I OSK 2204/23

I OSK 2204/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bd 281/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-07-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 1 i 2 , art. 183 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 9, art. 80, art. 81a, art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 148 § 1, art. 149 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 281/22 w sprawie ze skargi H.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2022 r. nr SKO-4111/2182/2021 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 12 lipca 2022 r. o sygn. akt II SA/Bd 281/22, oddalił skargę H.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2022 r. nr SKO-4111/2182/2021 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
H.K. (dalej: "Skarżąca") wniosła skargę kasacyjną do powyższego wyroku zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Strona skarżąca wniosła nadto o przyznanie zwrotu kosztów postępowania pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu według norm przepisanych, oświadczając jednocześnie, iż koszty te nie zostały pokryte ani w całości ani w części oraz o rozpoznanie sprawy wywołanej niniejszą skargą na rozprawie.
Skarżąca zarzuciła zarzucając naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie:
1. art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez nieuzasadnioną odmowę wznowienia z urzędu postępowania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego pomimo istnienia dostatecznej podstawy faktycznej do wznowienia postępowania w postaci wprowadzenia Skarżącej w błąd przez pracownika organu co do rodzaju przysługującego jej świadczenia;
2. art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez całkowicie nietrafną i nieuzasadnioną ocenę zeznań świadka E.R. co doprowadziło do przyjęcia, że nie wprowadziła ona w błąd Skarżącej co do możliwości złożenia przez nią wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;
3. art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez kategoryczne przyjęcie, w sytuacji rozbieżności pomiędzy twierdzeniami strony a zeznaniami jedynego świadka co do stanu faktycznego obejmującego okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, że zeznania świadka są wiarygodne i stanowią dostateczną podstawę do ustalenia, że nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 23 sierpnia 2018r.
4. art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez nieuzasadnioną odmowę wznowienia z urzędu postępowania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego zakończonego decyzją z dnia 23 sierpnia 2018r. mimo wykazania, że przez Skarżącą, iż nie została rzetelnie, prawidłowo i wyczerpująco poinformowana o przysługujących jej świadczeniach wskutek czego skorzystała ze świadczenia mniej korzystnego jakim był specjalny zasiłek opiekuńczy.
W uzasadnieniu podniesiono, że w przekonaniu Skarżącej wynikającym z analizy stanu faktycznego i przeprowadzonych w sprawie dowodów zachodziły dostateczne przesłanki do wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr 42573/17 z dnia 23 sierpnia 2018r. Skarżąca podnosi, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zostało podjęte w oparciu o w zasadzie jeden dowód w postaci zeznań świadka, który został przeprowadzony nieprawidłowo w sposób nie pozwalający na przyjęcie konkretnych i pewnych ustaleń co do stanu faktycznego lecz potęgujący jedynie wątpliwości co do niego, co winno skutkować zastosowaniem art. 81a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm – dalej: k.p.a.). czego nie uczyniono. Również ocena zeznań świadka, które stały się podstawą odmowy wznowienia postępowania nie mieści się w ramach swobodnej oceny dowodów i jest błędna, a konstatacja ta prowadzi do konieczności postawienia zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. i w konsekwencji również zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 8 i 9 k.p.a.
W toku postępowania, które doprowadziło do wydania skarżonego wyroku WSA w Bydgoszczy organy postępowania, oprócz badania wniosku Skarżącej o wznowienie postępowania badały także kwestię możliwości wznowienia postępowania z urzędu, na co pozwala art. 147 k.p.a. O ile wniosek o wznowienie postępowania złożony przez Skarżącą został uznany za wniesiony po terminie, o tyle w zakresie wznowienia postępowania z urzędu organy doszło do wniosku, że nie zachodzi podstawa do wznowienia wynikająca z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. w postaci nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Od początku postępowania Skarżąca wskazywała jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania fakt wprowadzenia jej w błąd przez pracownika organu, który nie poinformował jej o tym, że przysługuje jej, oprócz specjalnego zasiłku opiekuńczego, również świadczenie pielęgnacyjne, które jest świadczeniem korzystniejszym, a które zostało w późniejszym czasie Skarżącej przyznane. Zauważono, że na okoliczność ustalenia, czy zachodzą podstawy do wznowienia postępowania z urzędu organ pierwszej instancji przeprowadził w zasadzie jeden dowód w postaci zeznań świadka E.R.. Dowód ów został przeprowadzony nieprawidłowo i w sposób, który doprowadził do całkowicie błędnej oceny skutkującej odmową wznowienia postępowania. Jak sugeruje treść i wygląd protokołu przesłuchania przeprowadzonego w dniu 3 listopada 2021r., nie był on w całości sporządzany na bieżąco ale częściowo przygotowany przed rozpoczęciem czynności. Pytania zawarte w protokole, jak i odpowiedzi są ogólnikowe i nie dają w zasadzie żadnej odpowiedzi, czy faktycznie Skarżącej udzielono niepełnej informacji co do świadczeń, o które może się ubiegać, czy też nie. W tej sytuacji, gdy przeprowadzony dowód nie usuwa wątpliwości co do stanu faktycznego winien znaleźć zastosowanie art. 81a k.p.a., który nakazuje wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygać na korzyść strony. Mało prawdopodobna jest sytuacja w której Skarżąca prawidłowo poinformowana przez pracownika organu o przysługujących jej świadczeniach decyduje się wybrać świadczenie mniej korzystne, a tak musiałoby być, gdyby przyjąć, za zeznaniami świadka, że rzetelnie i wyczerpująco informował on o rodzaju i zakresie przysługujących świadczeń. Skoro Skarżąca ubiegała się ostatecznie o specjalny zasiłek opiekuńczy, a nie o korzystniejsze i o wyższej wartości świadczenie opiekuńcze oznacza to, że nie została przez pracownika organu rzetelnie i prawidłowo poinformowana.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Przed przystąpieniem co oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, iż zarówno zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy) postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2022 r. jak i zaskarżony wyrok determinowane były wydanym wcześniej w niniejszej sprawie, prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Bd 1179/20. W wyroku tym, uchylając postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 30 października 2020 r. nr SKO-4111/1357/2020 oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2020 r. znak WSR-IV.8252.082.2018, Sąd nakazał organom ponownie rozpoznającym wniosek H.K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydent Miasta Bydgoszczy z 3 sierpnia 2018 r. Nr 42573/17 w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, sprecyzowania przesłanki wznowienia postępowania i ustalenie, czy wniosek spełnia warunki formalne. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, iż przywoływane przez stronę Skarżąca okoliczności wskazują na przesłankę wznowieniową wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – nowymi okolicznościami faktycznymi będącymi istotnymi dla sprawy - które mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, istniejącymi w dniu wydania decyzji z 23 sierpnia 2018 r. nieznanymi organowi, który wydał decyzję, mógł być zarówno fakt wprowadzenia Skarżącej w błąd przez pracownika MOPS poprzez nieujawnienie treści ustawy i możliwości prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (z naruszeniem art. 9 k.p.a. - tak by skarżąca mogła dokonać w sposób świadomy wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym), a nawet informowanie o braku podstaw do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego .
WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku z 27 kwietnia 2021 r. zawarł także ocenę, że w przypadku ustalenia, iż podanie zostało złożone po upływie ustawowego terminu i nie mogło skutkować wszczęciem postępowania na żądanie strony (art. 147 zd. 1 in fine k.p.a.), obowiązkiem organu jest rozważenie, czy nie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania z urzędu. Jeśli organ doszedłby do wniosku, że okoliczności podniesione przez stronę uzasadniają wznowienie postępowania, winien je wznowić. W przypadku uznania, że okoliczności wskazane przez stronę nie uzasadniają wszczęcia postępowania, winien on wskazać, dlaczego - jego zdaniem - nie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu. Argumenty te należałoby wówczas zawrzeć w postanowieniu odmawiającym wznowienia postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Powyższa ocena prawna i wskazówki zawarte w opisanym wyżej wyroku WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 153 p.p.s.a, wiązały organy ponownie rozpoznające wniosek H.K. o wznowienie postępowania, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznający skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2022 r. nr SKO-4111/2182/202.
Skarżąca kasacyjnie w ramach podniesionych zarzutów nie kwestionuje dokonanych przez organy administracji i zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń, że wniosek H.K. o wznowienie postępowania został złożony po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Nie jest spornym również, ustalenie, iż podstawę wznowienia zasygnalizowana przez Skarżącą stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nowymi okolicznościami faktycznymi istniejące w dniu wydania decyzji, nieznanymi organowi, który wydał decyzję miał być fakt wprowadzenia Skarżącej w błąd przez pracownika organu, który nie poinformował jej o tym, że przysługuje jej, oprócz specjalnego zasiłku opiekuńczego, również świadczenie pielęgnacyjne, które jest świadczeniem korzystniejszym, a które zostało w późniejszym czasie Skarżącej przyznane.
W ramach podniesionych zarzutów Skarżąca kwestionuje stanowisko organów oraz WSA w Bydgoszczy, iż brak było podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Skarżąca nie zgadza się z ustaleniami dokonanymi przez organy, iż brak jest podstaw do uznania, iż przywoływane przez Skarżącą okoliczności dotyczące wprowadzenia jej w błąd co do przysługujących jej świadczeń, rzeczywiście miały miejsce. W jej ocenie przeprowadzone w tym zakresie postępowanie narusza wskazane w zarzutach normy proceduralne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.
Należy podkreślić, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 145 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od powyższej zasady. Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też jedynie stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowieniowych, a nie tylko domniemanie ich wystąpienia może stanowić podstawę wznowienia postępowania i ewentualnego uchylenie decyzji ostatecznej.
WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z 27 kwietnia 2021 r. II SA/Bd 1179/20 nakazał, aby organy z urzędu rozważyły zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania na etapie oceny zasadności wszczęcia postępowania wznowieniowego. W tym celu organy przeprowadziły dowód z przesłuchania świadka – E.R. byłej pracowniczki organu, która przyjmowała podanie Skarżącej o świadczenie. Z protokołu przesłuchania i zawartych w nim wyjaśnień świadka nie wynika, jednoznacznie aby wskazywane przez Skarżącą okoliczności w jakich złożyła wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy, miały miejsce. Wbrew twierdzeniom Skarżącej zadawane świadkowi pytania i odpowiedzi odnosiły się szczegółowo do okoliczności złożenia przez Skarżącą wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy jak też, warunków i praktyki przyjmowania przez pracowników Wydziału Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miasta Bydgoszczy, w ówczesnym czasie, wniosków o świadczenie pielęgnacyjne oraz specjalny zasiłek opiekuńczy. Skoro z udzielonych przez świadka informacji nie wynika jednoznacznie, aby okoliczności podnoszone przez Skarżącą wystąpiły, to organy prawidłowo oceniły, mając na uwadze wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku z 27 kwietnia 2021 r. , iż brak jest jednoznacznych przesłanek do wznowienia postępowania z urzędu.
Wbrew zarzutom Skarżącej zastosowania nie znajdował w tej sytuacji przepis art. 81a § 1 k.p.a. – przedmiotem postępowania nie było bowiem nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebranie stronie uprawnienia. Stosowanie tego przepisu powinno prowadzić do sytuacji w której, że organ w zależności od okoliczności sprawy odstąpi od nałożenia obowiązku lub nałoży go w mniejszym zakresie albo w mniejszym stopniu ograniczy uprawnienie lub odstąpi od jego ograniczenia lub odebrania stronie, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Przedmiotem postępowania, którego wznowienia domagała się Skarżąca było przyznanie jej uprawnienia, a nie ich odebranie lub ograniczenie.
W tej sytuacji także pozostałe zarzuty okazały się niezasadne. W świetle wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2021 r. brak jednoznacznego ustalenia, iż wystąpiły okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skutkować musiał wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną podstaw.
Odnosząc się do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu, wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Stąd wniosek ten winien zostać skierowany do Sądu pierwszej instancji.