I OSK 2201/21

I OSK 2201/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 551/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-06
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. i B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 551/21 w sprawie ze skargi J.P. i B.K. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 1 lutego 2021 r. nr DO.1.7614.167.2020.JS w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 551/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P. i B.K. (dalej również: "skarżące", "skarżące kasacyjnie") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej również: "Minister") z dnia 1 lutego 2021 r., nr DO.1.7614.167.2020.JS w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Mazowiecki (dalej również jako: "Wojewoda") decyzją z 1 września 2017 r., nr 3847/2017 (dalej jako: "decyzja z 1 września 2017 r.") stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Gminę O., prawa własności nieruchomości położonej we wsi K. oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,41 ha, zajętej pod drogę gminną ul. K. Skarżące kasacyjnie nie brały udziału w tym postępowaniu.
Wnioskiem z 10 kwietnia 2019 r. skarżące kasacyjnie wystąpiły zarówno do Burmistrza O. (dalej również jako: "Burmistrz"), jak i do Wojewody Mazowieckiego – w trybie dostępu do informacji publicznej - o doręczenie powyższej decyzji z 1 września 2017 r.
Podaniem z 13 maja 2019 r. skarżące kasacyjnie wystąpiły do Wojewody Mazowieckiego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 1 września 2017 r.
Postanowieniem z 4 grudnia 2019 r., nr 1017/2019 Wojewoda Mazowiecki odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 1 września 2017 r., wskazując, że podanie zostało wniesione po upływie terminu wskazanego w art. 148 § 2 kpa.
Minister postanowieniem z dnia 1 lutego 2021 r., znak DO.1.7614.167.2020.JS, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, uznając je za zgodne z prawem. Wskazał, że jedną z koniecznych przesłanek wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j., dalej jako: "kpa") jest zachowanie miesięcznego terminu na wniesienie wniosku. Zgodnie z art. 148 § 2 kpa termin ten liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Minister podniósł, że z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 10 kwietnia 2019 r., skierowanym do Wojewody Mazowieckiego, skarżące wystąpiły w trybie dostępu do informacji publicznej, o udostępnienie decyzji wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego dotyczącej przejęcia ul. K. nr (...) przez Urząd Miejski w O. Zdaniem organu odwoławczego fakt ten oznacza, że co najmniej w dniu 10 kwietnia 2019 r. osoby te wiedziały o postępowaniu, w którym nie brały udziału i o wydaniu ww. decyzji z 1 września 2017 r. Zatem, określony w art. 148 § 2 kpa, termin na wniesienie wniosku o wznowienie wskazanego postępowania nie został zachowany.
Rozpoznając skargę od powyższej decyzji Ministra, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 551/21, oddalił skargę. Sąd Wojewódzki wskazał, że w jego ocenie skarżące już w dniu 10 kwietnia 2019 r. – tj. w dacie złożenia wniosku udostępnienie im w trybie informacji publicznej decyzji z 1 września 2017 r. - miały wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Jak również wskazał sąd, do otwarcia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie jest konieczne doręczenie decyzji, a wystarczające jest to, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować tę decyzję, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania – tj. przede wszystkim odnośnie nazwy organu, który wydał decyzję oraz z sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji w niniejszej sprawie podanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły J.P. i B.K. zaskarżając go w całości. Skarżące kasacyjnie oparły skargę kasacyjną na następujących podstawach.
1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt a) i b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j.) w zw. z art. 148 § 2 kpa w zw. art. 145 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie to jest uznając iż datą w której skarżące dowiedziały się o wydanej decyzji jest dzień 10 kwietnia 2019 to jest data wystąpienia przez skarżące z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej podczas gdy w dacie złożenia wniosku przez skarżącą J.P. nie posiadały one wiedzy na temat decyzji jedynie w Gminie O. udzielono im informacji że mogą wystąpić z wnioskiem o udzielenie informacji wskazując iż powinny wnosić o udzielenie informacji o decyzji Wojewody Mazowieckiego i Gmina taką informację udostępni;
2. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ppsa przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 75, 77, 80 i 81a §1 kpa co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia postanowienia organu drugiej instancji w całości;
3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. a) i b) i c) ppsa w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie a mianowicie przyjmując za organem iż okoliczność udzielenia w dniu 10 kwietnia 2019 roku stronie skarżącej informacji o wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę O. prawa własności nieruchomości położonej we wsi K., oznaczonej jako działka nr (...) została udowodniona podczas gdy skarżące kwestionują ten fakt wskazując na okoliczności w jakich skarżące złożyły wniosek o udzielenie informacji publicznej oraz odmowę udzielenia tej informacji w dniu złożenia wniosku.
Przy tak sformułowanych zarzutach skarżące kasacyjnie wniosły o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych;
3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację na jej poparcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej jako: "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarżące kasacyjnie podniosły trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego, które w istocie sprowadzają się do jednej kwestii – bowiem mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, w sprawie zasadnicze znaczenie ma ocena w jakiej dacie otworzył się dla skarżących kasacyjnie termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z 1 września 2019 r. Innymi słowy należy odpowiedzieć na pytanie czy termin ten otworzył się już w chwili wystąpienia przez skarżące kasacyjnie z wnioskiem z 10 kwietnia 2019 r. o doręczenie im odpisu decyzji z 1 września 2019 r., czy też termin ten otworzył się dopiero z chwilą doręczenia im tego odpisu.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrywania wniosku o wznowienie, organ musi ustalić, czy wniosek został złożony w przewidzianym prawem terminie. Stosownie do art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Należy podkreślić, że stwierdzenie przez organ, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 kpa, stanowi przeszkodę dla wznowienia postępowania i zmusza organ do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 kpa, to jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Organ na etapie badania dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania nie jest uprawniony do badania, czy w sprawie zachodzi któraś z przesłanek wznowienia postępowania.
W pierwszym z podniesionych zarzutów skarżące kasacyjnie zarzucają naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt a) i b) i c) ppsa w zw. z art. 148 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 kpa.
Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 635/16; z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11). Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Skarżące kasacyjnie nieprawidłowo powołały naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt a), b) i c) ppsa, podczas gdy podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był art. 151 ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanego zarzutu. Treść zarzutu wskazuje na nieprawidłowe oddalenie skargi pomimo wystąpienia przesłanek do jej oddalenia, co istotowo odpowiada naruszeniu art. 151 ppsa poprzez błędne zastosowanie. Tak zrekonstruowany zarzut nadaje się jednak do rozpoznania.
Zarzucenie naruszenia art. 148 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 kpa nie mogło zostać uwzględnione, bowiem zarówno organy, jak i następnie Sąd Wojewódzki prawidłowo oceniły, że skarżące kasacyjnie miały wiedzę o decyzji z 1 września 2017 r. już w dniu 10 kwietnia 2019 r. tj. w chwili składania przez nie wniosku – w trybie dostępu do informacji publicznej - zarówno do Burmistrza O. jak i do Wojewody Mazowieckiego o doręczenie decyzji z 1 września 2017 r. Oba wnioski precyzyjnie wskazywały na organ wydający decyzję (Wojewodę Mazowieckiego) oraz jej przedmiot ("przejęcie ulicy K. nr [...] przez Urząd Miejski w O.").
Bieg terminu o którym mowa w art. 148 § 2 kpa rozpoczyna się w dniu powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest przy tym, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 622/05). Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, dla rozpoczęcia biegu terminu nie jest natomiast konieczne, aby strona dowiedziała się o pełnej treści decyzji. Chodzi wyłącznie o informację o wydaniu decyzji, przy czym musi to być informacja na tyle precyzyjna, aby możliwe było zidentyfikowanie decyzji w stopniu pozwalającym stronie na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się na takie dane, jak nazwa organu który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 674/13 i z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/20).
Niewątpliwie zatem skarżące kasacyjnie już w dniu 10 kwietnia 2019 r. dysponowały informacjami na tyle precyzyjnymi, że obiektywnie możliwe było sformułowanie żądania wznowienia postepowania. Organ prawidłowo zatem odmówił wszczęcia postępowania – z uwagi na uchybienie terminu. W konsekwencji nie został również naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
W ramach drugiego zarzutu skarżące kasacyjnie podniosły naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ppsa w zw. z art. 75, 77, 80 i 81a § 1 kpa. W tym zarzucie skarżące kasacyjnie zarzucają to, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób pełny. W istocie skarżące forsują pogląd, że w dniu 10 kwietnia 2019 r. - tj. w chwili składania wniosków o doręczenie im decyzji z 1 września 2017 r. - nie miały one wiedzy o wydanej decyzji.
Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. W tym miejscu zaznaczyć również należy, że skarżące kasacyjnie wadliwie wskazały podstawę kasacyjną, bowiem przepis art. 75 kpa składa się z kilku jednostek redakcyjnych - dwóch paragrafów, natomiast przepis art. 77 również składa się z kilku jednostek redakcyjnych - 4 paragrafów. Nie są to jednak uchybienia uniemożliwiające rozpoznanie tego zrzutu.
Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 ppsa oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 ppsa może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w art. 134 § 1 ppsa, oznacza jedynie, że wojewódzki sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, jak i to, że przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, absolutnie nie wynika, by Sąd wojewódzki nie orzekał w granicach sprawy, czy w jakikolwiek inny sposób naruszył art. 134 § 1 ppsa. Odniósł się przy tym do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu dotyczącego ewentualnego błędnego uzasadnienia wyroku, wobec tego trudno ustalić, w której jego części skarżący dopatruje się wyjście poza ramy sprawy, czy też niezastosowanie art. 134 § 1 ppsa
Organy – co prawidłowo ocenił Sąd Wojewódzki – nie naruszyły również art. 75 § 1-2, 77 § 1-4, 80 oraz 81a § 1 kpa i właściwie wywiązały się ze swoich obowiązków. Nie sposób przyznać racji skarżącym kasacyjnie, co zostało już wyżej napisane, że w chwili składania wniosków do Burmistrza i Wojewody o doręczenie im decyzji z 1 września 2017 r. nie miały wiedzy o tym, że taka decyzja istnieje. Skarżące - nawet jeżeli treść wniosku została im podyktowana przez pracownika urzędu, co podnoszą – to jednak, co należy podkreślić, w imieniu własnym sformułowały wniosek o doręczenie im decyzji konkretnego organu (w tym wypadku Wojewody Mazowieckiego), wydanej w konkretnym przedmiocie ("przejęcia ulicy K. numer [...] przez Urząd Miejski w O."). Nie sposób było ten materiał dowodowy inaczej ocenić.
W ramach trzeciego zarzutu skarżące kasacyjnie podniosły naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt a) b) i c) ppsa w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 kpa. Zarzut ten stanowi w istocie powtórzenie dwóch wcześniej podniesionych zarzutów, a zatem odnosi się do niego wskazana wyżej argumentacja i zarzut ten również nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w wyroku.