I OSK 2198/11

I OSK 2198/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Runge - Lissowska
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 198/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-08-03
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174 pkt. 2 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 13 ust. 1 i 2 i art. 19
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 198/11 w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 198/11 oddalił skargę J.S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
J.S. pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r. zwrócił się do Urzędu Gminy K. – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – o wydanie odpisu protokołu z przebiegu sesji Rady Gminy K. z dnia 31 marca 2011 r., spełniającego wymogi § 50 Statutu Gminy K., wraz z kompletem załączników opisanych w § 51 tego Statutu, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 20 kwietnia 2011 r.
Przewodnicząca Rady Gminy K. w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 4 maja 2011 r. poinformowała J.., że w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej [...], jest dostępny projekt protokołu z sesji Rady Gminy K. z dnia 31 marca 2011 r., zaś ostateczny tekst protokołu zostanie przyjęty przez Radę Gminy na najbliższej sesji Rady i w wersji przyjętej przez Radę Gminy zostanie opublikowany w BIP. Wyjaśniła, że w Biuletynie Informacji Publicznej, poza już udostępnionymi uchwałami Rady Gminy, zostaną także udostępnione pozostałe dokumenty, których kopie załączono do ww. pisma.
J.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 kwietnia 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia jego wniosku, poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wójt Gminy K. w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 cyt. ustawy), zaś żądana przez skarżącego informacja, tj. protokół z przebiegu sesji Rady Gminy K. z dnia 31 marca 2011 r., ma charakter informacji publicznej. Wyjaśnił jednak, że podmiot jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja taka fizycznie istnieje.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie Wójt Gminy K. nie pozostaje w bezczynności, gdyż w piśmie z dnia 4 maja 2011 r., zachowując termin do załatwienia sprawy, o którym mowa art. 13 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformował skarżącego, że w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej [...], jest dostępny projekt protokołu z sesji Rady Gminy K. z dnia 31 marca 2011 r., zaś ostateczny tekst protokołu zostanie przyjęty przez Radę Gminy na najbliższej sesji Rady i w wersji przyjętej przez Radę Gminy zostanie opublikowany w BIP. Ponadto wyjaśnił, że w Biuletynie Informacji Publicznej, poza już udostępnionymi uchwałami Rady Gminy, zostaną również udostępnione pozostałe dokumenty, których kopie załączono do ww. pisma.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu, że powodem nieudostępnienia skarżącemu w dniu 4 maja 2011 r. ostatecznego protokołu z sesji Rady Gminy K. z dnia 31 marca 2011 r. był jego fizyczny brak. Jednocześnie stwierdził, że w sprawie bez znaczenia jest powoływany we wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2011 r. § 50 ust. 1 Statutu Gminy K.
Z przepisu tego wprawdzie wynika, że protokół z sesji Rady dostępny jest do wglądu od czternastego dnia po odbyciu danej sesji, to jednak regulacja ta jest odrębna – od udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie niesporny jest fakt, że ostateczna wersja protokołu nie została przez Radę Gminy K. przyjęta w terminie czternastu dni po odbyciu sesji Rady, w związku z czym Wójt Gminy K. nie posiadał wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej i nie mógł jej udostępnić.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.S. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go
w całości zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu wbrew oczywistym faktom, że termin ustawowy nie został naruszony przez skarżącego oraz, że skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw;
- art. 19 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż odmowa udzielenia informacji uzasadniona regulaminem rady gminy i wskazaniem, iż odesłanie do projektu protokołu udostępnionego na stronie internetowej rady gminy, nie jest bezczynnością organu;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik spraw tj.
- art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., poprzez zaniechanie wyrażenia
poglądu w uzasadnieniu wyroku (brak dostatecznego poglądu), dlaczego Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przez skarżonego art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 19 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnianie wszystkich podstaw prawnych
rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego zawarł wniosek o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy w którym oświadczył, że opłaty za jego czynności nie zostały zapłacone w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do treści art. 19 cyt. ustawy dostępie do informacji publicznej stwierdził, że użyte w treści tego przepisu wyrażenia "sporządzają i udostępniają" oznacza, iż czynność ta jest obligatoryjna. Tym samym, zaniechanie jej wykonania jest równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Podkreślił, że obowiązek ten jest obowiązkiem konkretnie zindywidualizowanym. Tym samym, jego realizacja przez podmioty trzecie nie zwalnia właściwego organu z obowiązku jego wypełnienia zgodnie z postanowieniami ustawy. Prawidłowe wykonanie obowiązku wymaga trwałego udostępnienia protokołów i stenogramów. Przepis ten kreuje po stronie organów obowiązek utrwalenia obrad w formie, która pozwalać będzie na stały i łatwy dostęp dla zainteresowanych podmiotów.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie skarżącemu nie została udostępniona w ustawowym terminie informacja publiczna w postaci protokołu z sesji Rady Gminy, gdyż odesłanie do stron internetowych Rady Gminy nie spełnia wymogów określonych w art. 19 cyt. ustawy dostępie do informacji publicznej. Działania organu noszą znamiona bezczynności, gdyż nie podjął on stosownej czynności. Zdaniem skarżącego dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w jej podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.
W ocenie skarżącego rada gminy ustalając w statucie zasady udostępnienia dokumentów organów gminy nie jest upoważniona do wyłączenia zasady jawności działania gminy i ograniczenia dostępu do tych dokumentów. Przepis statutu uzależniający udostępnienie protokołu sesji rady i protokołu z obrad komisji od ich formalnego przyjęcia w istotny sposób narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 11b ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na jego podstawie pozbawiono skarżącego dostępu do informacji publicznej jaką jest protokół sesji rady.
Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a wskazał na brak rozważenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 13 i art. 19 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej .
Wójt Gminy K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art.183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 tego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie występują. W tej sytuacji Sąd drugiej instancji rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie.
Skarga kasacyjna w tej sprawie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 174 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 197 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei, art. 197 § 2 P.p.s.a. stwierdza, że do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przepisy te nie miały zastosowania w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, a zatem nie mogły zostać w tej sprawie naruszone.
Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenia tego unormowania skarżący upatrywał w braku uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 i art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym zarzutem zauważyć należy, iż zgodnie z art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie tylko wówczas może stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Jeśli mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu nie ma podstaw do jego kwestionowania. Przypomnieć należy, iż wszelkie naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał w jaki sposób wskazane uchybienie miałoby wpłynąć na treść zaskarżonego wyroku. W art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczegółowo wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia tj. dlaczego uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego –art. 13 ust. 1 i 2 i art. 19 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzić należy, iż są one nietrafne. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 tej ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust 2). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zastosowanie przez organ art. 13 ust 1 i 2 omawianej ustawy. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać informacji, bo w tym czasie jej po prostu nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź należy potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. W przeciwnym razie w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W dacie udzielania skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej organ nie dysponował zatwierdzonym przez Radę Gminy K. protokołem z przebiegu jej sesji z dnia 31 marca 2011r.
Z kolei, z art. 19 powołanej ustawy wynika, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 (kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów oraz ich kolegialne organy pomocnicze), sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze:
1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8,
2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11,
3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.
W świetle art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym działalność organów gminy jest jawna w zakresie obejmującym w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.
Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że ogłaszanie w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznej w tym dokumentów urzędowych, a więc również protokołów z sesji rady jest jedną z dopuszczalnych form udostępniania informacji publicznej. W związku z czym zarzut skarżącego, że odesłanie do stron internetowych nie spełnia warunków określonych w art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niezasadny. Ponadto nieuprawnione jest stwierdzenie, iż przepis ten został naruszony. Projekt protokółu z sesji rady został bowiem sporządzony i ogłoszony w BIP, zaś jego ostateczny tekst zostanie ogłoszony w BIP dopiero po jego przyjęciu przez radę.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. Nie rozpoznał natomiast wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu dotyczącego przyznania wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy. Przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają bowiem zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczenie pomocy prawnej należne od Skarbu Państwa (art. 258 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.