I OSK 2204/24

I OSK 2204/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 75/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 6
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 182 par. 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 75/24 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 grudnia 2023 r., nr SKO/RŚ-423/488/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY WE WROCŁAWIU WYROKIEM Z 26 CZERWCA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ S. K. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W [...] Z 7 GRUDNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się także prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;
2) art. 17 ust. 6 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na poczytaniu na niekorzyść skarżącej faktu zarejestrowania się przez nią w Powiatowym urzędzie pracy przez uznanie, że czynnością tą potwierdziła swoją zdolność i gotowość od podjęcia zatrudnienia "co koliduje z forsowanymi w niniejszym postępowaniu twierdzeniami o braku możliwości wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką", mimo że z przepisu tego jasno wynika, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego;
3) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
4) art. 151 p.p.s.a. przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, wykraczając poza granice tej swobody.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że skarżąca wnioskiem z 30 stycznia 2023 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią.
Decyzją z 17 maja 2023 r. Prezydent Miasta [..] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 12 września 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem uzupełnienia braków formalnych wniosku.
Decyzją z 9 października 2023 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że wprawdzie niepełnosprawna wymaga pomocy, ale nie jest ona całodobowa, a w dużej mierze czynności pomocowe sprowadzają się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego. W ocenie organu nie został także spełniony warunek terminu powstania niepełnosprawności do 18. lub do 25. roku życia.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 7 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta w zakresie wieku powstania niepełnosprawności podopiecznej skarżącej jako przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał natomiast, że zakres czynności opiekuńczych oraz zakres samodzielności niepełnosprawnej nie wykluczają możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd potwierdził prawidłowość stanowiska Kolegium w zakresie wieku osoby niepełnosprawnej, w którym powstała niepełnosprawność jako okoliczności, która nie może blokować przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodził się także z organem odwoławczym, że pomiędzy czynnościami opiekuńczymi i potrzebami babci skarżącej a zaprzestaniem przez skarżącą aktywności zawodowej nie występuje związek przyczynowo-skutkowy niezbędny do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w punktach poprzedzających] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23).
O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem babci oraz że legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organów obu instancji oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie brak aktywności zawodowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jego spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22, z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2131/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). W sytuacji zatem, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2343/22).
Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z organem odwoławczym i Sądem pierwszej instancji, że sytuacja skarżącej nie cechuje się wskazanym powyżej związkiem. Opieka sprawowana przez skarżącą zgodnie z ustaleniami organów, których nie zakwestionowała skarżąca, polega na pomocy w ubieraniu się, przyjmowaniu leków, pomiarze cukru, wykonywaniu czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego takich jak sprzątanie, gotowanie, pranie czy prasowanie, oraz kontaktach z lekarzem. Niepełnosprawna jest przy tym osobą względnie sprawną i nieleżącą. Samodzielnie porusza się przy asyście niezbędnego sprzętu, spożywa posiłki, czy korzysta z toalety. Jak wynika zatem z niezakwestionowanych ustaleń organów, zasadnicza część czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą ma charakter zwykłych czynności polegających na prowadzeniu gospodarstwa domowego, które nie uzasadniają rezygnacji z zatrudnienia i przy prawidłowej organizacji czasu mogą one zostać pogodzone z aktywnością zawodową.
Odnotować przy tym także należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania związanych z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego, nie wskazał jakich okoliczności nie ustaliły organy prowadzące postępowanie i jakich dowodów nie przeprowadziły. Uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej poza stwierdzeniami o niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy nie odnosi się do konkretnych okoliczności sprawy, których nieustalenie albo błędna ocena miałyby wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zawiera natomiast szerokie wywody dotyczące momentu, na który powinny być dokonywane ustalenia i ich ocena prawna, pomimo że okoliczności te nie były w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu. W sytuacji takiej brak jest podstaw do uznania, że ocena okoliczności wynikających ze zgromadzonych dowodów miała charakter dowolny. Wyjaśnić w tym miejscu także należy, że uznanie określonej okoliczności za udowodnioną, w myśl art. 80 k.p.a., następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Oznacza to, że każdy dowód w sprawie podlega określonej ocenie, której wyniki decydują o ostatecznym kształcie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Nie można zatem uznać za prawidłowe stanowiska autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym okoliczności zawarte w rodzinnym wywiadzie środowiskowym jako niezanegowane odrębnymi dowodami należy uznać za udowodnione. Stanowisko takie prowadziłoby do przyjęcia związanej, a nie swobodnej teorii dowodów. Zauważyć przy tym należy, że prowadzące postępowanie organy nie negowały wynikającego z wywiadu środowiskowego faktu podejmowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem, a jedynie na podstawie zgromadzonych dowodów organ odwoławczy zakwestionował istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy podejmowaniem czynności opiekuńczych (ich zakresem i częstotliwością) a koniecznością rezygnacji z aktywności zawodowej.
Mając na uwadze powyższe wywody w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. okazał się niezasadny.
W wyniku powyższego za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W rozpoznawanej sprawie nie można było bowiem stwierdzić, że orzekające w sprawie organy oraz Sąd pierwszej instancji dokonały błędnej wykładni normy prawnej na podstawie tego przepisu. Ponadto dokonane w sprawie ustalenia wskazywały w sposób oczywisty, że na skutek niewykazania, że pomiędzy czynnościami opiekuńczymi a zaprzestaniem przez skarżącą aktywności zawodowej występował związek przyczynowo-skutkowy wymagany przywołanym przepisem.
W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 17 ust. 6 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Odnotować w tym miejscu należy, że wprawdzie w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie tej nie można pominąć faktu, że skarżąca zarejestrowała się jako osoba bezrobotna, czym w ocenie sądu potwierdziła swoją zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Analiza tej części uzasadnienia wskazuje jednakże, że fakt rejestracji skarżącej w charakterze bezrobotnej nie miał znaczenia dla stwierdzenia niemożliwości przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto, co umknęło autorowi skargi kasacyjnej, odnotowanie faktu dokonania przedmiotowej rejestracji w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wskazywało na niespójność stanowiska skarżącej ze zgłaszanymi przez nią w toku postępowania administracyjnego twierdzeniami o braku możliwości wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką. Uwaga sądu odnosi się zatem nie do samej możliwości ustalenia na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niezaprzestania pracy zawodowej, ale do związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z aktywności zawodowej.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21, czy z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1436/22). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22).
Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w sposób sformułowany w skardze kasacyjnej nie mógł przynieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej.
Wprawdzie z lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu można wywnioskować, że jest on powiązany funkcjonalnie z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej i jego zasadność jest pochodną prawidłowości pozostałych zarzutów, ale w związku z brakiem podstaw do uwzględnienia tych zarzutów również analizowany zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. okazał się niezasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.