I OSK 220/21

I OSK 220/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Dariusz Chaciński
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1983/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-11
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 oraz art. 158 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: Starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R., A.V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1983/19 w sprawie ze skargi A.R., A.V., A.B.-W. i L.N.-W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 lipca 2019 r. nr DO3.4611.80.2018.OC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1983/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.R., A.V., A.B. i L.N. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 lipca 2019 r. nr DO3.4611.80.2018.OC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (k. 66, 72-79 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiedli A.R. i A.V. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez adw. A.W., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1983/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
A. prawa materialnego:
1. art. 28 i art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że Skarżący a priori mają interes prawny w sprawie nieważnościowej, legitymujący ich do zainicjowania i przeprowadzenia w dwu instancjach postępowania będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji, mimo że stanowisko to - w świetle kategorycznego stwierdzenia Sądu I instancji o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (co skarżący kwestionują, ale wskazują, że skoro Sąd I instancji przyjął takie ustalenie, to konsekwentnie winien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie) - jest błędne, bowiem nie ma interesu prawnego w sprawie nieważnościowej osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego, a zarazem nie miała tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej, w dacie jej wydania;
2. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13, dalej dekret z 1944 r. lub dekret o reformie rolnej) w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. nr 39 poz. 233 ze zm., dalej dekret z 1946 r.) przez błędną wykładnie i uznanie, że ww. przepis dekretu z 1944 r. zawiera domniemanie jego stosowania względem nieruchomości takich jak objęta decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym przez skarżących, mimo że przepis ten nie odnosi się do nieruchomości o takiej specyfice, jak przedmiotowa nieruchomość (tak co do jej wielkości, podziału na mniejsze nieruchomości [parcele] i rodzaju gruntów), przez co - wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie mógł mieć zastosowania w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zostało nigdy wydane zaświadczenie w trybie art. 1 ust. 1 dekretu z 1946 r., potwierdzające objęcie przedmiotowej nieruchomości działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r., mimo wezwania Skarbu Państwa przez właściwy Sąd wieczystoksięgowy do jego przedłożenia (wyrok NSA I OSK 826/17 omówiony w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej);
3. art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa przez odmowę ich zastosowania, skutkującą oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy, w której zapadła skarżona decyzja, wskazują na zasadność stwierdzenia wydania kontrolowanej nieważnościowo decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bowiem dowody sprawy wykazują, że poprzednik prawny skarżących nie utracił prawa własności nieruchomości objętej tą decyzją, zaś Skarb Państwa nie miał do niej tytułu prawnego w dacie jej wydania, co przesądza o rażącym naruszeniu prawa;
B. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 134 § 1 ppsa przez oddalenie skargi i brak uchylenia zaskarżonej decyzji, co nastąpiło w następstwie braku kontroli zaskarżonej do Sądu decyzji pod kątem naruszenia przez tę decyzję:
a. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 kpa polegającego na braku zbadania, czy skarżącym przysługuje interes prawny w sprawie nieważnościowej i przyjęciu istnienia tego interesu w sposób aprioryczny, co skutkowało wydaniem orzeczenia merytorycznego, mimo że przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia, z którymi skarżący się nie zgadzają, dotyczące utraty przez poprzednika prawnego skarżących tytułu własności nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją zwykłą, przed datą jej wydania, eliminują możliwość przypisania skarżącym przymiotu strony;
b. art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i [art.] 138 § 2 kpa polegającego na braku uchylenia decyzji I instancji celem zawieszenia postępowania z urzędu i wezwania skarżących do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestię prejudycjalną przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) tytułu własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej nieważnościowo decyzji w dacie jej wydania;
c. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i pominięcie dowodów wskazujących, że w sprawie nie występują obiektywne wątpliwości co do braku utraty przez A.B., a zarazem braku nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r., które uzasadniałyby konieczność przesądzenia tej kwestii odrębnym orzeczeniem zapadłym w postępowaniu prejudycjalnym względem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji;
5. art. 141 § 4 ppsa przez brak wyjaśnienia, w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlaczego skarżący posiadali interes prawny, pozwalający na merytoryczne rozpoznanie w dwu instancjach wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwykłej, choć zdaniem Sądu I instancji, z czym skarżący się nie zgadzają - utracili oni tytuł własności do nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji, jeszcze przed datą jej wydania, mimo że wykazanie tego tytułu w powyższej dacie warunkowało istnienie interesu prawnego skarżących w sprawie nieważnościowej, a to powoduje, że przyjęty przez Sąd I instancji (a kwestionowany przez skarżących) pogląd o utracie przez nich prawa własności przedmiotowej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem Sądu I instancji akceptującym prawidłowość merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo braku w tym interesu prawnego;
6. art 134 § 1 i art 133 § 1 ppsa w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945 nr 10 poz. "510" [winno być "51" - uw. NSA]) przez wydanie rozstrzygnięcia przekraczającego granice sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, z jednoczesnym dokonaniem ustaleń faktycznych poza zakresem wyznaczonym potrzebą weryfikacji zaskarżonej decyzji i stanowcze stwierdzenie, że nieruchomość objęta decyzją kontrolowaną na wniosek skarżących w postępowaniu nieważnościowym stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r., mimo że kontrolowana przez Sąd I instancji sprawa nie dotyczyła i dotyczyć nie mogła ustaleń w tym zakresie, a jej rozstrzygnięcie zapadło na innej podstawie faktycznej i prawnej, nie obejmującej ustaleń powyższej kwestii;
7. art 133 § 1 ppsa w zw. z art 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że nieruchomość objęta kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r., podczas gdy przyjęte przez Sąd I instancji założenie nie znajduje swego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie podlegając żadnym ustaleniom w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji, co powoduje w konsekwencji, że stanowisko Sądu I instancji - w omawianym zakresie - jest dowolne i jako takie narusza ww. przepisy, prowadząc w konsekwencji do nieuzasadnionego oddalenia skargi w oparciu o art. 151 ppsa.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżących kasacyjnie; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 83-91v akt sądowych).
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez r. pr. A.Z., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 121-127v akt sądowych).
Na rozprawie dnia 12 kwietnia 2024 r. nikt się nie stawił, mimo prawidłowego powiadomienia stron i pełnomocników stron (k. 189-190v, 192-209 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.
Kontrolowana sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji. Nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu nieważnościowym nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa). W związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając na uwadze, że będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony; racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Wadą w postaci rażącego naruszenia prawa musi być obarczona sama decyzja, a nadto wada ta musi istnieć w momencie wydawania decyzji. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa winno następować tylko w okolicznościach bezspornych (wyrok NSA z 20.7.2023 r. III OSK 2683/21).
Decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 11 sierpnia 1964 r. nr GT.V-I/28/64 (dalej decyzja z 11 sierpnia 1964 r.) została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32 poz. 159), w związku z art. 8, 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz. 61; k. 22-20 akt archiwalnych nr 62). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie dotyczą przepisów powołanych ustaw, natomiast odnoszą się do naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13), art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. z 1946 r. nr 39 poz. 233 ze zm.), art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 28 kpa (lit. A pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej), a więc koncentrują się wokół kwestii braku praw właścicielskich Skarbu Państwa w dacie wydawania decyzji z 11 sierpnia 1964 r. ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego działek stanowiących grunt rolny, a pochodzących z księgi hipotecznej "Folwark P. i część folwarku S.".
Odnosząc się do zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), wskazać należy, że nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym [zdanie wstępne art. 2 ust. 1 dekretu z 1944 r. w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. z 1944 r. nr 4 poz. 17) - uw. NSA], określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa w całości, bez żadnego wynagrodzenia, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 13 września 1944 r. i z tym dniem następowało z mocy prawa przejście prawa własności nieruchomości charakterze rolniczym na rzecz Skarbu Państwa. Przejście prawa własności na podstawie dekretu z 1944 r. następowało z mocy prawa, było nabyciem o charakterze pierwotnym. Fundamentalną cechą tej regulacji było to, że pozbawienie własności w trybie dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie następowało w drodze indywidualnego aktu (decyzji) stosowania prawa, nie był również wydawany akt (decyzja) o charakterze deklaratoryjnym, potwierdzający nabycie prawa własności. Skarb Państwa uzyskiwał prawo własności nieruchomości ziemskich o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. bez potrzeby podejmowania jakiejś czynności prawnej, a w szczególności uzyskania orzeczenia (decyzji) określonego organu (przykładowo - wyrok NSA z 22.10.2019 r. I OSK 363/18, cbosa). "Wszystkie nieruchomości ziemskie [o charakterze rolniczym - art. 2 ust. 1 zd. wstępne dekretu w brzmieniu pierwotnym - uw. NSA] wskazane tu pod 2) do 5), tj. wymienione w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d, e "przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa" z przeznaczeniem na cele reformy rolnej (art. 2 ust. 1 zd. ostatnie). Jest to nabycie z mocy prawa i pierwotne. Skarb Państwa nabył własność tych nieruchomości z mocy prawa, tj. bez potrzeby jakiejś odrębnej czynności prawnej; w szczególności też orzeczenia wojewody (przedtem wojewódzkiego urzędu ziemskiego) przewidziane w § 5 rozporządzenia wykonawczego i wspomniane poprzednio, są tylko aktami administracyjnymi deklaratoryjnymi stwierdzającymi, że do danej nieruchomości stosuje się przepis litery e), a nie konstytutywnymi (prawotwórczymi)" (F. Longchamps, Prawo agrarne, Gebethner i Wolff 1949, s. 48, uw. 5).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że z chwilą złożenia wniosku przez właściciela nieruchomości, wyłącznie decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia rozstrzyga o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu z 1944 r. i to w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. z 1944 r. nr 4 poz. 17), bowiem owo nabycie z mocy prawa nastąpiło w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu w brzmieniu pierwotnym. Istota postanowień dekretu z 6 września 1944 r. polegała na przejściu określonych nieruchomości [ziemskich o charakterze rolniczym] na własność Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia tego dekretu i nie było podstaw do przejęcia na podstawie tego dekretu na własność Skarbu Państwa nieruchomości w innym, późniejszym terminie (uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/ 23 s. 53-54).
Mając na uwadze, że w praktyce mogły powstać wątpliwości co do tego, czy dana nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu, w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10 poz. 51 ze zm., dalej rozporządzenie) przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Rozporządzenie, w tym jego § 5 - jako akt wykonawczy do dekretu z 1944 r. - nie może być interpretowane sprzecznie z samym dekretem ani w oderwaniu od niego, gdyż służy jego wykonaniu. Tym samym postępowanie, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, a które wszczynane jest na wniosek strony, stanowi administracyjną drogę prawną za pomocą której można żądać ustalenia w drodze decyzji administracyjnej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Indywidualny akt stosowania prawa jakim jest decyzja administracyjna wydawana na podstawie § 5 rozporządzenia jest środkiem prawnym, z którego można skutecznie skorzystać, gdy dekret z 1944 r. został nieprawidłowo zastosowany. Pogląd o deklaratoryjnym charakterze decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia podtrzymuje orzecznictwo NSA i Sądu Najwyższego (przykładowo: wyrok NSA z 4.12.2019 r. I OSK 4302/18, cbosa; wyrok SN z 9.8.2016 r. II CSK 760/15, Lex 2107094).
Decyzja w trybie § 5 rozporządzenia była wydawana wyłącznie na wniosek byłego właściciela znacjonalizowanej w trybie dekretu nieruchomości (wyroki NSA z: 23.8.2006 r. I OSK 771/05; 1.7.2009 r. I OSK 1259/08; 3.3.2016 r. I OSK 2748/15; 21.7.2017 r. I OSK 2556/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7.9.2023 r. I SA/Wa 1152/23, cbosa).
Stosownie do art. 1 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d, e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. Wpisy przewidziane w ust. 1, 2 i 3 następują na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Przyjęcie, że podstawą wpisu prawa własności w księgach hipotecznych (gruntowych) jest zaświadczenie, jest wynikiem regulacji materialnoprawnej zawartej w dekrecie o reformie rolnej, zgodnie z którą nabycie prawa własności przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy prawa bez wydawania decyzji potwierdzającej ten fakt.
Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 18 ust. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. nr 57 poz. 319 ze zm.). Wpis prawa własności do księgi wieczystej miał i ma charakter deklaratoryjny. Tym samym Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wydając dnia 11 sierpnia 1964 r. decyzję o ustanowieniu na rzecz B.K. prawa użytkowania wieczystego wskazanych działek, które wywodziły się z Folwarku P. i części folwarku S., co do których w księdze wieczystej prawo własności wpisane było na rzecz Skarbu Państwa, a wpis ten był objęty domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, działało zgodnie z prawem. Postanowieniem z 31 sierpnia 1959 r. Sąd Powiatowy dla Warszawy Pragi dokonał wpisu prawa własności Skarbu Państwa co do nieruchomości o pow. 219,59 ha objętej księgą wieczystą Folwark P. i część Folwarku S., zapisanej w księdze wieczystej nr hip. [...], stanowiącej własność K.B. i jego prawnych następców. W dniu 15 lutego 1965 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie wystąpiło do PBN w Warszawie o urządzenie księgi wieczystej dla gruntu rolnego gospodarstwo nr [...] położonego w G. z nieruchomości Folwark P. i część Folwarku S. o pow. 1,9456 ha, która stanowiła własność Skarbu Państwa. PBN w Warszawie pismem z 20 maja 1965 r. zawiadomiło, że w księdze wieczystej Kw nr [...] wpisano w dziale II jako właściciela nieruchomości Skarb Państw. Zgodnie z zawiadomieniem PBN w Warszawie z 9 kwietnia 1966 r., w dniu 4 marca 1966 r. w KW nr 30542 jako użytkownika wieczystego ujawniono B.K. [wypis z księgi wieczystej - w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra].
Zagadnieniem spornym jest ocena skutków prawnych powstałych w wyniku wydania przez Sąd Najwyższy, na skutek rewizji nadzwyczajnej, postanowienia z 18 stycznia 1995 r. sygn. akt I CRN 172/94, którym uchylono postanowienie Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 14 czerwca 1994 r. sygn. akt V Cr 409/94 i poprzedzające je postanowienie Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi z 31 sierpnia 1959 r. sygn. akt 5444/59 celem wyznaczenia wnioskodawcy terminu do usunięcia przeszkody wpisu. W konsekwencji postanowieniem z 2 stycznia 1996 r. sygn. akt Nr dz. kw. VI.2807/95 Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w związku z nieuzupełnieniem przez Urząd Rejonowy w Warszawie braku formalnego wniosku (do wniosku nie dołączono zaświadczenia), mimo dwukrotnego przedłużenia terminu, na podstawie art. 46 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, odmówił dokonania wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w księdze głównej oznaczonej jako hip. Folwark P. i część folwarku S. (załączniki nr 15-17 do opinii geodezyjnej z dnia 21 czerwca 2016 r. A.G. - w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra). Ocena powyższych skutków prawnych dokonywana jest wyłącznie z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania i na potrzeby niniejszego postępowania, którym jest postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji z 11 sierpnia 1964 r.
Na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości następowało z mocy prawa na dzień 13 września 1944 r., bez wydawania indywidualnych aktów stosowania prawa. Był to odmienny tryb nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa od tych trybów, w których nabycie prawa własności przez Skarb Państwa następowało na podstawie innych aktów prawnych np. nacjonalizacyjnych, wywłaszczeniowych, ale podstawę prawną nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa stanowiła decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów nacjonalizacyjnych lub wywłaszczeniowych. Do nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa mogło również dojść na podstawie orzeczenia sądowego (np. wyniku zasiedzenia, spadkobrania). To wydane w tych przypadkach indywidualne akty stosowania prawa, decyzje nacjonalizacyjne, wywłaszczeniowe, orzeczenia sądowe stanowiły podstawę prawną nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa, były również podstawą wpisu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. W takich przypadkach do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa może dojść w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, np. stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, czy decyzji wywłaszczeniowej bądź podjętego w stosownym trybie orzeczenia sądowego uchylającego dotychczasowe orzeczenie sądu powszechnego, np. o zasiedzeniu, czy spadkobraniu.
Reforma rolna dokonana dekretem z 6 września 1944 r. była nacjonalizacją (a nie wywłaszczeniem) określonej kategorii dóbr (nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym), w wyniku której przejście własności nastąpiło ex lege i nie wymagało wydania orzeczenia administracyjnego (J. Majorowicz w: red. Z. Resich, J. Ignatowicz, Kodeks cywilny. Komentarz, W. Pr. 1972, t. 1, s. 307-308, uw. 2, A.1.; J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, W.Pr. PWN 1998 r., s. 118, § 19 pkt II; S. Rudnicki w: Roszczenia związane z nacjonalizacją nieruchomości, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizacja M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s. 625, uw. 2). Podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej nie była decyzja, lecz zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego (art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej - Dz.U. nr 39 poz. 333) a następnie wojewody stwierdzające, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.; S. Breyer w: red. W. Święcicki, Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi, W. Pr. 1958, t. II, s. 294-295, uw. 8; S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz. LexisNexis 2010 r., s. 196-197, uw. 12 tiret pierwsze do art. 31 kwh). Z tych względów zaświadczenie będące podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej nie musiało być poprzedzone decyzją.
W rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej następowało z mocy prawa bez wydawania decyzji administracyjnej, mamy inną sytuację prawną. Ta odmienność sytuacji prawnej dotyczy nie tylko nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej, ale również sposobu w jaki można wzruszyć nabycie prawa własności przez Skarb Państwa jeżeli nastąpiło to z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r., przy czym to naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e może dotyczyć zarówno całej nieruchomości jak również poszczególnych działek wchodzących w skład nieruchomości. Tym sposobem jest wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, przedmiotem którego jest ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej. Wydanie decyzji, w której organ stwierdza, że dana nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, prowadzi do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa. W kontrolowanej sprawie, dotyczącej nieruchomości, na której na podstawie decyzji z 11 sierpnia 1964 r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, nie została wydana decyzja na podstawie § 5 rozporządzenia, ani takie postępowanie nie zostało wszczęte. Mając na uwadze, że na podstawie dekretu o reformie rolnej nabycie prawa własności przez Skarb Państwa następowało z mocy prawa, bez wydawania decyzji administracyjnej, natomiast w przypadku sporu, czy wątpliwości ówczesne organy uprawnione zostały do orzekania na wniosek strony, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej, zrozumiałe jest dlaczego zaświadczenie ówczesnego organu stanowiące podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa, samo nie będąc decyzją administracyjną, nie może ostatecznie przesądzić, czy dana nieruchomość podlega przejęciu na cele reformy rolnej. Stąd też z samego faktu wydania postanowienia sądu o wykreśleniu z głównej księgi wieczystej dotyczącej Folwarku P. i części folwarku S., Skarbu Państwa i odmowie jego wpisu z przyczyn formalnych (nieprzedłożenia zaświadczenia) nie można w sposób pewny i ostateczny stwierdzić, że doszło do podważenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, mając dodatkowo na uwadze, że wpis prawa własności w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny.
Tym samym wniosek spadkobierców A.B. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 11 sierpnia 1964 r. mógł być rozpoznany z uwzględnieniem wyżej przedstawionych szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii dotyczącej posiadania statusu strony przez spadkobierców A.B. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 11 sierpnia 1964 r. i zarzuceniu Sądowi I instancji niekonsekwencji w tej kwestii wyrażającej się w przyznaniu wnioskodawcom statusu strony, a równocześnie stwierdzeniu, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości należało do Skarbu Państwa wskazać należy, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przyjmuje się, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją (np. wyrok NSA z 6.10.2011 r. I OSK 1716/10).
W rozpoznawanej sprawie istnienie interesu prawnego wnioskodawców w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 11 sierpnia 1964 r. można wywodzić z postanowienia Sądu Najwyższego z 18 stycznia 1995 r. I CRN 172/94, którym uchylono postanowienie z 14 czerwca 1994 r. i poprzedzające je postanowienie z 31 sierpnia 1959 r. dotyczące wpisu Skarbu Państwa w miejsce A.B. w księdze wieczystej hip. Folwark P. i część folwarku S. i postanowienia z 2 stycznia 1996 r. Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, którym odmówiono w związku z nieuzupełnieniem przez Urząd Rejonowy braku formalnego (do wniosku nie dołączono zaświadczenia) dokonania wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w księdze głównej oznaczonej jako hip. Folwark P. i część folwarku S. W takich okolicznościach wnioskodawcy występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 11 sierpnia 1964 r. mogli wskazywać na istnienie związku między sytuacją prawną wynikającą z wydanych postanowień, a ich sytuacją prawną wynikającą z obowiązującego aktu stosowania prawa, tj. decyzji z 11 sierpnia 1964 r. O tym, czy taki związek istnieje, jaki jest jego charakter, czy ma on wpływ na ocenę w trybie nieważnościowym decyzji z 11 sierpnia 1964 r. rozstrzygnięcie nastąpiło w prowadzonym postępowaniu.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ppsa w zw. z § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej i dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez wydanie rozstrzygnięcia przekraczającego granice sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji wyrażającego się w stwierdzeniu, że nieruchomość objęta kontrolowaną decyzją w postępowaniu nieważnościowym stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, podczas gdy kontrolowana decyzja nie dotyczyła i dotyczyć nie mogła ustaleń w tym zakresie, należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 ppsa, z treści którego wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo winna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji z 11 sierpnia 1964 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, nabyta została przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, co uzasadniało odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, uczynione zostało wyłącznie na poczet niniejszego postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie to oparte zostało na treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. i wynikającym z dekretu o reformie nabyciu z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, a także bezspornej okoliczności, że w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji z 11 sierpnia 1964 r. nie wydano decyzji o niepodpadaniu pod dekret o reformie rolnej na podstawie § 5 rozporządzenia. Powyższe stwierdzenie Sądu I instancji nie przekracza granic sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, ani nie czyni przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, jak również nie ma merytorycznego wpływu na sprawę prowadzoną na podstawie § 5 rozporządzenia, gdyby do takiej sprawy doszło. Sąd I instancji orzekł w granicach danej sprawy, dokonując oceny zgodności z prawem objętej skargą decyzji. Sąd I instancji przeprowadził prawidłową analizę przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i odniósł je do stanu faktycznego, ustosunkowując się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi, rozpoznając tym samym istotę sprawy, co nie daje podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ppsa, zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w których z jednej strony skarżący zarzucają naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 138 § 2 kpa polegającego na braku uchylenia decyzji I instancji celem zawieszenia postępowania z urzędu i wezwania skarżących do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestię prejudycjalną przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) tytułu własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej nieważnościowo decyzji w dacie jej wydania. Z drugiej strony zarzuca naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz pominięcie dowodów wskazujących, że w sprawie nie występują obiektywne wątpliwości, co do braku utraty przez A.B., a zarazem braku nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, które uzasadniałyby konieczność przesądzenia tej kwestii odrębnym orzeczeniem zapadłym w postępowaniu prejudycjalnym względem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. W okolicznościach kontrolowanej sprawy brak było podstawy prawnej do zawieszenia przez organ postępowania z urzędu celem wezwania skarżących do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestie wstępną (prejudycjalną) tytułu własności nieruchomości.
Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie [...] 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; [...] (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego winno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, bowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Nie chodzi o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z 11 sierpnia 1964 r. kwestia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) w powyższym rozumieniu nie wystąpiła, organ mógł zatem prowadzić postępowanie nadzorcze i wydać decyzję w tym postępowaniu, natomiast kwestią wtórną jest treść tej decyzji. Gdyby następnie okazało się, że okoliczności faktyczne lub prawne, będące podstawą rozstrzygnięcia, uległy zmianie, istnieją odpowiednie tryby weryfikacji ostatecznych decyzji w takiej sytuacji. Na dzień rozstrzygania przez organ nadzoru w niniejszej sprawie, okoliczności ustalone przez organ nadzoru i zaakceptowane przez Sąd I instancji nie zostały podważone.
Zarzut naruszenia z art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. (art. 141 § 4 ppsa). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa może być skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd I inistancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 ppsa, zawiera bowiem wszystkie elementy w nim wymienione, jak również pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, przeto oddalił skargę kasacyjną (art. 184 ppsa).