I OSK 2201/22

I OSK 2201/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Aleksandra Łaskarzewska
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2155/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-23
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 28 art. 77 § 1, art.80, art. 105 § 1 art. 157 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2019 poz 2204
art. 3 ust. 1  i 2
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2155/21 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lipca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-417/2020/ICh w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2155/21 uchylił zaskarżoną przez A. A. i B. B. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 lipca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-417/2020/ICh w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Łódzki decyzją z 30 czerwca 2011 r. nr GN-IV.7532.131.201 l.HC stwierdził nabycie nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto Łódź z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Łodzi przy ul. [...]. nr oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [2] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [1], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi -[...] w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna".
A. A. i B. B. w dniu 30 czerwca 2011 r. wniosły o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2011 r. wskazując na niezapewnienie spadkobiercom C. C. jako stronie możliwości udziału w postępowaniu oraz błędne uznanie, że nieruchomość wskazana w decyzji komunalizacyjnej stanowi mienie ogólnonarodowe.
Minister Spraw Wewnętrznych I Administracji, po rozpatrzeniu wniosku A. A. i B. B., decyzją z 15 lipca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-417/2020/ICh umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2011 r. nr GN-IV.7532.131.2011.HC, uznając, że strony nie wykazały interesu prawnego we wszczęciu postępowania.
Organ podał, że w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej wykazano, że działka nr [2] stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie stwierdzenia zasiedzenia z 18 stycznia 1962 r. Ns I 19/62 i objęta jest księgą wieczystą nr [1] ([1]). Aktualnie w dziale II księgi wieczystej nr [1] jako właściciel działki nr [2] ujawniona jest Gmina Miasto Łódź. Zdaniem Ministra, wpis w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej.
Organ ustalił, że D. D. (D.) na mocy aktu notarialnego z 1 października 1956 r. nr A II-7522/56 nabyła własność 1/4 nieruchomości znajdującej się w Łodzi przy ul. [...] [3]. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi-[...] w Łodzi z 10 lipca 2018 r. sygn. akt II Ns 788/17 spadek po D. D. nabył C. C. Z kolei, postanowieniem Sądu Rejonowego dla Łodzi-[...] w Łodzi, I Wydział Cywilny z 3 stycznia 2020 r. sygn. akt I Ns 540/17 A. A. i B. B. nabyły spadek po C. C. po 3/32 oraz spadek po matce, E. E., w 1/8 części.
Opisana nieruchomość była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w 1984 r. pod urządzenie parkingów. Mocą decyzji z 17 października 1984 r., część nieruchomości o powierzchni 129 m2 z łącznej powierzchni 367 m2 została wywłaszczona za odszkodowaniem, należnym m.in. spadkobiercom D. D. Tym samym, pozostała część nieruchomości (238 m2) pozostała własnością spadkobierców D. D. zd. Z. (w aktach postępowania wywłaszczeniowego: D.), tj. ojca wnioskodawczyń C. C. oraz F. F., W. i J. L.
Minister zwrócił uwagę, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia.
Minister podkreślił, że wszczęcie, z wniosku nastąpiło z uwagi na istnienie domniemania, że ich żądanie mieściło się w normie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ponieważ komunalizacja mogła naruszać ich prawo własności do spornej nieruchomości. Na wstępnym etapie postępowania nie można było przesądzać, czy wnioskodawczynie dysponowały tytułem prawnym do spornej działki w dniu komunalizacji. Stąd, organ poczynił ustalenia faktyczne i prawne oraz zgromadził obszerną dokumentację, w tym zwrócił się o zajęcie stanowiska przez Prezydenta Łodzi.
Jak wyjaśnił Minister, kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.w.", mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada, czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Co prawda, możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru (tak NSA w wyroku z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2453/14).
Dlatego też, zdaniem Ministra, skoro w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, w KW [1], prowadzonej dla działki nr [2] z obrębu [...] położonej w Łodzi przy ul. [...], istniał wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, to domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich także organy administracji i sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym.
Zatem, brak jest podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dacie komunalizacji nie był Skarb Państwa, co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem tej decyzji. Wnioskodawczynie nie przedstawiły dokumentów, z których by wynikało, że w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., posiadały tytuł prawny do ww. działki nr [2]. W związku z tym, organ stwierdził, że wnioskodawczynie nie korzystają z przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego i nie są legitymowane do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2011 r.
W efekcie Minister uznał, że dalsze prowadzenie postępowania z wniosku A. A. i B. B. jest bezprzedmiotowe, co spełnia przesłankę z art. 105 § 1 K.p.a. i skutkuje umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę A. A. i B. B. wniesioną na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 lipca 2021 r.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami organu działka nr [2] stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie stwierdzenia zasiedzenia z 18 stycznia 1962 r. sygn. akt Ns I 19/62, a aktualnie w dziale II księgi wieczystej nr [1] jako właściciel działki nr [2] ujawniona jest Gmina Miasto Łódź. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie dostrzegł jednak, że z prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego dla m. Łodzi w Łodzi z 20 października 1976 r., wynika, że Sąd ten zmienił postanowienie z 18 stycznia 1962 r. w zakresie przedmiotowej nieruchomości i zwrócił działkę nr [2] poprzednikom prawnym skarżących. Powyższe wynika także z treści dokumentu z 7 marca 1984 r. Organ nie odniósł się do tych dokumentów.
Sąd I instancji podał, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2011 r. może być jedynie podmiot, poza Skarbem Państwa i gminą (którzy posiadają uprawnienia strony z mocy prawa), który powołałaby się na dokument świadczący o tym, że w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało mu prawo własności do skomunalizowanego mienia. Zdaniem Sądu I instancji, skarżące takie prawo wykazały, gdyż dysponują prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego, z którego wynika, że prawo do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało ich poprzednikom prawnym, po których wykazały następstwo prawne, czego organ nie zakwestionował. Organ umorzył postępowanie, odwołując się wyłącznie do treści księgi wieczystej, jednak nie dostrzegł, że w dacie decyzji komunalizacyjnej istniało prawomocne postanowienie sądu powszechnego z 20 grudnia 1976 r. zmieniające postanowienie z 18 stycznia 1962 r. w ten sposób, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego została zwrócona pierwotnym właścicielom. Tym samym, strona wykazała tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który wprawdzie nie został ujawniony w treści księgi wieczystej, ale który podważa rękojmię wiary publicznej ksiąg, wynikającą z treści księgi wieczystej. W związku z tym, Sąd I instancji uznał, że organ powinien przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy 27 maja 1990 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w świetle znajdujących się w aktach dokumentów, a w konsekwencji czy decyzja Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2011 r. nie została wydana w warunkach nieważności.
Sąd zwrócił uwagę, że wpis w treści księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, a zatem potwierdza jedynie, a nie kształtuje, w tym wypadku prawo własności do danej nieruchomości.
Jak zaznaczył Sąd I instancji, z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że Skarbowi Państwa na dzień 27 maja 1990 r. nie przysługiwał tytuł własności do tej nieruchomości, pomimo że prawo własności poprzedników prawnych skarżącej w treści księgi wieczystej nie zostało ujawnione. Tym samym, wbrew stanowisku organu, domniemanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych zostało wzruszone. Sąd I instancji podkreślił, że nie oznacza to, że organ ma wkraczać w kompetencje sądu powszechnego, oceniając czy zachodzą podstawy do zmiany treści wpisu w księdze wieczystej. Zadaniem organu jest wyłącznie ustalenie prawidłowości wydania decyzji komunalizacyjnej, w tym ustalenie, czy w dacie tej decyzji Skarb Państwa legitymował się prawem własności, na podstawie całokształtu materiału dowodowego jakim dysponuje, w tym prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego kształtujących to prawo. Sąd podkreślił, że dopóki istnieje w obrocie ostateczna decyzja komunalizacyjna, skarżące nie mogą uzgodnić wpisu w księdze wieczystej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 28 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący wykazali się interesem prawnym, a w konsekwencji są legitymowani do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2011 r., pomimo że nie wykazali się przepisem prawa materialnego skutkującym uznaniem, że przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu;
2) art. 3 ust. 1 i 2 u.k.w. przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ administracji publicznej, orzekający w niniejszej sprawie był uprawniony do oceny prawidłowości wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości i wzruszenia domniemania wynikającego z rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych;
II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 28 i art. 157 § 2 K.p.a., przez błędne ustalenie zaistnienia innego naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy organ nadzoru, po zgromadzeniu całości materiału dowodowego, prawidłowo dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego oraz jego subsumpcji i prawidłowo zastosował art. 105 § 1 w związku z art. 28 i art. 157 § 2 K.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w niej wymienionych, ponieważ Minister orzekł zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym sprawy.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stroną postępowania komunalizacyjnego (a w konsekwencji również postępowania nadzorczego) jest Skarb Państwa, jako właściciel nieruchomości, oraz właściwa gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, która nabyła mienie, ewentualnie inne osoby, które potrafią wykazać swoje prawo do skomunalizowanego mienia, przysługujące im 27 maja 1990 r.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, oznacza to, że inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym tylko wówczas, gdy wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Brak wskazania przez "inny podmiot" tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie odniósł się do powołanej w decyzji z 15 lipca 2021 r. utrwalonej linii orzeczniczej dotyczącej tego zagadnienia, ani nie wyjaśnił z jakiego powodu nie podzielił poglądu zawartego w wyroku NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17, wydanego w analogicznym stanie faktycznym i prawnym.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie stanowi obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w. podważenie jego przesłanki, jaką jest ujawnienie lub wykreślenie prawa w księdze wieczystej. Ponadto, jedynym sposobem wzruszenia domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w., jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do zastępowania sądu powszechnego w tej kwestii. Dlatego, wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może się odbywać w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których nie rozstrzyga się sporów o własność.
Minister wskazał, że usunięcia ewentualnej niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może żądać wyłącznie podmiot posiadający interes prawny, czyli osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie, albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia. Interes prawny będzie mógł być wykazany np. przez przedłożenie wyroku ustalającego prawo do nieruchomości na określony dzień. Takim podmiotem nie jest jednak w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działający jako organ administracji publicznej w sferze władztwa publicznego.
Minister, uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania zaznaczył, że organ, mając na uwadze szczególną regulację prawną wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz utrwaloną linię orzeczniczą i literaturę przedmiotu, nie mógł uznać skarżących za strony postępowania w sprawie, z uwagi na niewykazanie przez nich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dlatego też, Minister był zobligowany do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 28, art. 157 § 1 K.p.a.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczy spór w niniejszej sprawie, przy jej niespornym stanie faktycznym, sprowadza się do ustalenia skutków prawnych zmiany postanowienia sądu powszechnego o przedawnieniu/zasiedzeniu/, na podstawie którego Skarb Państwa był ujawniony w księdze wieczystej, dla bytu prawnego decyzji komunalizacyjnej i co za tym idzie, czy osoby wywodzące swoje prawa z tego postanowienia do skomunalizowanego mienia mogą skutecznie wnosić o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunlizacyjnej.
Mając na uwadze przesłanki komunalizacji nieruchomości, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, kluczową kwestią jest ustalenie czyją własnością była nieruchomość położona w Łodzi przy ul. [...]. nr oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [2], w obrębie [...], uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [1], według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. Z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej wynika bowiem jednoznacznie, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową i należące do wymienionych w tym przepisie jednostek. Komunalizacja dotyczy więc tylko mienia publicznego, następuje w niej bowiem tylko przejście tytułu własności ze Skarbu Państwa na rzecz samorządu terytorialnego. W sytuacji, gdy mienie takie nie spełnia powyższych kryteriów, decyzja przekazująca własność tego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty jest sprzeczna z normą zawartą w omawianym przepisie. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
W sprawie nie jest sporne, że w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej wykazano, że działka nr [2] stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie stwierdzenia zasiedzenia z 18 stycznia 1962 r. sygn. akt Ns I 19/62 i objęta jest księgą wieczystą nr [1] ([1]), a aktualnie w dziale II księgi wieczystej nr [1] jako właściciel działki nr [2] ujawniona jest Gmina Miasto Łódź. Z treści postanowienia Sądu Powiatowego dla m. Łodzi z 18 stycznia 1962 r. sygn. akt Ns 119/62 wynika, że Skarb Państwa na podstawie przedawnienia/zasiedzenia/ jest właścicielem nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] [3]a oznaczonej w księdze wieczystej [...] i.t.d. Rep. hip. [...], str. 10 i t V str. 20. Organ nie kwestionuje także, że prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego dla m. Łodzi w Łodzi z 20 października 1976 r. zostało zmienione postanowienie z 18 stycznia 1962 r. zakresie przedmiotowej nieruchomości i została zwrócona działka nr [2] poprzednikom prawnym skarżących.
Z tych niespornych ustaleń Minister wywiódł, że wpis w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. W tym zakresie, odwołując się do wyroku NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt: I OSK 1675/17 i treści art. 3 ust. 1 u.k.w., Minister wskazał, że zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Dlatego jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 u.k.w. jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 u.k.w., powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 K.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie. Kolejno organ uznał, że skarżące nie przedstawiły dokumentów, z których by wynikało, że w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., posiadały tytuł prawny do ww. działki nr [2] z obrębu [...], objętej decyzją Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2011 r. nr GN-IV.7532.131.201 l.HC., a zatem nie korzystają one z przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego i nie są legitymowane do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2011 r. nr GN-IV.7532.131.201 l.HC.
Sąd I instancji przyjął zaś, że wpis w treści księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, a więc potwierdza jedynie, a nie kształtuje, w tym wypadku prawa własności do danej nieruchomości. Sąd podkreślił, że zasadą w wieczystoksięgowym systemie prawnym są wpisy deklaratywne. Skoro więc na mocy postanowienie sądu powszechnego z 20 grudnia 1976 r. Skarb Państwa utracił prawo własności tej nieruchomości, to domniemanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych zostało wzruszone, pomimo że prawo własności poprzedników prawnych skarżących w treści księgi wieczystej nie zostało ujawnione. Sąd I instancji wskazał przy tym, że nie oznacza to, że organ ma wkraczać w kompetencje sądu powszechnego oceniając czy zachodzą podstawy do zmiany treści wpisu w księdze wieczystej. Zadaniem organu jest wyłącznie ocena prawidłowości wydania decyzji komunalizacyjnej, w tym ustalenie, czy w dacie tej decyzji Skarb Państwa legitymował się prawem własności na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jakim dysponuje, w tym prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego prawo strony kształtujących, które istnienie prawa własności Skarbu Państwa podważają, a nie wyłącznie w oparciu o wpis w księdze wieczystej, którego - do czasu istnienia w obrocie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej - skarżące uzgodnić nie mogą.
Należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji. Z chwilą uprawomocnienia się postanowienia Sądu Powiatowego dla m. Łodzi w Łodzi z 20 października 1976 r., którym zostało zmienione postanowienie z 18 stycznia 1962 r. w zakresie przedmiotowej nieruchomości i została zwrócona działka nr [2] poprzednikom prawnym skarżącej, upadło domniemanie wynikające rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W obrocie prawnym jest bowiem postanowienie sądu powszechnego obalające prawidłowość wpisu w księdze wieczystej. Ocena skutku prawnego wynikającego z uchylenia postanowienia z 18 stycznia 1962 r., z którego Skarb Państwa wywodzi swój tytuł rzeczowy do nieruchomości, dla domniemania zgodności stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie jest kwestią czynienia ustaleń faktycznych przez organ administracyjny w postępowaniu nadzorczym, lecz oceny prawnych skutków orzeczeń sądu powszechnego.
Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie organu, że w ramach postępowania nadzorczego organ nie może dokonać oceny dokumentów, które przedstawiły skarżące pod kątem posiadania przez ich poprzedników prawnych w dacie komunalizacji tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2011 r., z tego powodu, że decyzja ta została oparta na aktualnych w dacie jej wydania wpisach w księdze wieczystej wskazujących Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości. Takie stanowisko prowadzi w istocie do zanegowania możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej opartej na wadliwym, ale istniejącym w określonej dacie wpisie w księdze wieczystej i przypisania temu wpisowi charakteru, którego nie ma. Przepis art. 3 u.k.w., wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tego przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 u.k.w. zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (vide: uchwała SN z 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone.
Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiego wpisu. Jakkolwiek wpisy te pozostają wiążące dla organów administracji, to jednak obalenie w odniesieniu do nich domniemania, o którym stanowi art. 3 u.k.w., stanowi podstawę do weryfikacji decyzji administracyjnej opartej na takim wpisie, w sposób odpowiadający prawdzie materialnej, a zatem zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Rzecz jasna, możliwość takiej weryfikacji, chociażby przez to, że stanowi odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom, jednak powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 464/22, 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 491/16, 1 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 640/09, sygn. akt 641/09, I OSK 642, I OSK 643/09 i I OSK 644/09, z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 216/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym zakresie warto odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym aprobowany był pogląd, że wpis w księdze wieczystej nie przekreśla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wskazywano w nim, że decyzja komunalizacyjna nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu przysługującego gminie. Nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze, i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i 6 u.k.w.). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1 u.k.w.). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Fakt, że wydając decyzję komunalizacyjną organ działał w oparciu o posiadane dokumenty oraz w zaufaniu do zapisów księgi wieczystej, nie może przesądzać o prawidłowości decyzji (por. wyrok NSA z 4 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 676/10, czy cyt. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1931/10). W wyroku NSA z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 515/21 wskazano zaś, odwołując się do postanowienia sądu wieczystoksięgowego, którym sąd oddalił wniosek strony o dokonanie wpisu własności w księdze wieczystej wyjaśniając m.in., że: zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 u.k.w. wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak jednak wyjaśnił w omawianym postanowieniu sąd wieczystoksięgowy, dopóki decyzja komunalizacyjna, na podstawie której dokonano wpisu Powiatu, jest w obrocie prawnym, sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Pogląd ten pozostaje w zgodzie z wyrażonym w uchwale SN 7 sędziów z 9 października 2007 r. sygn. akt III CZP 46/07, w której wskazano: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości - ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją".
Wyrażonej powyżej oceny nie mogły zmienić wyroki przywołane w skardze kasacyjnej, jako zapadłe w innych stanach faktycznych. Nie można również podzielić poglądu Ministra o utrwalonej linii orzeczniczej dotyczącej tego zagadnienia, a zgodnej ze stanowiskiem organu. Przeczą temu chociażby wyroki NSA z: 1 marca 20210 r. sygn. akt I OSK 641/09, 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 491/16, 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3078/19, 22 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1971/19, czy 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 464/22.
Co do cytowanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17, należy przypomnieć, że NSA stwierdził, że ze stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r., wydanej na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159 ze zm.), wynika co najwyżej stan prawny nieruchomości na dzień wydania tej decyzji, a nie na dzień późniejszej komunalizacji. NSA zwrócił w tym wyroku również uwagę, że wykładnia Sądu Najwyższego odnośnie do art. 38 ust. 3 od jego ustanowienia do chwili orzekania, była skrajnie rozbieżna oraz że konieczne jest rozważenie okoliczności ewentualnego zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie art. 172 § 1 Kodeksu cywilnego (w brzmieniu na datę komunalizacji), które mogło nastąpić jeszcze przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że wyrok ten został wydany w analogicznym stanie faktycznym i prawnym do rozpoznawanej sprawy.
Warto wskazać również na orzeczenia sądów administracyjnych, które dotyczyły wprawdzie decyzji stwierdzających, że dane nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), to jednak poruszały również problem skutecznego podważenia legalności decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Tutaj ocenie podlegały skutki decyzji deklaratoryjnej wydanej na podstawie cytowanego dekretu w kontekście jej mocy dowodowej na okoliczność, że decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1110/10; wyroki NSA z 26 października 2011 r. sygn. akt: I OSK 1119/11, I OSK 748/11, I OSK 749/11,1469/12 722/11, I OSK 689/11 i I OSK 760/11; wyroki NSA z 31 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 404/12, sygn. akt I OSK 1469/12 i O OSK 819/12; wyrok NSA z 31 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 819/12 i powołane tam orzeczenia: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyroki Sądu Najwyższego z 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPU 2000, Nr 3, poz. 90 i z 15 października 2002, sygn. akt I ACa 423/02, Palestra 2004, nr 3-4, s. 469; a także wyrok NSA z 7 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2476/11, w którym NSA wskazał: "Uzupełniająco niejako należy też wskazać, że w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie jest możliwe uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym wpisu historycznego, a takim wpisem był wpis prawa własności Skarbu Państwa.").
Odwołując się do argumentacji wskazanej w skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ pomija skutki prawne orzeczenia sądu powszechnego, które podważyły domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 u.k.w. w zakresie prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości. Stanowisko skarżącego kasacyjnie w istocie prowadzi do naruszenia art. 365 § 1 K.p.c., ponieważ prawomocne orzeczenie sądu wiąże także sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Organ administracyjny był zatem zobowiązany do wzięcia pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego dla m. Łodzi w Łodzi z 20 października 1976 r., którym zostało zmienione postanowienie z 18 stycznia 1962 r. zakresie przedmiotowej nieruchomości i została zwrócona działka nr [2] poprzednikom prawnym skarżących.
Jeśli prawo do przedmiotowego nieruchomości było kształtowane orzeczeniem sądu powszechnego w sprawie zasiedzenia, a postanowienie stwierdzające zasiedzenie nieruchomości przez Skarb Państwa zostało uchylone, to podważona została zgodność z rzeczywistym stanem prawnym domniemania prawnego księgi wieczystej wskazującego na Skarb Państwa jako na właściciela tej nieruchomości.
Stosownie do art. 28 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2011 r. mógł być jedynie podmiot, poza Skarbem Państwa i gminą (którzy posiadają uprawnienia strony z mocy prawa), który powołałaby się na dokument świadczący o tym, że w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało mu prawo własności do skomunalizowanego mienia.
W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji przyjął, ze skarżące takie prawo wykazały, gdyż dysponują prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego, z którego wynika, że prawo do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało ich poprzednikom prawnym, po których następstwo prawne wykazały, czego organ nie zakwestionował. Oznacza to, że skarżącym przysługuje prawo strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2011 r., a tym samym trafnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Niezasadne okazały się zatem zarzuty kasacyjne naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.k.w.
Wobec uwzględnienia najdalej idącego zarzutu, w tym przypadku dotyczącego błędnej wykładni prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się szczegółowo do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd I instancji wadliwie zinterpretował wskazane przepisy ustawy, to dopuścił się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. Jako konsekwencja przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia prawa materialnego wytyczony został kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Ocena co do braku słuszności zarzutów naruszenia prawa materialnego zdecydowała o braku słuszności zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania.
Rozpoznana skarga kasacyjna nie podlega więc uwzględnieniu, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.