I OSK 2189/22

I OSK 2189/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1505/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-21
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 200 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
par. 4 ust. 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1505/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 maja 2021 r. nr DO-II.7610.222.2021.MT w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2022 r. (I SA/Wa 1505/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 maja 2021 r. nr DO-II.7610.222.2021.MT utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego Nr 3 z dnia 9 marca 2021 r. znak: WS-V.752.1.223.2013.0R o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...]o pow. [...] ha (kw nr [...]).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, PKP SA w Warszawie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
I. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie braku dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości bądź inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
II. prawa materialnego tj. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. - dalej: u.g.n.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120) - poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo istnienia decyzji o ustaleniu opłat.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca wnosiła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. - dalej: u.g.n.) i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) oraz istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.
W ocenie składu orzekającego, powyższe zarzuty kasacyjne należy uznać za uzasadnione.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła opisanej na wstępie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 maja 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 marca 2021 r. o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (kw nr [...]). W niniejszej sprawie organy obu instancji doszły bowiem wniosku, że przedmiotowy grunt nie znajdował się – na dzień 5 grudnia 1990 r. - w zarządzie Polskich Kolei Państwowych a pogląd ten następnie podzielił Sąd Wojewódzki.
Podstawę materialnoprawną obu w/w decyzji stanowił art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1998 ze zm. dalej: "u.g.n.") w powiązaniu z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), przy czym – zdaniem organów obu instancji – przepisy te nie mogły w niniejszym przypadku mieć zastosowania, gdyż wnioskodawca (PKP SA) nie wykazał, że do w/w gruntu jego poprzedniczce prawnej przysługiwało prawo zarządu. Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie przedstawiła jedynie decyzję z 1987r. o ustaleniu opłaty za zarząd a która to decyzja nie była jednak wystarczająca do potwierdzenia w tym przypadku nabycia - z mocy prawa - użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.
Oddalając skargę PKP SA na opisaną na wstępie decyzję Ministra, Sąd Wojewódzki wskazał, że wprawdzie kwestia własności Skarbu Państwa, w istotnej z punktu widzenia art. 200 u.g.n. dacie, nie budziła w tej sprawie wątpliwości, tym niemniej pozostałe przesłanki, przewidziane tym uregulowaniem nie zostały wykazane. Skarżąca spółka - jako dowód na istnienie wymaganego ustawą prawa zarządu -przedłożyła bowiem tylko decyzję z 1987r. ustalającą opłatę roczną za będący w zarządzie grunt państwowy. Tymczasem ocena, czy decyzja z 1987r. o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nieruchomością mogła być wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu była ściśle związana z wykładnią art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 cyt. rozporządzenia.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ponieważ decyzja dotycząca opłaty nie nawiązywała w sposób wyraźny do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, to nie mogła stanowić dowodu na istnienie tego prawa. W tym miejscu Sąd powołał się na stanowisko wyrażane przez orzecznictwo, zgodnie z którym, prawa zarządu nie można domniemywać a wykazywać go można jedynie środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia, a przy tym decyzję w przedmiocie opłat z tytułu zarządu można skutecznie uwzględnić tylko wówczas, gdy istnieją jakiekolwiek dowody ustanowienia zarządu w prawem przepisany sposób, gdyż decyzja o naliczeniu opłaty jest tego konsekwencją. Zarząd powinien zatem jasno wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, decyzja "opłatowa" z 1987 r. nie stanowiła więc dowodu na istnienie prawa zarządu a wynikało z niej jedynie, że poprzednik prawny skarżącej został zobowiązany do ponoszenia opłat rocznych za zarząd. Z decyzji tej nie wynikało też kiedy i w stosunku do jakiej nieruchomości a także, jakim aktem zarząd ten został ustanowiony.
W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki uznał, że Minister prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, który poddał następnie poprawnej ocenie i wyprowadził z niej trafne wnioski. Organ zwracał się bowiem do Spółki o udokumentowanie prawa zarządu, lecz wezwanie to okazało się bezskuteczne. Organ I instancji występował też do Archiwum Państwowego w Krakowie Ekspozytura w Spytkowicach oraz do Archiwum Akt Nowych. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało zatem przeprowadzone wnikliwie, a przepisy, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały właściwie przytoczone i zinterpretowane.
Ostatecznie Sąd Wojewódzki stwierdził, że chociaż PKP bezspornie na dzień 5 grudnia 1990 r. miało w posiadaniu przedmiotowy grunt to jednak nie można było przyjąć, że przysługiwało mu w stosunku do niego prawo zarządu.
Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej podkreślała, że sporny grunt został zabudowany infrastrukturą kolejową, pozostawał w posiadaniu PKP oraz w stosunku do niego skarżąca legitymowała się decyzją z 1987 r. o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu. Decyzja ta zaś kreowała domniemanie, że PKP ów prawo zarządu przysługiwało.
Zdaniem składu orzekającego, należało uznać, że słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, iż w analizowanej sytuacji istotnym było ustalenie, czy podmiot, będący poprzednikiem prawnym skarżącej Spółki, legitymował się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do w/w gruntu. Po myśli bowiem art. 200 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;
Jednocześnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem - z mocy prawa - przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych.
Podkreślenia także wymaga, że istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd był prawną formą władania gruntem a więc sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości tego prawa nie kreował, a decydujące znaczenie miały w tej kwestii: wspomniany wyżej dzień (5 grudnia 1990 r.) oraz obowiązujące wówczas przepisy, które pozwalały stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Jednocześnie też obowiązująca w owym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Mianowicie, stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być tylko: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Z tego powodu, jak słusznie wywodził Sąd Wojewódzki, istnienia powyższego prawa zarządu nie można było domniemywać.
W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze jednak znaczenie miały przepisy rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., w tym w szczególności jego § 4 ust. 1, w którym zostały wymienione dokumenty, wskazujące na istnienie prawa zarządu. Zgodnie z § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Z kolei w myśl § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a. potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.
Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał iż - według stanu na 5 grudnia 1990 r. – chociaż przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa, to jednak w stosunku do tego gruntu zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdzał istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego Polskim Kolejom Państwowym. W postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania, skarżąca nie wylegitymowała się bowiem w stosunku do przedmiotowego gruntu jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie, na dowód przysługiwania jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu do spornej nieruchomości, powołała się na decyzję "opłatową" z 1987 r. jednakże, zdaniem Sądu Wojewódzkiego (który w tym zakresie odwoływał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądowoadministarcyjnego), tego rodzaju dokument nie mógł być w niniejszej sprawie uznany za miarodajny.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że wyżej zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki stanowisko było istotnie do niedawna obowiązujące w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. Odwoływało się ono bowiem do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99), w którym Trybunał stwierdził, że dokument, zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, ale tylko wtedy, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która to decyzja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zatem dokument, zawierający decyzję o naliczeniu opłat, mógł być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach została wskazana konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wymieniona w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Powyższe stanowisko zostało jednak zakwestionowane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest w uchwale z dnia 16 grudnia 2024 r. ( sygn. I OPS 2/23), podjętej już po wydaniu zaskarżonego wyroku, a w której skład poszerzony przyjął, że "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)".
W uzasadnieniu powyższej uchwały skład poszerzony wyjaśnił, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych. Podczas, gdy druga z tych form polega na nabyciu przez gminy na własność - z mocy samego prawa - mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. a więc w ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbywa się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy, to postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy już rozliczeń wewnętrznych, dokonywanych w ramach mienia Skarbu Państwa i w tym przypadku nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę zresztą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały sygn. akt I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego."
Z punktu widzenia przedmiotowej istotne jest natomiast, że w omawianej uchwale z dnia 16 grudnia 2024 r. ( sygn. I OPS 2/23), skład poszerzony wskazał, iż językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym.
Jednocześnie w uchwale tej podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach, wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r.(sygn. akt U 6/99) oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt U 10/00). Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu więc analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczyły w uzasadnieniu uchwały wskazano, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. i z dnia 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów, przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe.
Ponadto, w uzasadnieniu w/w uchwały skład poszerzony podkreślił także, iż żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd. Z braku tego rodzaju odwołania nie można też wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu również w przypadku, gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, skład poszerzony przyjął więc, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach k.p.a., a z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
W związku z powyższym, skład orzekający uznał, iż skoro z uzasadnienia uchwały o sygn. akt I OPS 2/23 wynika, że: powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje, dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidywały i nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji, określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji, to decyzja o opłatach może stanowić samoistny dowód istnienia zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym. Rozważań Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyrokach z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99) oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt U 10/00) nie można bowiem odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu. Jednocześnie jednak decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu oraz wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci musi bowiem indywidualizować przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością. Z tej więc przyczyny zarzuty kasacyjne, oparte na art. 200 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, należało uznać za uzasadnione.
Poza tym zasadne okazały się również zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, w postaci art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie argumentacja towarzysząca tym zarzutom nie była w pełni trafna tym niemniej, w świetle tego co zostało wyżej powiedziane, zgodzić się trzeba ze skarżącą, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie zostały w pełni w tym przypadku wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał bowiem, że z treści pisma Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia 14 stycznia 2020 r. wynikało, iż działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] leżą częściowo w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], podczas, gdy w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego a także w skardze kasacyjnej skarżąca twierdziła, że sporne działki są zabudowane budynkiem kolejowym.
Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki, mając na uwadze powyższą wykładnię prawa materialnego, oceni jednocześnie, czy ocena ta będzie miała wpływ na treść decyzji, która w tej sprawie winna być wydana.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.