I OSK 2210/12

I OSK 2210/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-08-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 92/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-04-27
I OZ 969/11 - Postanowienie NSA z 2011-12-07
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 49 poz 483
Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 2, art. 153, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 92/11 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie konkursu na stanowisko w służbie cywilnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów od A. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I OSK 2210/12
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 92/11, oddalił skargę A. S. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w sprawie konkursu na stanowisko w służbie cywilnej.
W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji wskazał następujący stan sprawy:
Pismem z dnia 8 lutego 2006 r. A. S. wniósł odwołanie od wyniku konkursu na stanowisko dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim. Szef Służby Cywilnej, w piśmie z dnia 14 marca 2006 r., stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu. Pismem z dnia 28 czerwca 2006 r. A. S. wezwał Szefa Służby Cywilnej do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim. Szef Służby Cywilnej, w piśmie z dnia 7 sierpnia 2006 r., podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko.
Pismem z dnia 3 stycznia 2008 r. A. S. wniósł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie konkursu stanowisko dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim. Skarżący zażądał zobowiązania organu do wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności kwalifikujących skarżącego do pracy na przedmiotowym stanowisku.
W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wniósł o odrzucenie skargi i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący złożył już trzy skargi dotyczące przedmiotowego konkursu. Wszystkie zostały odrzucone postanowieniami WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 838/06, IV SA/Wa 1774/06 i IV SA/Wa 1609/07. Podkreślono, że skarga z dnia 3 stycznia 2008 r. jest czwartą skargą, dotyczącą pisma Szefa Urzędu Służby Cywilnej z dnia 7 sierpnia 2006 r., złożoną po 15 miesiącach od upływu trzydziestodniowego terminu uprawniającego do wniesienia skargi w przedmiotowym zakresie. Podniesiono także, że Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie posiada legitymacji biernej do występowania w sprawie. Zgodnie z art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. nr 170, poz. 1218, ze zm.) centralny organ administracji rządowej – Szef Służby Cywilnej został zniesiony a jego zadania realizuje, z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Ustawa ta nie wskazała jednak organu, który miałby przejąć kompetencje w zakresie wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Dodano, że zgodnie z art. 84 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz.U. nr 170, poz. 1217, ze zm.), postępowania dotyczące konkursów m.in. na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, ulegają zakończeniu z tym dniem. Postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe.
Pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. A. S. uzupełnił skargę z dnia 3 stycznia 2008 r., wyjaśniając, że dotyczy ona bezczynności organu – Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (uprzednio Szefa Służby Cywilnej). Organ ten nie wydał decyzji kwalifikującej skarżącego do pracy na stanowisku, będącym przedmiotem konkursu. A. S. domagał się zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnych w sprawach: odwołania od wyników konkursu, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zobowiązania organu do zbadania całości dokumentacji konkursowej w celu stwierdzenia, czy nie doszło do naruszenia zasad prowadzenia konkursu.
WSA w Warszawie, rozpatrując sprawę, stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. nr 49, poz. 483, ze zm.), zgodnie z którą postępowanie konkursowe, zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, było postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Podniesiono, że obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia konkursu. Wynik konkursu nie zapadał w formie decyzji administracyjnej, jednakże postępowanie konkursowe, zakończone ustaleniem jego wyników, w sposób prawnie wiążący wpływało na sytuację osoby w nim uczestniczącej. Wywoływało bowiem określony skutek prawny – możliwość mianowania na określone stanowisko. Wyczerpywało to więc istotę czynności z zakresu administracji publicznej, a informacja o przebiegu konkursu, jego wynikach oraz ocena zgodności przeprowadzonego konkursu z przepisami prawa była formą zakończenia określonej czynności, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 43 ust. 1 powołanej ustawy o służbie cywilnej, Szef Służby Cywilnej przeprowadzał konkursy na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, natomiast zgodnie z art. 45 osoby uczestniczące w konkursie mogły złożyć odwołanie od jego wyniku do Szefa Służby Cywilnej. Skarżący z przysługującego prawa skorzystał, wnosząc odwołanie od wyniku konkursu. Szef Służby Cywilnej ustosunkował się do zarzutów skarżącego. Stanowisko to było czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślono jednak, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. przesłanką dopuszczalności skargi w takim wypadku jest uprzednie wezwanie na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności. Odwołanie od rozstrzygnięcia podjętego przez zespół konkursowy nie było takim środkiem odwoławczym, a jedynie środkiem odwoławczym przewidzianym w ramach wewnętrznej procedury samego postępowania konkursowego. Powołany do przeprowadzenia konkursu zespół konkursowy był organem pomocniczym Szefa Służby Cywilnej, natomiast kompetencje do przeprowadzenia konkursu posiadał Szef Służby Cywilnej i to on, jako organ administracji rządowej właściwy w sprawach służby cywilnej, podejmował określone czynności, podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tym samym skarżący zobowiązany był, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, wystosować do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co skarżący uczynił. Szef Służby Cywilnej odpowiedział na to wezwanie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Odpowiedź ta była przedmiotem skarg wniesionych przez skarżącego do WSA w Warszawie, które zostały odrzucone. Podkreślono, że z uwagi na wskazany przebieg postępowania, zarzut bezczynności skierowany pod adresem organu, który w trakcie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, nie miał przyznanych żadnych kompetencji w sprawach dotyczących przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, należało uznać za niezasadny.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł A. S., żądając uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie:
• prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 8 ust. 1 i ust. 3 art. 120 i 134 ustawy z 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej w zw. z art. 84 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym przez ich niezastosowanie. Nieuprawnione jest stwierdzenie, że skoro ostatnim pismem w sprawie było pismo Szefa Służby Cywilnej, to zarzut bezczynności, skierowany pod adresem Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, któremu ustawa o służbie cywilnej przyznawała kompetencje w sprawie, jest niezasadny;
• przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 P.u.s.a., art. 52 § 3, art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 45 i art. 47 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, § 13 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie zasad przeprowadzenia konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz.U. nr 91, poz. 1028), art. 7-9, art. 127, art. 134 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 45 ust. 1 i art. 60 Konstytucji;
• przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji nie przedstawił przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a jego uzasadnienie jest niekompletne. Nie odniesiono się także do argumentów zawartych w piśmie uzupełniającym skargę. Nie dostrzeżono także, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów merytorycznych, podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieprawidłowo przyjęto, iż uchwała zespołu konkursowego, ustalająca wynik konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, nie jest decyzją administracyjną. Błędnie też uznano, że Szef Służby Cywilnej, do którego wniesiono odwołanie, nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, rozpoznającej odwołanie, ponadto nie mógł dokonać oceny postępowania konkursowego, a tylko ograniczyć się do zbadania części prawnej rozstrzygnięcia komisji. Sąd I instancji przyjął także, że – wbrew wcześniejszemu stanowisku WSA w Warszawie – skarżącemu nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, mimo tego nie zobowiązał organu do wydania postanowienia o niedopuszczalności takiego wniosku. Nie wyjaśniono ponadto, dlaczego została przyjęta odmienna wykładnia przepisów od wykładni przyjętej w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt III PZP 1/06, w której uznano, że sprawy z zakresu odwołania od rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko w Służbie Cywilnej Szef tej służby powinien rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji nie odniósł się do faktu, że skargę skierowano przeciwko Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, podczas gdy ustawa z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej nie dawała mu żadnych uprawnień do działania, a organ ten nie zastosował przepisów art. 8 ust. 1 i ust. 2, art. 120, art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Cywilnej wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w tego typu sprawach nie jest on władny wydawać decyzji administracyjnych, ponadto nie jest w bezczynności, ponieważ odpowiedział na pismo skarżącego pismem z dnia 28 czerwca 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Podkreślić należy, że zarzut sprzeczności orzeczenia Sadu I instancji z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt III PZP 1/06 należy uznać za całkowicie niezasadny. Uchwała ta nie wskazywała formy rozstrzygnięcia konkursu na wyższe stanowisko w Służbie Cywilnej. Sąd Najwyższy wskazał jedynie, że w sprawach, których przedmiotem jest żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej, droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna. Podkreślono także, że NSA prezentuje w przedmiotowej kwestii jednolite stanowisko, zgodnie z którym postępowanie konkursowe, prowadzone na podstawie przepisów ustawy o służbie cywilnej, zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej.
Zauważyć należy, że Sąd I instancji słusznie wskazał, iż w sprawach związanych z rozstrzygnięciem, na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. nr 49, poz. 483, ze zm.), konkursu na wyższe stanowisko w Służbie Cywilnej, pismo Szefa Służby Cywilnej, w którym organ ten stwierdził, że nie zostały naruszone zasady przeprowadzenia postępowania, jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04 i z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 268/06 oraz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 708/05).
Rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej powinno wprost wynikać z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Przepisy ustawy o służbie cywilnej nie przewidywały takiej formy rozstrzygnięcia konkursu. Wynik konkursu na wyższe stanowisko w Służbie Cywilnej w sposób prawnie wiążący wpływał jednak na sytuację osoby uczestniczącej w tym konkursie, ponieważ wywoływał określony skutek prawny, tj. możliwość mianowania na określone stanowisko w służbie cywilnej, a więc wyczerpywał istotę czynności z zakresu administracji publicznej. Przekazana przez Szefa Służby Cywilnej informacja o przebiegu konkursu, jego wynikach oraz ocena zgodności przeprowadzonego konkursu z przepisami prawa, była formą zakończenia określonej czynności, która podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stanowisko takie zawarto w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 838/06, które zapadło w skutek skargi A. S. na pismo Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru w Zachodniopomorskim Urzędzie Wojewódzkim. WSA w Warszawie wskazał w tym postanowieniu, że pismo Szefa Służby Cywilnej nie ma charakteru decyzji administracyjnej, natomiast jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Skarżący zgodził się z taką wykładnią, o czym świadczy fakt, że dwukrotnie próbował, w trybie określonym dla czynności z zakresu administracji publicznej, uchylić niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcie konkursu. Skargi A. S. były, z uwagi na nieuiszczenie wpisu, odrzucane postanowieniami WSA w Warszawie: z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1774/06 i z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1609/07.
Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 838/06, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., wiązało co do oceny prawnej i sposobu postępowania, organy orzekające w sprawie oraz inne sądy. Zakres przedmiotowy skargi A. S. wniesionej do Sądu I instancji jest tożsamy z przedmiotem postanowienia WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r. – dotyczy tego samego konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej oraz tej samej osoby. Sąd I instancji nie mógł zatem wydać innego rozstrzygnięcia. Prawidłowo również wskazał, że skoro sprawa została rozstrzygnięta pismem Szefa Służby Cywilnej, to zarzut skierowany do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jest bezpodstawny.
Niezrozumiały i niekonsekwentny jest zarzut skarżącego, dotyczący niewyjaśnienia kwestii kognicji Szefa Kancelarii Rady Ministrów. Sąd I instancji uznał w tym wypadku, że Szef Kancelarii Rady Ministrów, zgodnie z żądaniem skarżącego, jest właściwy w sprawie. WSA w Warszawie wskazał także na przepisy, które powinien był zastosować ten organ.
Niezasadne są także zarzuty skarżącego, co do treści wyroku Sądu I instancji, ponieważ ten w obszernym uzasadnieniu szczegółowo wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy. Uzasadnienie to odnosi się do wszystkich zarzutów skarżącego podnoszonych w skardze i pismach ją uzupełniających.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 oraz 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.