I OSK 219/15

I OSK 219/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-08-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Ewa Kwiecińska
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 2563/16 - Postanowienie NSA z 2016-11-22
I OSK 2032/19 - Postanowienie NSA z 2019-09-25
II SAB/Kr 170/14 - Wyrok WSA w Krakowie z 2014-10-29
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 61 ust. 1 i 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2016 poz 718
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Tezy
Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. – obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy – nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 170/14 w sprawie ze skargi G.S.Z. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
We wniosku z dnia 31 marca 2014 r., wskazując na przedmiot działalności, jaki stanowi wypracowywanie standardów i ogólnych zasad monitoringu społecznego w obszarze stosowania prawa, G. wnosiło o udostępnienie informacji publicznej:
1. z zakresu wiedzy merytorycznej w przedmiocie wykonywania zadań opłacanych ze środków publicznych,
2. wykazanie prawdy obiektywnej z obszaru wiedzy merytorycznej w załączonej w 2 egzemplarzach imiennej ankiecie, każda 8 stron w formacie A-4.
Stowarzyszenie wnosiło również w zakresie sposobu udostępnienia informacji publicznej :
- o przekazanie i nadzorowanie wypełnienia imiennych Ankiet skierowanych do funkcjonariuszy publicznych w podległych jednostkach organizacyjnych w ściśle uporządkowanym zakresie,
- zwrotne przesłanie 2 dokumentów w oryginale z potwierdzeniem przez Prezesa SO Kraków wzorem podpisu 2 funkcjonariuszy na adres pocztowy G.
Stowarzyszenie wskazało ponadto, że "(...) Oczywiście zachodzi w przedmiocie sprawy jeszcze możliwość złożenia przez nas wniosku dowodowego w postępowaniu sądowym jw., wskazując, że dysponentem materiału/ informacji które wnosimy jest Prezes SO Kraków – wtedy SA sam (jeśli dopuści wniosek) wystąpi o dostarczenie odpowiednich dokumentów."
Do pisma dołączono załączniki.
Pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. stowarzyszenie G. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie w udzieleniu informacji (wypełnieniu ankiety) zgodnie z wnioskiem z dnia 31 marca 2014 r.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie wniósł o odrzucenie skargi.
Na rozprawie dnia 29 października pełnomocnik z urzędu G. podtrzymał skargę co do jej uzasadnienia, precyzując nadto, że strona skarżąca wnosi o zobowiązanie organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku z 31 marca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej.
Pełnomocnik Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazał dodatkowo, że gdyby teoretycznie przyjąć, że wniosek dotyczy informacji publicznej – ku czemu nie ma podstaw – to w posiadaniu wskazanych w nim informacji mógł się znajdować Prezes Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie, natomiast Prezesowi Sądu Okręgowego nie przysługują żadne środki prawne do ich żądania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r. (II SAB/Kr 170/14) oddalił skargę.
Za bezsporne Sąd uznał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany przez G. do Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie w piśmie z dnia 31 marca 2014 r., na które organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. [...].
W związku z treścią uzyskanej odpowiedzi, pismem z dnia 6 maja 2014 r. G. wezwała Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie o udostępnienie informacji publicznej "bez konieczności wnoszenia skargi do sądu w zakresie art. 3 § 2 p.p.s.a." W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia 8 maja 2014 r. Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie poinformował Stowarzyszenie, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r.
Dodatkowym dokumentem załączonym do skargi, którego brak w przedstawionych aktach, jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 marca 2014 r., kierowany przez G. do SSO B.S. Wiceprezesa Sądu Okręgowego w Krakowie, który to wniosek w drugiej części zawiera żądanie wypełnienia ankiety.
Jak wskazał Sąd, na tle treści pism i stanowisk, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy informacja żądana przez G. od Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie, oczekiwana do uzyskania przez wypełnienie ankiety, ma charakter informacji publicznej. WSA w Krakowie uwzględnił też wniosek o wypełnienia ankiety z dnia 4 marca 2014 r.
Rozpoznając niniejszą skargę Sąd wziął pod uwagę, że pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p.
Odnosząc to do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd uznał, że Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.i.p., jednak ankieta przesłana mu do wypełnienia nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji treść pisma w żadnym fragmencie nie zawiera konkretnego żądania udostępnienia informacji publicznej, w tym w szczególność informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Żądanie zawarte w samym piśmie dotyczy wypełnienia ankiety przez Prezesa Sądu Okręgowego, jak również przekazania ankiet innym imiennie wymienionym w późniejszych załącznikach funkcjonariuszom oraz nadzorowania ich wypełnienia.
WSA w Krakowie wskazał ponadto, że analogiczna uwaga co do braku cech informacji publicznej dotyczy załączników, tj. pism mających stanowić ankietę, które są podobne w treści. Każde z tych pism zawiera fragment będący umotywowaną prośbą o wypełnienie ankiety (s. 1 i 2 akapit pierwszy), następnie ankietę, zaś dalej w pkt I – III stanowisko G. w różnych kwestiach związanych z postępowaniami toczącymi się przed sądem powszechnym. W nagłówku wskazano, że jest to "Ankieta do oceny podstaw do prześladowania prezesa podmiotu gospodarczego przez grupę mobberów koordynowaną przez P.K. (samouka-informatyka zatrudnionego na UJ)". Zdaniem Sądu ani część wstępna pisma, ani część oznaczona pkt I-III, nie ma związku z przedmiotem i procedurą udostępnienia informacji publicznej, stanowią natomiast przekazanie określonych informacji Prezesowi Sądu Okręgowego w Krakowie. Odnośnie części nazwanej "Ankietą porządkującą działania P.K. wobec podmiotu prawa gospodarczego od 2009 roku oraz stan faktyczny..." – również Sąd wskazał, że brak jej cech informacji publicznej. Sąd wyjaśnił, że w języku potocznym pojęcie "ankieta" oznacza: 1. zbieranie informacji i opinii o czymś przez zadawanie pytań. 2. formularz z takimi pytaniami. Analizowany dokument, stanowiący w tym fragmencie określoną całość (strony 1- 4), spełnia obie z wyżej podanych cech ankiety. Stanowi on bowiem gotowy formularz z określonymi pytaniami, na które można udzielić odpowiedzi twierdzącej (tak) albo przeczącej (nie). Pytania zostały skonstruowane tak, że żąda się w nich nie informacji publicznej, lecz przedstawia określone twierdzenia będące informacjami wytworzonymi i komentowanymi przez ankietera w pytaniu dla uzyskania jego opinii.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył też, że ostatnia część pisma załączonego do wniosku jako ankieta, oznaczona pkt I-III stanowi w szczególności I. – dodatkowy komentarz ankietera do twierdzeń zawartych w treści pytań, II. – wnioski dowodowe, III. zawiadomienie o rożnych zdarzeniach mających nastąpić w przyszłości albo takich, które już miały miejsce.
Podobne cechy, zdaniem WSA w Krakowie, posiada pismo z dnia 4 marca 2014 r., skierowane przez G. do SSO B.S. Wiceprezesa Sądu Okręgowego w Krakowie, który to wniosek w drugiej części zawiera żądanie wypełnienia ankiety. Załącznik w postaci ankiety różni się tym, że jak podano jest to "Ankieta istnienia podstaw do skargi na działanie Sądu krakowskiego do sprawy, znak: [...]." Również oceny żądane w tym przypadku zakwalifikowano jako pozbawione cech informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji wskazał wreszcie, że w obu wypadkach brak podstaw do uznania przedmiotowych informacji za informacje publiczna również w świetle powoływanych przez skarżące G. przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.- Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 427 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu – adw. M.M. Postawiła w niej trzy zarzuty.
Po pierwsze, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 10 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi.
Po drugie, naruszenie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie co skutkowało oddaleniem skargi.
Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię tego przepisu w zakresie zdefiniowania co stanowi informację publiczną, co skutkowało uznaniem, że informacje o które ubiegała się skarżąca u Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie nie stanowią informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że katalog informacji publicznej jest otwarty. Zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie wypełnienie ankiety zabrałoby 26 minut, co zostało wykazane we wniosku. Żądane informacje nie wymagały żadnych opracowań, a w ocenie skarżącej kasacyjnie były istotne z punktu widzenia interesu publicznego, zwłaszcza że wnioskowała o nią organizacja społeczna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym polegało naruszenie powołanych w zarzutach przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA).
W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż ocena pozostałych dwóch zarzutów jest zdeterminowana oceną zarzutu materialnoprawnego.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji odpowiadających tej definicji zawiera art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy.
Warto dodać, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.
Mając na uwadze powyższe regulacje wskazać należy, że aby reżim ustawy o dostępie informacji publicznej znalazł zastosowanie przy załatwieniu określonego wniosku – z wniosku tego musi wynikać, że dotyczy on informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ocena tego, czy wniosek dotyczy informacji publicznej, dokonywana powinna być przez pryzmat informacji, o które wnioskuje podmiot składający wniosek. Wskazanie zatem żądanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, aby nie budził wątpliwości zakres żądania wnioskodawcy. Jeżeli wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec czego nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów tej ustawy. W konsekwencji tego organ nie ma możliwości popaść w bezczynność w rozpatrzeniu wniosku.
W niniejszej sprawie wniosek G. z dnia 31 marca 2014 r. o informację, analizowany również z uwzględnieniem wniosku z dnia 4 marca 2014 r. – nie zawiera takiego sprecyzowanego żądania, które odnosiłoby się do informacji publicznej. Jego przedmiotem nie jest informacja, która w ogóle może być rozpatrywana przez pryzmat art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie wnikliwe ustalenia Sądu pierwszej instancji. W uzupełnieniu wyjaśnić należy, że lektura wskazanych pism prowadzi do konstatacji, iż stanowią one zbiór dość niejasnych sformułowań, zawierających głównie tezy wnioskodawcy na gruncie materii karnej. Zarówno stylistyka, jak i stosowany przez wnioskodawcę język, daleki jest od wymogów języka polskiego, przybierając postać chaotycznych wypowiedzi. Nie pozwala to na ich zrozumienie. Analiza wskazanych pism nie pozwala traktować ich jako wniosku o informację publiczną, gdyż mimo powołania się w nich na ustawę o informacji publicznej nie zawierają one dostatecznie wyraźnego żądania odnoszącego się do prawidłowo sprecyzowanej informacji należącej do sfery faktów. Nie sposób zatem stwierdzić, że znajdują do nich zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warto też zaznaczyć, że zarówno w odpowiedzi na pismo organu z dnia 2 kwietnia 2014 r., jak i z dnia 8 maja 2014 r., wnioskodawczyni nie podważyła zapatrywania organu, że ankieta, o której wypełnienie wnosi G., nie stanowi wniosku o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie sprecyzowała ona też treści swego żądania.
Zaznaczyć należy, że również reprezentujący skarżącą kasacyjnie pełnomocnik w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia nie sprecyzował informacji publicznej, o jaką wnosi jego mocodawczyni. O tym, czy informacja stanowi informację publiczną, nie decyduje ani czas odpowiedzi na wniosek, ani jego fizyczne ujęcie. Fakt zatem, że zdaniem skarżącej kasacyjnie odpowiedź na wniosek zająłby niewiele czasu, jak też, że ma on formę ankiety – nie ma znaczenia z perspektywy kwalifikacji na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie sposób bowiem stwierdzić na podstawie wniosku, że odpowiedzi na ankietę dotyczyłyby spraw publicznych w rozumieniu tego przepisu ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie dostępu do informacji w sprawach publicznych, nie zaś zobowiązanie organów do rozpatrywania w trybie tej ustawy każdego pisma, w tym jedynie formalnie i subiektywnie w ocenie wnioskodawcy stanowiącego wniosek o informację publiczną. Powtórzyć wypada, że niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. – obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy – nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie.
Ze względu na to, skoro do Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie w toku korespondencji z G. nie wpłynął od niej wniosek, który uznany mógłby być za pismo zawierające materialnoprawnie żądanie udostępnienia informacji publicznej, to tym samym logiczne jest, że organ ten nie mógł popaść w bezczynność w rozumieniu przepisów p.p.s.a. Jednocześnie prezentując swoje stanowisko w pismach z dnia 2 kwietnia 2014 r., jak i z dnia 8 maja 2014 r., organ umożliwił skarżącej sprecyzowanie wniosku, czego ona jednak nie uczyniła. Skarga podlegała z tych przyczyn oddaleniu, Sąd pierwszej instancji nie mógł bowiem zobowiązać organu do rozpatrzenia wniosku w trybie u.d.i.p., skoro pisma skierowane do organu nie stanowiły takiego wniosku. W rezultacie również dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.