II SA/Bd 411/23

II SA/Bd 411/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Katarzyna Korycka
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] Wójt Gminy C. działając na podstawie art. 17, art. 23, art. 24 ust. 2a i 3, art. 25, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497), orzekł o odmowie przyznania G. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, wnioskowanego na M. P..
Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeński, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Z załączonego do akt orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nr [...] wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. wynika, że niepełnosprawność matki strony istnieje od 55 roku życia, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2014 r. Z uwagi na niespełnianie warunku dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności p. M. P. i tego, że pozostaje w związku małżeńskim, organ I instancji nie przyznał świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na regulację art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odwołaniu od powyższej decyzji G. P. wskazał, że podjął się opieki nad niepełnosprawną mamą, przy czym od 2014 r. jego matka nie ma kontaktów z mężem, a ponadto nie jest on osobą, która mogłaby podjąć się opieki nad żoną. Złożono też pozew o orzeczenie rozwodu. Odwołujący podniósł, iż ze względu na opiekę nad matką, nie poszukuje pracy, pobiera zasiłek dla osób bezrobotnych.
G. Pacer powołał się też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13 i wniósł o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowego Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, iż strona od 13 września
2022 r. jest osobą bezrobotną z prawem do zasiłku, natomiast z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2022 r., nr [...] (wniosek z dnia [...] lipca 2022 r.) wynika, że M. P. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, a orzeczenie wydaje się na stałe, przy czym niepełnosprawność datuje się od [...] kwietnia 2014 r. Z części IX wywiadu z dnia [...] grudnia 2022 r. wynika, że wnioskodawca zapewnia matce opiekę.
W wykonaniu wezwania Kolegium odwołujący wskazał, że M. P. jest w trakcie rozwodu, a pozew został złożony w lipcu 2022 r., lecz sprawa nie została zakończona z uwagi na stan powódki. Małżonkowie od ok. 10 lat pozostają w separacji faktycznej. J. P. od 9 lat pozostaje w konkubinacie oraz posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium zwróciło uwagę, że stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, jednak w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 238/19, opubl. LEX nr 2671315).
Ponadto wskazano, że stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że M. P. ma męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i podkreślono przy tym, że w przypadku separacji konieczne jest orzeczenie Sądu o separacji prawomocnym wyrokiem.
W skardze do Sądu G. P. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżanej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności:
. art. 7, 7a, 8 § 1 i 2 poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej,
. art. 107 § 3 poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące uzasadnienie wydanej decyzji.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności art. 17 ust. 5 pkt 2a poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. P. z uwagi na fakt, że w pierwszej kolejności zobowiązany do świadczenia alimentacyjnego jest mąż jego matki - J. P..
W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, iż organy obu instancji zaniechały ustalenia we właściwym zakresie przesłanek dotyczących sytuacji rodzinnej strony i wbrew twierdzeniu organu II instancji, na podstawie najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych uznać należy, że obowiązek taki spoczywa na organie. Organ ograniczył się do ustalenia, że małżonek M. P. nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, a rozwód, ani separacja nie zostały orzeczone.
Skarżący odwołał się do orzeczeń Wojewódzkiego Sądów Administracyjnych: wyrok z dnia 30 sierpnia 2022 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. akt: II SA/Łd 399/22), wyrok z dnia 20 października 2022 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 537/22), wyrok z dnia 21 października 2022 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt II SA/GI 1082/22).
Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organy obu instancji nie wypowiedziały się na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy występują przesłanki do przyznania świadczenia dalszemu krewnemu. Organy z góry założyły, że skoro jest mąż bez stosownego orzeczenia, to nie trzeba nic więcej badać, natomiast z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że dalszemu krewnemu należy się ww. świadczenie, nawet gdy istnieją osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (podobnie jak w przypadku małżonka). Nastąpi to wtedy, gdy istnieją obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu. Przeciwne rozumowanie naruszałoby art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji. Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2020 roku, sygn. akt: I OSK 1115/19, z dnia 7 maja 2020 roku, sygn. akt: I OSK 2831/19. Pogląd ten został także powielony m.in w wyroku ww. sądu z dnia: z dnia 14 grudnia 2018 roku, sygn. akt I OSK 1939/18, z dnia 21 czerwca 2017 roku, sygn. akt: I OSK 829/16 oraz z dnia 12 maja 2017 roku, sygn. akt: I OSK 328/16.
Powyższe orzeczenia skupiają się na wykładni prokonstytucyjnej i celowościowej wskazując, że zasadnym jest by świadczenie przysługiwało osobie, która rzeczywiście sprawuje opiekę.
W ocenie Skarżącego występują w niniejszej sprawie obiektywne przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia synowi. Rodzice Skarżącego od wielu lat pozostają w separacji faktycznej, a M. P. przez wiele lat, po opuszczeniu przez męża, przebywała w placówce niosącej pomoc bezdomnym. Nie znała nawet miejsca przebywania męża. J. P. nie wykonywał w żaden sposób obowiązku alimentacyjnego względem żony, ani względem dzieci. Nie było możliwości wyegzekwowania tego obowiązku od niego.
Brak kontaktu, a także stan zdrowia M. P., uniemożliwiał przeprowadzenie rozwodu i dopiero syn przejmując opiekę nad matką poczynił starania by odnaleźć ojca. Okazało się, że od 9 lat pozostaje w konkubinacie z inną kobietą. Nie posiada majątku, a utrzymuje się ze stałego zasiłku wypłacanego przez MOPS w C.. Jego stan zdrowia i możliwości majątkowe uniemożliwiają sprawowanie opieki nad żoną, a także wyegzekwowanie sprawowania tej opieki w innych sposób (jak np. zatrudnienie opiekunki).
Powyższe w ocenie skarżącego należy ocenić jako obiektywne okoliczności uniemożliwiające sprawowanie opieki przez męża i tym samym zasadnym jest przyznanie świadczenia na rzecz syna, który opiekę taką sprawuje faktycznie, zważywszy, że M. P. podjęła kroki celem rozwiązania związku małżeńskiego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, że przed wydaniem wyroku Sąd umożliwił skarżącemu pisemne wypowiedzenie się w sprawie, wyznaczając 10-dniowy termin.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] lutego 2023 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] o odmowie przyznania G. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, wnioskowanego na M. P.. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia uczyniono regulację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że M. P. ma męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Spór między stronami dotyczy więc zasadności odmowy ustalenia skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, w sytuacji, gdy mąż osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznej niepełnosprawności. W opinii skarżącego wykładnia celowościowa i systemowa spornych w sprawie przepisów uzasadnia przyjęcie, że ma on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy jego ojciec nie sprawuje należytej opieki nad matką, gdyż małżonkowie pozostają w faktycznej separacji. Pozbawienie prawa do świadczenia w takiej sytuacji godziłby w konstytucyjne zasady praworządności i sprawiedliwości społecznej, naruszając także zapisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co wywodzi z orzecznictwa sądów administracyjnych.
Odnosząc się do tak nakreślonego sporu, konieczne jest wskazanie na treść zapisów art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Stosownie do ich brzmienia: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust.1).
Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1a).
Jednocześnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przywołane zapisy określają przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz okoliczności wyłączające to uprawnienie. Przysługuje ono wskazanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. podmiotom, dookreślonym przez ustawodawcę – matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną oraz innym osobom zobowiązanym alimentacyjnie. W tym ostatnim zakresie ustawa odsyła do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W odniesieniu do tej grupy podmiotów, w kolejnym zapisie (art. 17 ust. 1a u.ś.r.) ustawodawca dookreślił dalsze warunki, których spełnienie uprawnia do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie w dalszych jednostkach redakcyjnych zwarte są przesłanki negatywne, których zaistnienie wyłącza możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Na tle rozpoznawanego sporu istotne są okoliczności opisane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i ustalenie, czy skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Problematyka ta była wielokrotnie rozstrzygana przez sądy administracyjne, co istotne w sposób niejednolity. Część orzecznictwa wskazywała na konieczność literalnej wykładni przywołanych przepisów, co wykluczało prawo do ustalenia krewnym wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Druga grupa orzeczeń odwoływała się do zasad konstytucyjnych oraz reguł wykładni celowościowej i systemowej wskazując, że jeżeli z okoliczności faktycznych wynika, że nie jest on w stanie, z przyczyn obiektywnych, takiej opieki sprawować, to uprawnienie to może być realizowane przez dalszych krewnych wskazanych w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Wątpliwości w zakresie wykładni spornego w sprawie przepisu usunęła uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA) stwierdzająca, że 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu Sąd w poszerzonym składzie, wskazał na zmiany legislacyjne spornego w sprawie przepisu. W opinii Sądu podejmującego uchwałę okoliczność ta ma istotne znaczenie w procesie wykładni omawianego przepisu, gdyż zmiana wprowadzająca obecne brzmienie przepisu była zbieżna ze stanowiskiem wyrażanym na jego tle przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09. Trybunał w takim jak obecna postać przepisu upatrywał środek do zapewniania systemowej spójności regulacji. Pogląd ten miał również uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Ustawodawca zastąpił zapis wyłączający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim obecnym brzmieniem przepisu, z którego wynika, że wyłączenie nie ma zastosowania, jeśli współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W opinii Sądu podejmującego uchwałę, działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej.
W dalszych wywodach Sąd wskazał na zasady wykładni przepisów prawa, skłaniając się ku wykładni kompleksowej, przeprowadzanej z wykorzystaniem różnych dyrektyw w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Dokonując odczytania spornego zapisu, z wykorzystaniem wskazanych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że punktem wyjścia musi być wykładnia językowa, która w tych okolicznościach prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Nie uchyla ich rezultat dalszych zasad interpretacyjnych, co szczegółowo wyjaśniono w treści uzasadnienia wskazanej uchwały. Sąd podkreślał, że w ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., I OSK 237/20; B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021 r., art. 17). To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.
Rozważając kontekst systemowy w odniesieniu do regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego Sąd, po dokonaniu szerokiej analizy wskazał, że w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: k.r.o.) i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W końcu odnosząc się do kwestii spójności z konstytucyjnymi zasadami równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem zgodności analizowanej normy z przepisami art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP Sąd nie stwierdził ich naruszenia. Wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. Sąd zaznaczał jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia nie jest znalezienie przez Sąd optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślił, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów.
Po dokonaniu wszechstronnej analizy istotnych regulacji konstytucyjnych, wskazywanych w orzecznictwie przyznającym prawo do świadczenia w przypadku wystąpienia obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki przez podmioty zobowiązane w pierwszej kolejności, Sąd doszedł do przekonania o braku podstaw do wykładni pomijającej część tekstu prawnego. Wskazał, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych.
Nadto limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostająca w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z treści przywołanej uchwały została ona podjęta na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy te wskazują na kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego do podjęcia, na wniosek podmiotów wskazanych w art. 264 § 2 p.p.s.a., uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjęty w uchwale pogląd ma moc względnie wiążącą, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z jego brzmieniem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Celem uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał na podstawie omawianego art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest przyjęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolitej wykładni przepisów prawa będących przedmiotem wyjaśnienia w drodze uchwały. Takie zapatrywanie wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu sędziów tego Sądu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzając, że: "Dokonując funkcjonalnej wykładni tych przepisów (tj. art. 15 § 1 pkt 2 i art. 269 § 1 p.p.s.a.) należy dojść do wniosku, że istotą i celem takiej uchwały jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminuje ona źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których została podjęta. O ile bowiem uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, ponieważ nie jest aktem jego tworzenia, o tyle uchwała taka jest normatywnie określoną, względnie wiążącą wszystkie sądy administracyjne, formą prawną wykładni przepisów prawa w ich stosowaniu do stanów faktycznych objętych hipotezą tych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie, Sąd orzekający o legalności zaskarżonego aktu przyjmuje zasadność przedstawionej w uchwale wykładni spornego przepisu. Pogląd przyjęty we wskazanej uchwale przyjmuje jako wiążący, co nakazywało oddalenie zarzutów Strony podważających wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z przyczyn, które przedstawiono w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22.
Zatem pogląd organów przedstawiony w treści zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego aktu ocenić trzeba jako zgodny z prawem, co wyklucza możliwość uchylenia decyzji. W kontekście przedstawionej wykładni, pozbawiona znaczenia jest argumentacja Strony podnosząca fakt istnienia pomiędzy małżonkami faktycznej separacji. Jak już wskazano w art. 17 u.ś.r. ustawodawca zdecydował, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do opieki nad osobą niepełnosprawną jest małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki. Ponadto są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, zgodnie z art. 60 § 1 k.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Z art. 130 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym, właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie wolnej woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, stanowiąca dla małżonków podstawę zgłaszania roszczeń, przynajmniej w sferze opiekuńczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14).
Artykułowana przez skarżącego okoliczność istnienia pomiędzy matką strony, a jej mężem faktycznej separacji nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o., skoro ustawodawca dopuścił możliwość orzeczenia obok rozwodu także separacji w sferze prawnej (art. 611-616 k.r.o.). Dopiero zatem separacja w ujęciu prawnym, zgodnie z art. 614 § 1, 3 i 4 k.r.o. stanowi fakultatywną okoliczność mogącą wyłączyć ustawowy obowiązek małżonków określony w art. 23 k.r.o.
Uznając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.