I OSK 2191/21

I OSK 2191/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 164/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-06-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1 i art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 164/21 w sprawie ze skargi [...] spółki akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2020 r. nr SKO 4113/3/20 w przedmiocie uchylenia postanowienia orzekającego o zwrocie podania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 164/21 (dalej wyrok II SA/Wr 164/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej Kolegium) z dnia 4 grudnia 2020 r. nr SKO 4113/3/20 w przedmiocie uchylenia postanowienia orzekającego o zwrocie podania (k. 25, 36-39 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodły [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej skarżąca, skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adw. J.J., zaskarżając wyrok II SA/Wr 164/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. niezastosowanie art.: 288, 289 § 1, art. 290 § 3, art. 292 § 1, art. 295, 296 i 297 [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej] ppsa i przyjęcie, że do odtworzenia akt w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się na zasadzie analogii przepisów ppsa, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia;
2. zastosowanie art. 105 § 1 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zm., poz. 695 i 1298, dalej kpa)] i przyjęcie, że organ II instancji winien umorzyć postępowanie prowadzone w I instancji, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia;
3. błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez umorzenie postępowania I instancji w całości.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i wydanie wyroku uwzględniającego skargę; z ostrożności procesowej, jeżeli [Naczelny] Sąd [Administracyjny] uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 45-48 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na rozprawie (art. 182 § 2 a contrario ppsa).
Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na drugiej podstawie kasacyjnej, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji trafnie zauważył, że na gruncie postępowania administracyjnego problematyka odtworzenia akt administracyjnych nie jest unormowana. Słusznie Sąd I instancji przytoczył wywód Kolegium odnośnie do braku w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacji odnoszących się wprost do odtwarzania akt zniszczonych, zagubionych lub w inny sposób utraconych. Istnieją trzy linie orzecznicze odnośnie do możliwości odtworzenia akt w postępowaniu administracyjnym. Pierwsza linia orzecznicza stanowi, że do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt administracyjnych zastosowanie mają przepisy (art. 716-729) ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1575, zm. poz. 1578; z 2019 r. poz. 2070; z 2020 r. poz. 956, dalej kpc) w drodze analogii (np. wyrok NSA z 2.4.1998 r. IV SA 1438/06, cbosa). Wedle drugiej linii orzeczniczej w takim przypadku zastosowanie mają przepisy działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drodze analogii (np. wyrok NSA z 14.6.2012 r. II OSK 456/11, cbosa). Trzecia linia orzecznicza wskazuje, że brak jest podstaw do zastosowania którejkolwiek z powołanych ustaw procesowych (kpc, ppsa) w drodze analogii, gdyż stałoby to w oczywistej sprzeczności z zasadą zgodności rozstrzygnięć z przepisami prawa. Organ nie może podejmować czynności procesowych wyłącznie na podstawie rozumowania per analogiam. Dodatkowo wskazuje się, że czynności odtworzenia akt sprawy w ograniczonym zakresie wskazano w przepisach postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym (np. wyrok NSA z 6.7. 2006 r. II OSK 921/05, cbosa).
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie przychyla się do oceny Sądu I instancji aprobującej stanowisko Kolegium, że właściwy jest ostatni z zaprezentowanych poglądów. Punktem wyjścia uzasadniającym zasadność tej oceny jest art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Emanacją tej normy konstytucyjnej na gruncie postępowania administracyjnego jest art. 6 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z norm tych wywieść należy regułę, wedle której organ administracji uprawniony i jednocześnie obowiązany jest do podjęcia określonego działania jedynie, jeżeli ma on ku temu podstawę w przepisach prawa. Jedynie w takiej sytuacji działanie organu można zakwalifikować jako legalne.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w celu odtworzenia akt w postępowaniu administracyjnym winno się stosować per analogiam przepisy postępowania sądowoadministracyjnego (art.: 288, 289 § 1, art. 290 § 3, art. 292 § 1, art. 295, 296 i 297 ppsa). Stanowisko takie nie znajduje jednak oparcia w żadnej normie Kodeksu postępowania administracyjnego, która uprawniałaby organ do zastosowania odpowiednio norm właściwych dla postępowania sądowoadministracyjnego. Brak jest również przesłanek do przyjęcia tej koncepcji za właściwą, w sytuacji w której możliwe jest - zgodnie z przepisami kpa - odtworzenie istotnej części akt danej sprawy administracyjnej w ramach innego postępowania administracyjnego, jeżeli dokumenty w sprawie odtwarzanej mogą mieć istotne znaczenie w sprawie, w której toczy się postępowanie wyjaśniające (art. 7, 77 § 1, art. 106 § 4 kpa). Zaaprobować należy argumentację zaprezentowaną przez Kolegium i zaakceptowaną przez Sąd I instancji, zgodnie z którą brak odrębnej regulacji w Kodeksie postępowania administracyjnego dotyczącej procedury odtwarzania zniszczonych lub utraconych akt nie oznacza, że brak jest w ogóle podstawy prawnej do odtwarzania akt administracyjnych przez organy administracji. Oczywistym jest, że w razie gdy akta administracyjne prowadzonego postępowania administracyjnego zostają zniszczone, zgubione lub w inny sposób utracone, to konieczne byłoby podjęcie przez organ działań zmierzających do odtworzenia akt. Czynności odtworzenia akt indywidualnej sprawy administracyjnej znajdują podstawę w przepisach dotyczących postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji trafnie wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w żadnym miejscu nie przewidują możliwości wszczęcia odrębnej sprawy administracyjnej w celu odtworzenia określonego dokumentu czy szerzej akt administracyjnych. Odtworzenie takie nie jest sprawą administracyjną, gdyż brak jest przepisu stanowiącego, że następuje ono przez wydanie decyzji lub postanowienia czy przez wydanie innego aktu lub dokonanie innej czynności z zakresu administracji publicznej, która następnie podlegałaby kontroli przez sąd administracyjny. W tym kontekście niezasadny jest zarzut skarżącej, że "sprawa administracyjna z pewnością istniała, została wszczęta wnioskiem [...] o odtworzenie akt". Możliwość odtworzenia akt nie stanowi substratu samoistnej sprawy administracyjnej (wobec braku odpowiedniej regulacji w kpa), lecz odtworzenie takie może być dokonane w ramach postępowania wyjaśniającego w toku innej sprawy administracyjnej. Nieskuteczne jest podanie o odtworzenie - w całości albo w części - akt administracyjnych, które zainicjowałoby odrębną, samoistną sprawę administracyjną. Możliwe jest jedynie zawnioskowanie w tym zakresie do organu o odtworzenie akt innej, zakończonej sprawy administracyjnej, istotnych dla rozparzenia sprawy toczącej się już w innym (niż odtworzenie akt) przedmiocie, jeżeli organ dotychczas nie podjął w tym zakresie stosownych działań z urzędu. Ewentualne uchybienia organu administracji w tym aspekcie można rozpatrywać na gruncie naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.
W rezultacie, Sąd I instancji nie naruszył art.: 288, 289 § 1, art. 290 § 3, art. 292 § 1, art. 295, 296 i 297 ppsa przez ich niezastosowanie. Aprobując stanowisko Sądu I instancji i poprzedzające je stanowisko Kolegium, stwierdzić należy, że brak jest podstawy prawnej, by zastosować wskazane przepisy ppsa odpowiednio do odtworzenia akt w postępowaniu administracyjnym.
Zarzuty podniesione w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej wobec ich przedmiotowego powiązania należy rozpoznać łącznie. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Sąd I instancji uznał za prawidłowe uchylenie przez Kolegium zaskarżonego postanowienia Prezydenta Wrocławia z 7 września 2020 r. nr 43/2020. Prezydent przyjął bowiem, że postępowania w sprawie odtworzenia zniszczonych albo zaginionych akt, regulują przepisy ppsa. Wskazał, że odtworzenie zostało ukształtowane jako postępowanie sądowoadministracyjne, którego celem jest zrekonstruowanie utraconych dokumentów, w zakresie niezbędnym dla realizacji celów tego postępowania, w ramach którego sąd przeprowadza postępowanie dochodzeniowe, według zasad i procedur sądowych. Organ I instancji wskazał, że sprawa odtworzenia akt należy do kognicji sądu administracyjnego. Wobec tego organ uznał się za niewłaściwy i zwrócił podanie wnioskodawcy, jako podstawę prawną powołując art. 66 § 3 kpa (k. 1 akt Prezydenta). Kolegium prawidłowo uchyliło postanowienie Prezydenta z przyczyn wyżej wyjaśnionych, tj. wobec zasadności przyjęcia w odniesieniu do odtwarzania akt administracyjnych koncepcji trzeciej, zgodnie z którą jest to możliwe i dopuszczalne w toku innego postępowania administracyjnego, brak jest zaś podstaw, by postępowanie o odtworzenie akt stanowiło odrębne postępowanie administracyjne, jak i brak jest przepisu delegującego do stosowania odpowiednich przepisów ppsa albo kpc w drodze analogii. Uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezydenta w całości było prawidłowe i zasadne. Art. 138 § 1 pkt 2 kpa zobowiązywał Kolegium do orzeczenia co do istoty sprawy w zakresie, w którym uchyliło ono postanowienie I instancji (w niniejszej sprawie - w całości) albo umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego w całości albo w części. Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł błędu Kolegium w tym aspekcie, które połączyło obie dyspozycje wskazane w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, wedle których uchylając decyzję (w niniejszej sprawie postanowienie), obowiązane było albo orzec co do istoty sprawy (merytorycznie), albo umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne w całości albo w części wobec niezałatwionego podania o odtworzenie akt. Zgodnie z zasadami gramatycznymi poprawnej polszczyzny, wskazany przepis zawiera tzw. alternatywę rozłączną, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę słowa "albo". Alternatywa ta ma charakter rozłączny dlatego, że oddziela od siebie dwa zdania podrzędne, ustanawiając, że tylko jedno z nich może być prawdziwe, nigdy oba naraz. Wykładnia językowa wskazuje, że uchylając decyzję (postanowienie), organ orzeka co do istoty sprawy albo umarza postępowanie pierwszoinstancyjne - w obu przypadkach w odpowiednim zakresie. W niniejszej sprawie Kolegium "orzekając co do istoty sprawy" (w tenorze postanowienia), umorzyło postępowanie I instancji w całości. Rozstrzygnięcie takie jest błędne, ponieważ - zgodnie z art. 105 § 1 kpa - umorzenie postępowania może (a nawet powinno) nastąpić jedynie "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części". Umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem natury procesowej, a nie merytorycznej. Nie odnosi się ono zatem "co do istoty sprawy". Kolegium winne było uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Błąd w tym zakresie jest niewątpliwy, niemniej w istocie nie miał on wpływu na wynik sprawy. Tym samym, uchybienie Sądu I instancji, który nie dostrzegł błędu Kolegium w tym zakresie, nie podlegało zakwalifikowaniu jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w punkcie 2 i 3 nie podlegały uwzględnieniu.
Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie stanowi jedynie polemikę z zaskarżonym wyrokiem strony nieusatysfakcjonowanej rozstrzygnięciem Sądu I instancji, które co do zasady odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Dlatego skarga kasacyjna nie zasługuje na aprobatę.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine ppsa, oddalił skargę kasacyjną.