstawie Układu z 16 lipca 1960 r. wszystkie nieruchomości położone w Polsce a podlegające art. II układu mogłyby być przedmiotem pozytywnej decyzji stwierdzającej przejście własności na rzecz Skarbu Państwa pomimo, że ich właściciele nie zgłosili jakichkolwiek roszczeń do Komisji ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych. Tymczasem z art. V układu wynika ścisła zależność zastosowania układu od zgłoszonych konkretnych roszczeń obywateli amerykańskich.
Sąd kasacyjny zwraca końcowo uwagę, że zgodnie z postanowieniami załącznika do układu, dla celów rozdziału przez Rząd Stanów Zjednoczonych sumy wypłaconej przez Rząd Polski roszczeniami obywateli Stanów Zjednoczonych były prawa i interesy odnoszące się do mienia, które od daty nacjonalizacji (przejęcia na własność) do daty wejścia w życie układu były nieprzerwanie bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych. Jednocześnie, w świetle postanowień układu, datą przejęcia własności albo utraty prawa używania lub użytkowania jest data, w której polskie praw, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia (art. II pkt d). W niniejszej sprawie Prezydent powołuje się na fakt objęcia nieruchomości publiczną gospodarką lokalami jeszcze w 1945 r., a więc przed datą nabycia przez S.F. obywatelstwa amerykańskiego. Powstaje zatem pytanie, czy jego ewentualne roszczenia zostałyby uznane przez podmiot działający w imieniu rządu Stanów Zjednoczonych. Skoro suma zapłacona Rządowi Stanów Zjednoczonych miała zostać rozdzielona w sposób i zgodnie z metodą podziału zastosowanymi wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych brak jest podstaw do przyjęcia, że to Minister miałby decydować, czy roszczenie danej osoby podlegało pod działanie Układu.
Odnosząc się do drugiego problemu, wskazać należy, że układ polsko-amerykański rozróżniał, co wynika wprost z cytowanych postanowień (art. II lit.b), sytuację przejęcia własności i jej ograniczenia. Która z nich wchodziła w grę, zależało przede wszystkim od stanu prawnego nieruchomości. Skoro zgodnie z umową to organ wyznaczony przez stronę amerykańską decydował o przyznaniu odszkodowań a co za tym idzie o uznaniu, że nastąpiła utrata prawa własności podlegająca postawieniom układu, to w sytuacji gdy dana osoba nie wystąpiła o wypłatę odszkodowania nie jest możliwe rozstrzygnięcie, czy to roszczenie podlegałoby art. II Układu.
Zatem nawet szeroko opisywana w odpowiedzi na skargę kasacyjną (a wcześnie w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji) praktyka organu amerykańskiego w zakresie przyznawania odszkodowań w związku z objęciem określonych nieruchomości gospodarką lokalową, która znana jest również Sądowi kasacyjnemu nie może prowadzić do uznania, że w razie niewystąpienia o odszkodowanie zastosowanie znajduje art. 2 ustawy.
Sąd kasacyjny wskazuje również, że wbrew stanowisku Prezydenta pogląd wyrażony w wyroku z 17 maja 1999 r., sygn. OSA 2/98 może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Istota wyrażonego przez NSA poglądu sprowadza się bowiem do tezy, że wyłącznie wypłata odszkodowania za nieruchomość skutkuje możliwością uznania, że została ona objęta postanowieniami układu, a co za tym idzie, znajduje do niej zastosowanie art. 2 ustawy.
Natomiast odnosząc się do przywołanych przez Sąd Wojewódzki wyroków zwrócić należy uwagę, że wyrok I OSK 1448/12 wydany został w sprawie, w której wypłacone zostało odszkodowanie za nieruchomość, kwestią sporną, natomiast, jak wynika z uzasadnienia wyroku I OSK 1448/12 była m.in. kwestia "słuszności" odszkodowania wypłaconego przez Wielką Brytanię.
Rzeczywiście, w wyroku tym znalazło się stwierdzenie "Przytoczone postanowienia Układu Indemnizacyjnego dowodzą, że skutek zakładany przez jego strony uzależniony został jedynie od przekazania stosownych kwot Rządowi Wielkiej Brytanii, a nie od wypłaty odszkodowań poszkodowanym. Było to jedno z rozwiązań wypracowanych w okresie powojennym w praktyce międzynarodowej w zakresie kompensacji roszczeń majątkowych związanych z nacjonalizacją przeprowadzoną w Europie Wschodniej, które miały charakter bardzo zróżnicowany". W dalszej części uzasadnienia wskazano, że rząd polski nie miał wpływu na to komu i w jakiej wysokości przyznane zostanie odszkodowanie, zatem organ władz polskich nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń takiej komisji i do dokonywania samodzielnych, własnych ustaleń, które byłyby z nimi sprzeczne.
Wyrok z 11 października 2018 r. I SA/WA 374/18 uchylony został w wyniku kontroli instancyjnej. NSA nie oceniał jednak prawidłowości poglądu Sądu Wojewódzkiego "że założony przez umawiające się strony skutek w postaci zwolnienia z jakiejkolwiek odpowiedzialności Rządu polskiego z tytułu roszczeń majątkowych związanych z nacjonalizacją mienia obywateli kanadyjskich, uzależniony został od przekazania Rządowi kanadyjskiemu przewidzianej nim globalnej kwoty. Stąd dla jego wywarcia nie ma znaczenia w jaki sposób strona kanadyjska, tę kwotę rozdysponowała, a także czy w ogóle zainteresowane osoby, które w następstwie nacjonalizacji utraciły własność, faktycznie wystąpiły w oparciu o jego unormowania ze stosownym roszczeniem, czy też nie." Przyczyną uchylenia wyroku było bowiem uznanie przez Sąd kasacyjny (wyrok z 16 lutego 2022 r. I OSK 502/19), że pominięcie następców prawnych przeddekretowego właściciela pozostawało w sprzeczności z oceną prawną sformułowaną w uprzednio wydanym, prawomocnym wyroku Sądu Wojewódzkiego.
W wyroku z 17 grudnia 2020 r. I SA/WA 2056/20 r. kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało postanowienie organu odmawiające wszczęcia postępowania. Uchylając je, Sąd wyraził pogląd, że nie jest bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie ustawy ani wówczas gdy zostało wypłacone za nie odszkodowanie, jak i wówczas gdy w ogóle nie wypłacono odszkodowania, czy też jak je przyznano w całości bądź w części a nie zostało pobrane, bądź gdy podmiot do tego uprawniony odmówił jego. Pogląd ten wyrażony został jednak w sprawie, w której odszkodowanie zostało wypłacone. Skarga kasacyjna od tego wyroku oddalona została wyrokiem NSA z 29 października 2024 r. I OSK 1375/21. W uzasadnieniu wyrok Sąd kasacyjny wskazał dostrzegł tę okoliczność wyjaśniając, że "Minister nie kwestionuje tego, że jak wynika z wykazu nieruchomości objętych Układem, stanowiącego załącznik nr 6 do obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 19 września 2018 r. w sprawie ogłoszenia wykazów nieruchomości objętych międzynarodowymi umowami o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartymi z rządami niektórych państw przez Rząd Polski, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. poz. 65), (M.P. z 2018 r., poz. 924), za ww. nieruchomość zostało wypłacone odszkodowanie z tytułu utraty nieruchomości po drugiej wojnie światowej, wskutek jej przejęcia przez Państwo Polskie. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do twierdzenia, że jest bezprzedmiotowe postępowanie na podstawie ustawy z 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej (..). Zasadnie zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a."
W przywołanym przez Sąd Wojewódzki wyroku Sądu Najwyższego z 15 października 2010 r. V CSK 3/10 wskazano "uregulowanie kwestii dotyczących nieruchomości, za których przejęcie Państwo Polskie wypłaciło odszkodowanie na mocy układów międzynarodowych, nastąpiło w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r. przewidującej wydanie przez Ministra Finansów decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa (art. 2 ustawy). Celem tej ustawy było nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć jej tytuł, ile uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia - na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. Rozstrzygające znaczenie ma więc to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r." Wyrok ten również nie może stanowić argumentu dla poparcia stanowiska, że wypłata odszkodowania pozostaje bez znaczenia dla możliwości zastosowania ustawy.
W konsekwencji zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktem II.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za zasadne.
W zarzucie objętym punktem I.2 petitum skargi kasacyjnej Minister podnosi, że wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały przezeń wyjaśnione a decyzja wydana została po zebraniu a następnie rozpatrzeniu materiału dowodowego.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki uchylając zaskarżoną decyzję nakazał organowi uwzględnienie stanowiska zawartego w uzasadnieniu, a także dokonanie analizy dokumentacji Układu pod kątem argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi. Organ miał również odnieść się do kwestii objęcia postanowieniami Układu ograniczenia prawa własności także w kontekście dotychczasowej praktyki odszkodowawczej komisji USA.
Jak już wskazano, stanowisko Sądu Wojewódzkiego w świetle którego z punktu widzenia oceny skutków prawnych układów indemnizacyjnych istotne jest to czy dany obywatel danego państwa formalnie podlegał pod dany układ a nie, czy z niego skorzystał jest nieprawidłowe. Okoliczność, czy dany obywatel danego państwa zgłosił swoje roszczenia a następnie, czy roszczenia te uznane zostały przez właściwy organ a odszkodowanie wypłacone ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy możliwe jest wydanie decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ustawy. W konsekwencji, dotychczasowa praktyka odszkodowawcza Komisji USA w sytuacji, w której zainteresowany nie wystąpił o wypłatę odszkodowania pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Umarzając postępowanie Minister wskazał, że w zgromadzonej przez niego dokumentacji brak jest dowodów potwierdzających objęcie praw S.F. do przedmiotowej nieruchomości skutkami Układu. Wyjaśnił również, że odnosząc się do wniosku Prezydenta z 5 lutego 2020 r. podjął poszukiwania dokumentów, które nie przyniosły rezultatów oczekiwanych przez stronę wnioskującą. Prowadzone bowiem w Ministerstwie Finansów w zakresie dokumentacji odnoszącej się do układów indemnizacyjnych kwerendy archiwalne nie doprowadziły do tej pory do pozyskania wskazanych w tym wniosku dokumentów.
Zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja Prezydenta dotycząca zakresu złożonych przez niego wniosków dowodowych stanowi w istocie powtórzenie argumentacji zawartej w skardze do Sądu Wojewódzkiego. Zwrócić należy jednak uwagę, że Prezydent wskazuje, że wedle jego wiedzy z dokumentacji posiadanej przez Archiwum Narodowe w K. wynika, że obywatel amerykański S.F. wystąpił z roszczeniem o odszkodowanie za dwie nieruchomości w K.: przy ul. [...] i przy ul. [...].
Na okoliczność tę Prezydent wskazywał już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z 20 kwietnia 2018 r. To w wyniku rozpoznania tegoż wniosku Minister uchylił swoje wcześniejsze postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zastosowania ustawy w stosunku do spornej nieruchomości.
Z akt sprawy nie wynika natomiast by organ zwrócił się do Archiwum Narodowego w K. o nadesłanie informacji, czy oprócz dokumentów przywoływanych przez Prezydenta w piśmie z 5 lutego 2020 r. podmiot ten dysponuje jeszcze innymi dokumentami, które dotyczą wypłaty na rzecz S.F. odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego. Ustalenie zaś, czy S.F. otrzymał odszkodowanie ma podstawowe znaczenie dla rozpoznania sprawy.
Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że w świetle układu strona amerykańska zobowiązana była do dostarczenia Rządowi Polskiemu kopii formalnych oświadczeń odnośnie roszczeń, jakie zostaną przedstawione przez wnoszących roszczenia oraz kopii decyzji dotyczących ważności i wysokości roszczeń. Odnośnie zaś każdego roszczenia, które zostało przez Rząd Stanów Zjednoczonych uznane za ważne, miał on dostarczyć Rządowi Polskiemu oryginalne dokumenty dotyczące się do mienia znacjonalizowanego lub przejętego przez Polskę, a w gdy roszczenie nie było oparte na takich dokumentach - zwolnienie z zobowiązania podpisane przez wnoszącego roszczenie (art. V pkt B i C).
Zatem w tym zakresie zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadny. Skutkuje to również koniecznością oddalenia skargi kasacyjnej, bowiem wyrok Sądu pierwszej instancji pomimo błędnego uzasadnienia, to jest pomimo błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, odpowiada prawu, nie podjęto bowiem wszystkich czynności zmierzających do ustalenia, czy S.F. wystąpił o wypłatę odszkodowania i czy zostało mu ono wypłacone.
Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę na okoliczność, która nie została dostrzeżona przez Sąd pierwszej instancji. Postępowanie prowadzone w trybie przepisów ustawy prowadzi do dokonania wpisu w księdze wieczystej prawa własności danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przy czym podstawą owego wpisu jest decyzja administracyjna wydana w tymże postępowaniu. Postępowanie to dotyczy zatem interesu prawnego dotychczasowego właściciela nieruchomości, który winien być stroną postępowania administracyjnego. Podkreślić należy. że w sytuacji, w której podstawą wpisu do księgi wieczystej jest decyzja administracyjna, sąd wieczystoksięgowy z uwagi na rozdzielenie drogi sądowej i administracyjnej związany jest jej treścią. Oznacza to zatem, że dopóki decyzja ta będzie w obrocie, dotychczasowy właściciel nieruchomości nie będzie miał możliwości zakwestionowania jej jako podstawy wpisu w toku postępowania przed sądem wieczystoksięgowym.
Jak wynika z akt sprawy, stroną postępowania był wyłącznie Prezydent. Skoro właściciel nieruchomości zmarł, konieczne było zapewnienie udziału w postępowaniu jego spadkobiercom. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent w piśmie z 28 kwietnia 2017 r., to jest we wniosku o wszczęcie postępowania wskazał dane potencjalnych spadkobierców S.F. Nie został jednak zobowiązany przez organ do wskazania spadkobierców S.F., który jak wynika z akt sprawy, zmarł 9 stycznia 2011 r. (wiosek Prezydenta z 28 kwietnia 2017 r., pismo Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Waszyngtonie z 9 stycznia 2020 r.). W dacie wskazanej jako data zgonu poprzedniego właściciela nieruchomości obowiązywał art. 1110 2 k.p.c. w świetle którego jurysdykcja krajowa w sprawach rozpoznawanych w postępowaniu nieprocesowym jest wyłączna w zakresie, w którym rozstrzygnięcie dotyczy praw rzeczowych na nieruchomości lub posiadania nieruchomości położonej w Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jak wskazuje się w doktrynie, z uwagi na brzmienie art. 1146 §1 pkt 2 k.p.c. rozstrzygnięcie sądów państw obcych dotyczące praw rzeczowych na nieruchomości lub posiadania nieruchomości położonej w Polsce nie zostanie w Polsce uznane (por. A. Hrycaj [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom V. Art. 1096-1217, red. T. Wiśniewski, Warszawa 2021, art. 11102). Sąd kasacyjny dostrzega, że we wniosku Prezydent poinformował, że w świetle informacji uzyskanych z Sądu Rejonowego dla [...] postępowanie spadkowe po S.F. nie zostało przeprowadzone. Tym niemniej, to na podmiocie reprezentującym Skarbu Państwa wnoszącym o wydanie decyzji w trybie przepisów ustawy ciąży obowiązek wskazania następców prawnych byłego właściciela nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie (w realiach niniejszej sprawy - Minister) nie ma bowiem interesu prawnego w ewentualnym wszczynaniu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że określonych sytuacjach, to jest w braku małżonka spadkodawcy, jego krewnych i dzieci małżonka spadkodawcy, powołanych do dziedziczenia z ustawy, spadek przypada gminie ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy jako spadkobiercy ustawowemu. Jeżeli ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy w Rzeczypospolitej Polskiej nie da się ustalić albo ostatnie miejsce zamieszkania spadkodawcy znajdowało się za granicą, spadek przypada Skarbowi Państwa jako spadkobiercy ustawowemu (art. 935 k.c.)
Zarzut objęty punktem I.1. , to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uznać należy za niezasadny. Sąd kasacyjny nie podziela poglądu organu, że przepisy ustawy uprawniają go wyłącznie do wydania decyzji pozytywnej, to jest potwierdzającej przejście prawa własności, z czego organ wywodzi, iż w razie niezaistnienia przesłanek pozytywnych możliwe jest wyłącznie umorzenie postępowania. W razie ustalenia, że nie zachodzą podstawy do wydania decyzji pozytywnej organ winien wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie dowodowe poprzez zwrócenie się do Archiwum Narodowego w K. o nadesłanie informacji, czy oprócz dokumentów przywoływanych przez Prezydenta w piśmie z 5 lutego 2020 r. podmiot ten dysponuje jeszcze innymi dokumentami, które dotyczą wypłaty na rzecz S.F. odszkodowania w ramach układu, ewentualnie podejmie dodatkowe czynności mające na celu ustalenie, czy S.F. wypłacone zostało odszkodowanie w trybie Układu indemnizacyjnego. W celu ustalenia kręgu stron postępowania zobowiąże Prezydenta do wskazania następców prawnych byłego właściciela nieruchomości.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia od Ministra na rzecz Prezydenta zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.