I OSK 2193/22

I OSK 2193/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 681/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2267
art. 29 ust. 1 pkt 3a
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D., A.L., M.L., B.S., E.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 681/21 w sprawie ze skarg M.D., A.L., B.S., E.R. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 26 stycznia 2021 r. nr KR III R 3b/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.D., A.L., M.L.,B.S., E.R. solidarnie na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 681/21 oddalił skargi M.D., A.L., M.L., B.S., E.R. (dalej: skarżący) oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 26 stycznia 2021 r., nr KR III R 3b/19 (dalej także: organ) o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 listopada 2014 r., nr 557/GK/DW/2014, wydaną we wszczętym z urzędu postępowaniu rozpoznawczym w sprawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 23 października 2003 r. nr 1109/2003 oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 listopada 2014 r. nr 557/GK/DW/2014, dotyczących udziału wynoszącego 0,6381 części nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [..] z obrębu [..], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-[..] w Warszawie w VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [..].
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 23 października 2003 r. nr 1109/2003 Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na 99 lat użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,6381 części gruntu o pow. 423 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [..], uregulowanego wówczas w księdze wieczystej KW nr [..], położonego w W. przy ul. [..] na rzecz: T.L. w 0,2659 części, Z.R. w 0,1130 części, W.D. w 0,1130 części, M.M. w 0,0399 części oraz S.R. w 0,1063 części; ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oraz odmówił T.L., Z.R., W.D., M.M. oraz S.R. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,3619 części gruntu o pow. o pow. 423 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [..].
Jak ustalono, przed wydaniem decyzji, dnia 27 października 2002 r. zmarła Z.R. (z domu R.)
Decyzją z 26 kwietnia 2006 r., nr 157/GK/DW/2006 Prezydent m. st. Warszawy zmienił pkt 1. decyzji z 23 października 2003 r., nr 1109/2003 w ten sposób, że w miejsce zmarłej w dniu 27 października 2002 r. Z.R. (z domu R.) za uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu do udziału wynoszącego 0,6381 części o pow. 423 uznano: B.S. (w 0,03766 części), E.R. (w 0,03766 części) oraz P.R. (w 0,03766 części). Decyzją z 7 lipca 2021 r., KR III R 1/21 Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 26 kwietnia 2006 r. nr 157/GK/DW/2006. Skargi na tę decyzję Komisji zostały oddalone wyrokiem WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2022 r., I SA/Wa 2076/21, zaś skarga kasacyjna od tego wyroku została prawomocnie oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r., I OSK 2241/21.
Natomiast kolejną decyzją z 24 listopada 2014 r., nr 557/GK/DW/2014 Prezydent m. st. Warszawy orzekł o: uchyleniu swojej poprzedniej decyzji zmieniającej nr 157/GK/DW/2006 z 26 kwietnia 2006 r. oraz o zmianie swojej decyzji dekretowej nr 1109/2003 z 23 października 2003 r. zarówno w zakresie dotyczącym ustalenia stron postępowania (adresatów decyzji), jak i w zakresie dotyczącym powierzchni nieruchomości wskazanej w osnowie decyzji oraz wysokości czynszu symbolicznego. W miejsce osób pierwotnie wskazanych w treści decyzji nr 1109/2003 z 23 października 2003 r. jako uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu do udziału wynoszącego 0,6381 części uznano: A.L. (w 0,1861 części), M.L. (w 0,1861 części), E.R. (w 0,0565 części), B.S. (w 0,0565 części) oraz M.D. (w 0,1529 części). Czynsz symboliczny ustalono w kwocie 437 zł. Przyjęto przy tym, iż powierzchnia nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [..] z obrębu [..] wynosi 437 m2. Odmówiono jednocześnie A.L., M.L., E.R., B.S., M.D. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,3619 części gruntu o pow. 437 m2 oznaczonego jako dz. ew. nr [..] z obrębu [..].
Decyzją z 26 stycznia 2021 r. nr KR III R 3b/19 Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 listopada 2014 r. nr 557/GK/DW/2014. Skargi na tę decyzję Komisji zostały oddalone opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2022 r., I SA/Wa 681/21, który jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.
W skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
1. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuzasadnione oddalenie skarg w wyniku uznania, że nie można zmienić decyzji wydanej na rzecz osoby nieżyjącej w trybie art. 155 k.p.a., ergo decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr 557/GK/DW/2014 z 24 listopada 2014 r. zmieniająca decyzję tego organu nr 1109/2003 z 23 października 2003 r. jest wydana w warunkach nieważności, w sytuacji, gdy zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, przesłanki z art. 155 k.p.a. zostały spełnione, a decyzja zmieniająca nr 557/GK/DW/2014 doprowadziła do prawidłowego ustalenia podmiotów uprawnionych w sprawie, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2267 ze zm., dalej: ustawa), przez oddalenie skarg na decyzję nr KR III 3b/19, w sytuacji gdy decyzja Prezydentam.st. Warszawy z 24 listopada 2014 r. nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności w zakresie udziałów należących do skarżących M.L., A.L., M.D., tj. łącznie udziałów 0,5251 w prawie użytkowania wieczystego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa przez oddalenie skarg, w wyniku nieprawidłowej oceny skutków prawnych decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 października 2003 r., nr 1109/2003, tj. wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy decyzja ta nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności nie była obarczona rażącym naruszeniem prawa w zakresie udziałów należących do M.L., A.L., M.D., posiadających łącznie udział 0,5251 w prawie użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [..] w W., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,
4. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, przez nieuzasadnione oddalenie skarg, w sytuacji, gdy decyzja Komisji została wydana z naruszeniem zasad obowiązujących w europejskim państwie prawa oraz z naruszeniem porządku prawnego wynikającego z Konstytucji przez ingerencję w nabyte w dobrej wierze prawa rzeczowe do nieruchomości, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione oddalenie skarg, w sytuacji, gdy uzasadnione było zastosowanie powyższych norm w zakresie legalności i ochrony praw słusznie nabytych w wyniku decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 października 2003 r., nr 1109/2003, zmienionej ostatecznie decyzją nr 557/GK/DW/2-14 z 24 listopada 2014 r., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
6. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 9 ustawy zasadniczej przez oddalenie skarg w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Komisji narusza wprost zasadę ochrony prawa własności zawartą w powołanych regulacjach, pozbawia skarżących prawa własności nieruchomości, nabytego w dobrej wierze oraz na podstawie urzędowych dokumentów, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji Komisji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W uzasadnieniu powołano argumentację na poparcie ww. zarzutów, konkludując, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, skarżący zostaną pozbawieni, nabytego w dobrej wierze, prawa własności nieruchomości, podczas gdy do stwierdzenia nieważności decyzji dochodzi wyłącznie z powodu formalnych uchybień organu i gdy uchybienia te zostały de facto naprawione, a decyzja jest decyzją legalną i praworządną.
W odpowiedzi Komisja wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podtrzymując swoje stanowisko o zaistnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu, wydanej wadliwe na podstawie art. 155 k.p.a.
Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i odstąpienie od orzekania o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Chociaż skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, to kolejnych zarzutów nie przyporządkowano do poszczególnych podstaw kasacyjnych i nie określono, czy odnoszą się do one do naruszenia prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Jest to wadliwość skargi kasacyjnej, która nie wpływa na możliwość jej rozpoznania, rzutuje jednak na sposób rozpatrzenia zarzutów. Kolejną cechą zgłoszonych zarzutów jest, że poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów podlegały rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Zasadniczy dla sprawy problem dotyczy tego, czy zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, jeśli prowadzi do zmiany stron postępowania w stosunku do stanu ukształtowanego decyzją podlegającą zmianie, w szczególności zaś do ujawnienia w rozstrzygnięciu następców prawnych strony postępowania zmarłej przed wydaniem decyzji zmienianej.
Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio." W doktrynie podnosi się, że "Istotą postępowania w trybie art. 155 jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 5.01.2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845) (...) Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA (7) z 3.11.2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała NSA w Warszawie (7) z 27.06.2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7; wyrok NSA w Warszawie z 29.04.1998 r., IV SA 1061/96, LEX nr 45166; wyrok NSA w Warszawie z 20.01.1999 r., III SA 6434/97, LEX nr 37852). (...) Por. także wyrok NSA z 21.10.2016 r., II OSK 37/15, LEX nr 2169177, w którym przyjęto, że "decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 155, uw. 16 i 17).
Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z 26 listopada 2010 r. I OSK 1544/10, LEX nr 745078).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy to także spadkobierców "pierwotnych" stron postępowania. Z art. 155 k.p.a. wynika, że przedmiotem zmiany może być tylko "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo". Spadkobiercy "pierwotnych" stron postępowania nie nabyli w tym wypadku prawa z decyzji z 23 października 2003 r., gdyż nie byli jej adresatami. Jak podniesiono wyżej, stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji.
Taka sytuacja, w której w postępowaniu nie brały udziału osoby, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone decyzją z 23 października 2003 r. (jako spadkobiercy osoby, która zmarła w trakcie postępowania), stanowi co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to wyklucza zmianę decyzji z 2003 r. w trybie art. 155 k.p.a. "Zgodnie z trafnym poglądem wyrażonym w wyroku SN z 6.01.1999 r., III RN 101/98, OSNAPiUS 1999/20, poz. 637, uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1). Zob. też wyrok NSA w Warszawie z 26.07.1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994/3, poz. 116, w którym stwierdzono, że w trybie art. 155 nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Decyzja wydana na podstawie art. 155 może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 155). Potwierdzeniem takiej tezy jest choćby to, że decyzja, o której mowa w art. 155, może być zmieniona lub uchylona w każdym czasie, a zatem nie stosuje się w tym postępowaniu ograniczeń czasowych przewidzianych w art. 146 i 156 § 2, co wyklucza równoległe stosowanie tych trybów nadzwyczajnych. Z tej przyczyny nie jest też dopuszczalne "przewidywanie", czy w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby taka sama decyzja jak w 2006 r. (co skarżący kasacyjnie podnosili na rozprawie), gdyż nie można było w tym postępowaniu badać formalnych przesłanek wznowienia.
To wszystko powoduje, że w przypadku decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 24 listopada 2014 r., nr 557/GK/DW/2014, zmieniającej decyzję tego organu z 23 października 2003 r. w zakresie podmiotowym, w trybie art. 155 k.p.a., mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem w istocie decyzja zmieniająca w znaczeniu materialnym rozstrzygnęła tę samą sprawę administracyjną w sensie przedmiotowym, ale inną (nową) sprawę administracyjną w znaczeniu podmiotowym, w trybie do tego nieprzewidzianym. Takie postępowanie nie da się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), w tym z zasadą stabilności decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) i pewności prawa.
Nie jest też uzasadniona argumentacja odwołująca się do możliwości stwierdzenia nieważności zmieniającej decyzji w części, ze względu na zakres wadliwości decyzji zmienianej. Skoro tylko jedna z jej adresatek zmarła przed wydaniem decyzji, to doprowadziło to z jednej strony do wydania decyzji wobec osoby zmarłej, zaś z drugiej strony do zaistnienia przesłanki wznowienia po stronie pominiętych spadkobierców osoby zmarłej. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nie jest możliwe stosowanie trybu zmiany z art. 155 k.p.a. względem decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności bądź wznowienie postępowania, te tryby nadzwyczajne mają pierwszeństwo. Co prawda, w prawomocnym wyroku z 15 stycznia 2025 r., I OSK 52/23 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skierowanie decyzji dekretowej do osoby zmarłej, uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w odniesieniu do udziału przysługującego tej osobie. Nie uzasadnia to jednak przeniesienia tego rozwiązania na przypadek decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Pominięcie w postępowaniu zakończonym decyzją dekretową następców prawnych osoby zmarłej stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 k.p.a., wznowienie dotyczy postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, nie jest możliwe wznowienie postępowania w odniesieniu do części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej (nie można wznowić postępowania "w części"). Z tego powodu nie ma również możliwości utrzymania w obrocie prawnym w części decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, skoro została ona wydana w odniesieniu do decyzji dotkniętej wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tego powodu argumenty odwołujące się do zakresu wadliwości decyzji dekretowej nie miały znaczenia dla sprawy niniejszej.
Wreszcie zauważyć należy (w odniesieniu do podniesionych zarzutów o naruszeniu praw majątkowych słusznie nabytych), że o prawach słusznie nabytych można byłoby mówić – w przypadku podmiotów, które nie mogą wywieść swoich uprawnień z decyzji dekretowej), gdyby nabycie nastąpiło w poprawnej procedurze. Jeśli procedura nabycia, w trybie art. 155 k.p.a., była wadliwa, to nie można mówić o "słuszności" nabycia praw w powyższym trybie.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 pkt 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.