I OSK 2208/22

I OSK 2208/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 585/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 98 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 8, art. 6, art. 7, art. 12 i art. 16 § 1a, art. 97 § 1 pkt 4, art. 126, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S., U. F.i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 585/21 w sprawie ze skargi D. S., U. F.i J. P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 lutego 2021 r. nr 87/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) wyrokiem z 11 marca 2022r. sygn. akt I SA/Wa 585/21 oddalił skargę D. S., U. F. i J. P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 5 lutego 2021 r. nr 87/2021.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Burmistrz Dzielnicy-Gminy Ochota w Warszawie, decyzją z 14 czerwca 1994 r. nr WG.I.C.6011/29/94, zatwierdził projekt podziału m.in. działki nr 8 ([...]) na działki budowlane o numerach od [...] do [...], od [...] do [...] i od [...] do [...] o łącznej powierzchni [...] m2 oraz działki o numerach [...], [...], [...] i [...] wydzielone pod ulice o łącznej powierzchni [...] m2.
Decyzją z 18 października 2012 r., nr 769/GK/SP/1, Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w Warszawie przy ul. Włodarzewskiej stanowiący działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...], obręb 2-03-12 wydzielony pod drogi lokalne. W uzasadnieniu stwierdzono, że D. S., U. F. oraz P.P. zrzekli się roszczenia o odszkodowanie za działki wydzielone pod ulice.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 8 lutego 2013 r., nr [...], uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 786/13, oddalił skargę m. st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 8 lutego 2013 r. nr 216/2013. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt. I OSK 526/16 uchylił ww. wyrok i odrzucił skargę kasacyjną m. st. Warszawy z uwagi na brak legitymacji procesowej organu wnoszącego skargę.
Następnie Miasto Stołeczne Warszawa, pozwem z 16 kwietnia 2019 r. wystąpiło do Sądu Okręgowego w Warszawie IV Wydział Cywilny o ustalenie (na podstawie art. 189 Kodeksu cywilnego) czy U. F., D. S. i J. P. skutecznie zrzekli się roszczenia o odszkodowanie za przejęcie na własność Gminy Dzielnicy Ochota w Warszawie gruntów wydzielonych pod ulice, tj. działek ewidencyjnych numer: [...], [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...], powstałych na skutek podziału działki nr 8 z obrębu [...]zgodnie z decyzją z 14 czerwca 1994 r., nr WG.1.0.6011/29/94; ewentualnie ustalenie, że wyżej wymienione osoby nie mają roszczenia wobec Miasta Stołecznego Warszawy o odszkodowanie za przejęcie na własność Gminy-Dzielnicy Ochota w Warszawie ww. gruntów wydzielonych pod ulice na skutek podziału działki nr 8 z obrębu [...], zatwierdzonego ww. decyzją z 14 czerwca 1994 r.
Powołanym na wstępie postanowieniem z 13 maja 2019 r., Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z urzędu zawiesił postępowanie o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy z powództwa Miasta Stołecznego Warszawy.
Po rozpoznaniu złożonego zażalenia Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 5 lutego 2021 r. oddalił złożone zażalenie.
WSA w Warszawie, rozpoznając skargę złożoną na powyższe postanowienie uznał, że wobec toczącego się postępowania przed sądem powszechnym, w trakcie którego dokonana będzie ocena skuteczności zrzeczenia się przez skarżących roszczenia o odszkodowanie, zasadne było zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Skargą kasacyjną zaskarżono powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej p.p.s.a.), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30, poz. 168 ze zm. - dalej: k.p.a.) w zw. z art. 6, 7, 12 i 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i w zw. z 126 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej. naruszające zasady legalności, praworządności i szybkości postępowania oraz trwałości decyzji, polegające na wytoczeniu powództwa o ustalenie skuteczności zrzeczenia się przez uczestników postępowania roszczeń o odszkodowanie za przedmiotowe działki i zawieszenie postępowania z uwagi na powyższe powództwo, podczas gdy zagadnienie skuteczności zrzeczenia się roszczeń nie jest zagadnieniem wstępnym, gdyż było już przedmiotem prawomocnej decyzji Wojewody Mazowieckiego, zaś działania organu zmierzają jedynie do przewlekłości postępowania;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez Sąd Okręgowy w Warszawie sprawy o sygn. akt XXV C 1082/19, podczas gdy zagadnienie skuteczności zrzeczenia się przez D. S., U. F. i J. P. roszczenia o odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], położone Warszawie przy ul. [...] było już przedmiotem postępowania odwoławczego przed Wojewodą Mazowieckim i zostało już ostatecznie rozstrzygnięte na mocy prawomocnej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z 8 lutego 2013r.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. w zw. z art. art. 7 Konstytucji RP, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 45 Konstytucji RP poprzez zawieszenie przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy zawieszone jest jednocześnie postępowanie sądowe prowadzone przez Sąd Okręgowy w Warszawie, XXV Wydział Cywilny pod sygn. akt: XXV C 283/08, a także postępowanie sądowe prowadzone przez Sąd Okręgowy w Warszawie, XXV Wydział Cywilny pod sygn. akt: XXV C 1082/19, a co za tym idzie naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prawo Skarżących do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez uznanie, iż Organ podjął wszelkie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy ocena dowodów zgromadzonych w sprawie została dokonana dowolnie i wybiórczo, co skutkowało podważeniem zasady praworządności oraz zasady ogólnej prawdy materialnej i poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych w sprawie;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisu i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. w sytuacji gdy zaistniały przesłanki do jego uchylenia;
6. oddalenie skargi na postanowienie, podczas, gdy zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
II przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest:
1. art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115, poz. 741 ze zm. - dalej: u.g.n.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że do ustalenia odszkodowania niezbędne jest rozstrzygnięcie przez Sąd Okręgowy w Warszawie pozwu wniesionego na podstawie art. 189 k.p.c. i ustalenie czy Skarżący skutecznie zrzekli się prawo do odszkodowania, podczas gdy nie jest możliwe zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o odszkodowanie, ponieważ prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. W związku z tym w stanie faktycznym niniejszej sprawy, dokonane w tym zakresie oświadczenie między stronami zanim została wydana decyzja potwierdzająca podział nieruchomości, nie mogły mieć znaczenia dla oceny stosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. .
W oparciu o powyższe zarzuty D. S., U. F. i J. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, a następnie rozpoznanie skargi co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 lutego 2021 r., jako wydanego w sprawie, którą już wcześniej rozstrzygnięto prawomocnym postanowieniem, bo utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 185/BM/WWO/DW/2019 z dnia 13 maja 2019 r. obarczonego wadą nieważności - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i w zw. z 126 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 185/BM/WWO/DW/2019 z dnia 13 maja 2019 r., poprzedzającego zaskarżone postanowienie, jako wydanego w sprawie, którą już wcześniej rozstrzygnięto prawomocnym postanowieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z wz. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Ewentualnie z ostrożności procesowej wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji, względnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną, zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obu postawach wymienionych w art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. mimo multiplikacji, sprowadzają się do odpowiedzi na następujące pytanie, czy toczące się przed przez Sądem Okręgowym w Warszawie w sprawie o sygn. akt XXV C 1082/19 postępowanie dotyczące ustalenie (na podstawie art. 189 Kodeksu cywilnego) czy U. F., D. S. i J. P. skutecznie zrzekli się roszczenia o odszkodowanie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji istnienia w obrocie prawnym decyzji Wojewody Mazowieckiego z 8 lutego 2013 r.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Zasadniczy wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stanowić powinien przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96 niepublik.). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Inaczej mówiąc, prejudycjalność zachodzi wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym.
W tym miejscu wymagają przypomnienia najistotniejsze elementy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną, jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...], położone przy ul [...] w Warszawie, zostało zainicjowane wnioskiem U. F., D. S. oraz J. P. z 12 listopada 2009 r. Ww. działki zostały przejęte z mocy prawa pod drogę publiczną w wyniku decyzji z dnia 14 czerwca 1994 r., nr WG.I.6011/29/94 wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy – Gminy Ochota. Na mocy tej decyzji, wydanej na wniosek właścicieli, Burmistrz Dzielnicy-Gminy Ochota zatwierdził podział nieruchomości polegający na wydzieleniu szeregu działek, w tym działek o nr [...], [...] , [...] i [...] o pow. 4 0001 m2 wydzielonych pod drogę. Przy wniosku z 7 czerwca 1994 r. właściciele nieruchomości złożyli pisemne oświadczenie o przekazaniu nieodpłatnym na rzecz Gminy-Dzielnicy Ochota w Warszawie wydzielonych działek o nr [...], [...], [...] i [...].
Z powyższego wynika, że podstawą materialną zgłoszonego przez Skarżących wniosku o przyznanie odszkodowania, jest art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późń. zm. dalej jako u.g.n.). W orzecznictwie zgodnie przyjęto, iż art. 98 ust. 3 u.g.n., przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Faza prowadzenia rokowań ma bowiem charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów. Dla prawnej możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego, konieczne jest zatem wcześniejsze skonkretyzowanie sytuacji prawnej dotyczącej zakończenia pierwszego etapu postępowania tj. etapu mającego charakter cywilnoprawny.
Z akt sprawy wynika, że przed Sądem Okręgowym w Warszawie zawisło postępowanie z powództwa Miasta Stołecznego Warszawy przeciwko U.F., D.S. i J. P. (sygn. akt XXV 1082/19) o ustalenie skuteczności zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za działki nr [...], [...], [...]i [...]położone przy ul. [...] w [...]. Nie może budzić wątpliwości, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony złożą oświadczeni w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności takiego oświadczenia należy do drogi cywilnej, a w przypadku sporu między stronami rozstrzyganie w tego rodzaju kwestiach należy do kompetencji sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym (art. 2 § 1 k.p.c.) (vide: wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., I OSK 31/17, te poniżej przywołane poniżej orzeczenia publikowane w www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów nie są zasadne te zarzuty skargi, które odnoszą się do braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Niezasadne są też zarzuty skargi nawiązujące do związania wynikającego z prawomocnej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 8 lutego 2013 r. nr 216/2013 r., którą to decyzją Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 18 października 2012 r., odmawiającej ustalenia odszkodowania i wypłaty odszkodowania za grunt położony w [...] przy ul. [...] stanowiący działki ewidencyjne nr [...], [...], [...]i [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Skutkiem uchylenia decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest to, że sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Tam na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postepowania administracyjnego", LEX/el. 2022, pkt 17 do art. 138; wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 930/11). Inaczej mówiąc, decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji, uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania, nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11 oraz z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1644/09).
Tym samym nie można również uznać za prawidłowego stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że wydając kwestionowane postanowienie o zawieszeniu, Prezydent m. st. Warszawy działał w warunkach nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.( powaga rzeczy osądzonej). Wskazywana przez skarżących przesłanka nieważności miała wynikać z uznania przez organy, że istotne znaczenie dla możliwości ustalenia odszkodowania, ma rozstrzygniecie w wydane w sprawie zawisłej przed Sądem Okręgowym w Warszawie (sygn. akt XXV 1082/19), w sytuacji gdy ta kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta w ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego z 8 lutego 2013 r. nr 216/2013. Jeszcze raz zatem przyjdzie przypomnieć, że decyzja kasacyjna nie kształtuje bezpośrednio zobowiązań materialnoprawnych strony czy też osoby trzeciej. Nie ustala się w niej, ani nie stwierdza istnienia po stronie takiego podmiotu skonkretyzowanego uprawnienia. Jej moc wiążąca ogranicza się do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 września 2017 r., II OSK 902/17 że: "wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji". Zatem z uwagi na rodzaj decyzji wydanej w dniu 8 lutego 2013 r. przez Wojewodę Mazowieckiego (decyzja kasatoryjna), nie można z jej treści wywieść takich skutków, jakich dopatrują się Skarżący tj. prawomocnego rozstrzygnięcia o uprawnieniach Skarżących.
Z powyższych względów postępowanie zawisłe przed Sądem Okręgowym w Warszawie o ustalenie skuteczności zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za działki nr [...] położone przy ul. [...] w [...] stanowi zagadnienie wstępne, o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 kpa i stanowi okoliczność uzasadniającą zawieszenie postępowania.
W skardze kasacyjnej sformułowano również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. poprzez powiązanie go z zarzutem naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 45 Konstytucji RP. Pomijając nawet wadliwość w określeniu podstaw kasacyjnych (kasator nie podał jednostki redakcyjnej, której ten zarzut dotyczy, podczas gdy artykuły 7, 8 k.p.a. i 32 i 45 Konstytucji RP zawierają po dwa ustępy), wymaga wyjaśnienia, że o skuteczności zarzutów opartych na naruszeniu przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie w zakresie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011r. II GSK 784/10 oraz z 28 czerwca 2018 r., sygn.. akt I GSK 844/18).
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powyższych wymogów nie spełnia. Z uzasadnienia skargi wynika jedynie, że Skarżący zarzut naruszenia art. 7, 32 i 45 Konstytucji RP wiążą z okolicznością zawieszenia postępowanie sądowego prowadzone przez Sąd Okręgowy w Warszawie, XXV Wydział Cywilny pod sygn. akt: XXV C 1082/19 do czasu zakończenia postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Warszawie, XXV Wydział Cywilny pod sygn. akt: XXV C 283/08, które również zostało zawieszone. Powyższe ma naruszać prawo Skarżących do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Jednak należy zauważyć, że to skarżący zainicjowali równocześnie dwa postępowania dotyczące odszkodowania za przedmiotowe działki przejęte pod drogi, jedno przed organem administracji, drugie w sprawie zawisłej przed Sądem Okręgowym w Warszawie o sygn. akt XXV C 283/08. Powyższe spowodowało podjęcie określonych czynności procesowych w sprawach zawisłych przed sądem powszechnym, których prawidłowość nie mogła być przedmiotem oceny przez Sąd Wojewódzki. Sąd I instancji w ramach prowadzonego postępowania miał jedynie obowiązek ocenić kwestię procesową wynikającą z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Natomiast czynności podejmowane przez sąd powszechny oraz aktywność stron w postepowaniu cywilnym, nie mogą wpływać na prawidłowość dokonanej przez sąd oceny wydanego w sprawie administracyjnej postanowienia. Mając na uwadze powyższe, przy braku wykazania związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonymi wadliwościami postępowania a możliwością zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów określonych w pkt I ppkt 3 petitum skargi.
Wreszcie za niezasadny w sposób oczywisty należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ organy tego przepisu nie stosowały. Jeszcze raz należy przypomnieć, że przedmiotem rostrzygniecia była kwestia procesowa, a nie materialna.
Uwzględniając przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.