I OSK 2183/23

I OSK 2183/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Lu 888/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-03-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 4 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 888/22 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 marca 2022 r. II SA/Lu 888/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z.A. (Skarżąca) na decyzję Wojewody Lubelskiego (Wojewoda) z [...] listopada 2022 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:.
1. art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r, poz. 259, ze zm.), dalej jako p.p.s.a., poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy, a jedynie w granicach określonych przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2022 r., znak [...], pomijając przy tym kwestie wskazane przez Skarżącą w skardze, a dotyczące faktycznego obszaru objętego postępowaniami: uwłaszczeniowym, wywłaszczeniowym, rozgraniczeniowym oraz o zasiedzenie. Kwestie te skarżąca poruszyła na str. 6 i następnej skargi.
2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a to art. 138 § 2 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że organ II instancji nie uchylił decyzji organu I instancji i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mianowicie ani Wojewoda, ani Starosta Parczewski (Starosta) nie dokonali analizy, jaki faktycznie obszar gruntu objęty był postępowaniem wywłaszczeniowym i za który przyznane zostało odszkodowanie, zakładając jedynie, że faktyczna, fizyczna powierzchnia i przebieg granic nieruchomości pokrywały się z tymi ujawnionymi w ewidencji, podczas gdy wiadomym obu organom był fakt zmienności w czasie tych powierzchni i przebiegu granic w wyniku postępowań rozgraniczeniowych.
3. art. 145 § 1 ust 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, a to z uwagi na fakt, że organ II instancji rozpatrzył sprawę bez odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i bez należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. W szczególności organ II instancji nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących wadliwości decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczeń przy Wojewodzie Bialskopodlaskim nr [...] z [...] września 1977 r. Nie wyjaśnił również przyczyn, dla których uznał, że postępowanie podlegać powinno umorzeniu, nie przytoczył również przepisów prawa.
4. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia, z uwagi na wadliwość decyzji Wojewody. Decyzja organu II instancji została wydana bez wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, z ograniczeniem się wyłącznie do wywodu dotyczącego działki o określonym numerze ewidencyjnym, bez odniesienia się do pozostałych, sąsiadujących działek, w szczególności do działki nr [...], na którą wskazywała Skarżąca jako powiększoną kosztem majątku jej poprzedników prawnych.
Skarżąca wniosła o:
1. rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zgodnie z dyspozycją art. 179a p.p.s.a., to jest uchylenie wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku,
2. uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, względnie
3. uchylenie skarżonego wyroku w całości oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] listopada 2022 r., znak [...] i poprzedzającej jej decyzji Starosty Parczewskiego z [...] maja 2022 r., znak [...], a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie,
4. uchylenie skarżonego wyroku w całości oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] listopada 2022 r., znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji,
a niezależnie od powyższego Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od Wojewody kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że Sąd Wojewódzki powielił błąd organów administracyjnych, nie odniósł się bowiem do clou problemu nakreślonego przez nią w kolejnych pismach składanych w postępowaniu, a także w treści skargi do WSA na stronie 6 i następnych. W ocenie Skarżącej organy przy rozpoznaniu sprawy nie analizowały nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, fizycznie wyodrębnionych obszarów powierzchni ziemi, ograniczając się wyłącznie do operowania numerami ewidencyjnymi działek, których rzeczywista powierzchnia i faktyczne granice ulegały zmianom w trakcie zdarzeń leżących u podłoża niniejszego stanu faktycznego w szczególności rozgraniczenia nr [...], wydania [...] listopada 1976 r. aktu własności ziemi, decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczeń przy Wojewodzie Bialskopodlaskim. Tymczasem zmiany przebiegu w terenie granic pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] i [...] mogły skutkować tym, że obszar, którego dotyczyła dana decyzja wywłaszczeniowa, wydana odnośnie określonej działki, nie wchodził faktycznie w skład działki będącej przedmiotem decyzji (vide str. 9 skargi). Taki stan rzeczy bezpośrednio przekładałby się na kwestie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania odszkodowania. Fragmentaryczne rozpatrywanie wniosku skarżącej, polegające na podzieleniu sprawy na 3 niezależne postępowania administracyjne, dotyczące działek nr [...], [...] i [...], istotnie ograniczyło możliwość kompleksowej analizy zagadnienia przez organy obu instancji. To zaś stoi w oczywistej sprzeczności z art. 8 k.p.a.
W ocenie skarżącej takie postępowanie organów obu instancji narusza wytyczne, którymi powinien się kierować organ w toku postępowania, określone w art. 7 i 8 k.p.a., w szczególności zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Stoi też w sprzeczności z zasadą statuowaną w art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązującą organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Ponadto tak sąd I instancji, jak i organ II instancji nie wyjaśniły przyczyn, dla których postępowanie podlegać powinno umorzeniu, nie przedstawiły argumentacji pozwalającej na dokonanie subsumcji stanu faktycznego niniejszej sprawy do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a.. Takie działanie organu II instancji stanowi naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uchybienie przepisom dotyczącym uzasadnienia decyzji jest oczywiste, a to z uwagi na fakt, że decyzje obu instancji nie zawierały wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), to jest wskazania przyczyn, dla których organy uznały, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w całości, co uzasadniać miało umorzenie postępowania. Co więcej, decyzja Wojewody jako organu II instancji nie zawierała wskazania przyczyn umorzenia, ani też wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.
Takie postępowanie organów obu instancji jest zaskakujące, jako że kwestia składników decyzji i treści uzasadnienia stanowi istotne zagadnienie w piśmiennictwie i jest wciąż poruszana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla się, że to właśnie z uzasadnienia decyzji (a nie np. z odpowiedzi na skargę) strona powinna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie.
W ocenie Skarżącej w niniejszej sprawie Wojewoda nie pokusił się o wyjaśnienie podstaw prawnych umorzenia ani na etapie wydawania decyzji II instancji, ani składania odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na skargę zawarł natomiast wzmiankę o okolicznościach, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a o których nie wspomniał w decyzji żaden z organów rozpatrujących sprawę. Mianowicie chodzi o podział postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącej - na trzy odrębne, niezależnie procedowane postępowania administracyjne, który to podział sprzyjał brakowi możliwości całościowego i wnikliwego przeanalizowania sprawy
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Organy obu instancji orzekły o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone w obrębie ewidencyjnym Parczew Miasto, jednostka ewid. Parczew, w części obejmującej żądania względem nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,073 ha.
Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania za grunt o powierzchni 230 m2 wchodzący w skład działki [...], bowiem postępowaniem wywłaszczeniowym zakończonym zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w Parczewie (Naczelnik) z [...] października 1982 r. (zmienionym zarządzeniem nr [...] z [...] stycznia 1983 r.) objęto wyłącznie 21 m2 z działki [...] (uprzednio, w okresie wywłaszczenia oznaczonej jako działka [...]). Następnie rejestrem szacunkowy ustalono odszkodowania za wywłaszczoną część działki i wypłacono je H.S., będącej właścicielką działki w dacie wywłaszczenia.
Odnosząc się do żądania wypłaty odszkodowania za grunt o powierzchni 230 m2, który w ocenie Skarżącej wszedł bezprawnie w obręb działki [...] organy uznały, że nie są właściwe do rozstrzygania tego typu, w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Zwróciły uwagę, że utrata prawa własności owych 230 m2 nastąpiła na skutek zasiedzenia, zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w Parczewie z 22 października 1970 r. I NS 62/70. Podkreśliły również, że w kwestie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działki [...], w tym od strony północno-zachodniej, odpowiadającej części 230 m2, która była przedmiotem nieformalnej umowy z 30 marca 1930 r. pomiędzy A.W. (poprzednikiem prawnym Skarżącej) a A.T. (poprzedniczką prawną H.S.) rozstrzygał kilkakrotnie Sąd powszechny (sprawy zakończone postanowieniami z 17 sierpnia 2017 r. I NS 574/13 i 8 października 1969 r. I NS 113/68). Część przedmiotowej nieruchomości była również przedmiotem postępowań Sądu Powiatowego Parczewie o eksmisję (wyrok z 30 września 1965 r. I C 102/65) i o przywrócenie posiadania (wyrok z 30 września 1965 r. I C 122/65).
W tej sytuacji organy uznały, że postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe winno podlegać umorzeniu.
Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę.
Skarżąca w zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy w granicach wynikających z zaskarżonej decyzji Wojewody a nie w granicach sprawy.
Ze sposobu sformułowania zarzutu i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie Skarżącej pojęcie sprawy winno obejmować kwestie dotyczące faktycznego obszaru objętego postępowaniami uwłaszczeniowymi, wywłaszczeniowymi, rozgraniczeniowymi oraz o zasiedzenie.
Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów o różnej treści normatywnej. Skarżąca ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie wskazała, który z paragrafów w jej ocenie naruszony został przez Sąd Wojewódzki. Jak już wskazano, Sąd kasacyjny przy orzekaniu związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczane są przez przywołane w skardze kasacyjnej podstawy.
Z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA z 7 lutego 2025 r. III OSK 5862/21).
Skoro Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego paragrafu art. 134 p.p.s.a., który w jej ocenie naruszony został przez Sąd Wojewódzki, zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uchylał się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca sądowi Wojewódzkiemu niedostrzeżenie naruszenia przez organy art. 138 § 2 k.p.a. i art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia tego Skarżąca kasacyjnie upatruje w zaniechaniu przeprowadzenia analizy, jaki faktycznie obszar objęty był postępowaniem wywłaszczeniowym i za który przyznane zostało odszkodowanie. Podkreśla również, że faktyczna, fizyczna powierzchnia nieruchomości ulegała zmianom w toku kolejnych postępowań rozgraniczeniowych.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd Wojewódzki podzielił ustalenia faktyczne organów, w świetle których właścicielką działki nr [...] (obecnie [...]) w dacie wywłaszczenia była H.S. Poprzednicy prawni H.S. nabyli własność tej działki w części o powierzchni 487 m2 aktem notarialnym nr [...] z dnia 28 listopada 1930 r., a w części objętej wnioskiem Skarżącej o odszkodowanie - o powierzchni 230 m2 - z dniem 30 marca 1967 r. w drodze zasiedzenia stwierdzonego postanowieniem Sądu Powiatowego w Parczewie z 22 października 1970 roku, sygn. akt Ns 62/70. Sąd Wojewódzki przypomniał w uzasadnieniu, że nabyta w drodze zasiedzenia działka oznaczona była w postanowieniu Sądu Powiatowego jako działka nr [...] w granicach opisanych literami A, G, H, J na planie sporządzonym przez inż. Z. i wpisanym do ewidencji składnicy geodezyjnej Państwowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w Parczewie pod nr [...].
Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że ze zgromadzonych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że za 21m2 działki nr [...] odszkodowane zostało przyznane H.S. (pozycja nr 2 rejestru szacunkowego dotyczącego gruntów przeznaczonych pod osiedla mieszkaniowe przy ul. [...] w Parczewie sporządzonego na koszt i zlecenie Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Parczewie z dnia [...] lutego 1983 r. znak: [...], k. 40 akt admin.).
Skarżąca jako uzasadnienie swojego argumentu o nieprawidłowy ustaleniu powierzchni podlegającej wywłaszczeniu odwołuje się do "rozgraniczenia nr [...]".
Sąd kasacyjny dostrzega, że Skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że "w postanowieniu Sądu 113/68 z dnia 8 października 1969 r. Sąd ustalił granice pomiędzy działką [...] i [...], pas przygraniczny 0,5 m nieruchomości sprzedanej przez A.W. dla B. Pozostałej północnej granicy nieruchomości W.J. Sąd nie ustalił. Po rozgraniczeniu w 1978 r. nieruchomość o powierzchni 230 m2 weszła w obręb działki nr [...], późniejszy numer [...]". Wynika z tego, że owo "rozgraniczenie nr [...]" to postępowanie rozgraniczeniowe zakończone postanowieniem z 8 października 1969 r., a zatem wcześniejsze niż postanowienie dotyczące nabycia prze A.T. przez zasiedzenie prawa własności owych 230 m2 działki. Co jednak najistotniejsze, Skarżąca w żaden sposób nie wyjaśnia, jaki wpływ ma postanowienia o rozgraniczeniu z [...] października 1969 r. na prawidłowość ustalenia powierzchni działki nr [...] (obecnej [...]) objętej wywłaszczeniem w toku postępowania zakończonego zarządzeniem Naczelnika nr [...] z [...] października 1982 r.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywoływała również akt własności ziemi z [...] listopada 1976 r., decyzję Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczeń przy Wojewodzie Bialskopodlaskim, oraz odwoływała się do argumentacji zawartej na stronie 9 skargi do Sądu Wojewódzkiego.
Na stronie 9 skargi do Sądu Wojewódzkiego Skarżąca wskazywała że wnosi i żąda wypłaty za 395 m2 z nieruchomości [...], z której to działki wywłaszczono 115m2 decyzją z [...] września 1983 r., zaś pozostała część 280 m2 podlegała przyszłym wywłaszczeniom, weszła w skład działki [...] i [...], którą Skarb Państwa przejął bez zapłaty odszkodowania za grunt i składniki majątkowe.
Już z przywołanego fragmentu uzasadnienia skargi do Sądu pierwszej instancji wynika wyraźnie, że Skarżąca zaskarżając decyzję Wojewody podaje różne uzasadnienia faktyczne swoich żądań. Postępowanie dotyczyło ustalenia i przyznania odszkodowania za część działki [...] (obecnie - [...]). W skardze Skarżąca odwoływała się natomiast do działki [...] (której dotyczyło postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z 5 maja 2022 r. II SA/Lu 33/22), przywołując również bliżej nieokreślone "przyszłe" wywłaszczenia, w wyniku których pozostała część tejże działki miała wejść w skład działek [...] i [...]. Zatem zarzuty podnoszone przez Skarżącą nie są adekwatne do przedmiotu sprawy. Co również istotne, Skarżąca pomija, że jak ustaliły organy na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, w dacie wywłaszczenia działka nr [...] nie stanowiła własności ani jej ani jej poprzedników prawnych.
Skarżąca nie wyjaśniła również jaki wpływ na prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i przyjętych przez Sąd za podstawę kontroli zaskarżonej decyzji ma akt własności ziemi z [...] listopada 1976 r. [...], wyeliminowany z obrotu prawnego decyzją Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczeń przy Województwie Bialskopodlaskim nr [...].
Zwrócić wreszcie należy uwagę, że w istocie Skarżąca dąży do zakwestionowania ustaleń wynikających z zarządzenia Naczelnika nr [...] z [...] października 1982 r. (zmienionego zarządzeniem nr [...] z [...] stycznia 1983 r.), kwestionując zakres wywłaszczenia objętego tymże aktem. Innymi słowy, argumentacja Skarżącej zmierza do zakwestionowania treści owego aktu, co w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie jest możliwe.
W konsekwencji, zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
W zarzucie objętym punktem 4 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca podnosi, że Sąd naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę, pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przez organ art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 140 k.p.a.
Zwrócić zatem należy uwagę, że wobec niesprecyzowania przez Skarżącą jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., której naruszenia w jej ocenie dopuścił się organ, a którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, zarzut ten rozpoznany zostanie wyłącznie w zakresie dotyczącym naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 7, i art. 80 oraz art. 140 k.p.a.
Skarżąca stawiając powyższy zarzut podkreśla, że w jej ocenie Wojewoda postąpił wadliwie ograniczając się do rozpoznania sprawy dotyczącej jednej działki, o określonym numerze ewidencyjnym, bez odniesienia się do pozostałych działek, w szczególności do działki nr [...] na którą wskazywała Skarżąca jako na powiększoną kosztem jej majątku.
Sąd kasacyjny wyjaśnia zatem, że z uwagi na zakres zgłaszanych przez Skarżącą roszczeń, organy uznały za zasadne rozpoznanie poszczególnych żądań w odrębnych postępowaniach. Postępowanie dotyczące żądań zgłaszanych przez Skarżącą do działki [...], która weszła w skład działki [...], zakończone zostało prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie z 5 maja 2022 r. II SA/Lu 33/22. Postępowanie dotyczące działki nr [...] zostało zakończone prawomocnym wyrokiem tegoż Sądu z 11 stycznia 2022 r. II SA/Lu 736/21.
Skoro postępowania dotyczące pozostałych działek zakończone zostały prawomocnymi wyrokami, rozpatrywanie obecnie jakichkolwiek zarzutów dotyczących prawidłowości poczynionych w nich ustaleń uznać należy za niedopuszczalne. Oznacza to także, że znaczna część argumentów zawartych w skardze do Sądu pierwszej instancji (powtórzonych w piśmie Skarżącej z 16 lipca 2025 r.) dotyczy spraw już prawomocnie rozstrzygniętych.
Sąd kasacyjny przypomina również, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej winien wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W analizowanym zarzucie Skarżące wskazuje, że Wojewoda nie odniósł się do podniesionych przez nią w odwołaniu zarzutów, "w szczególności" do działki nr [...]. Skarżąca nie wskazuje jednak, jaki wpływ ma nie odniesienie się do tychże zarzutów na wynik niniejszej sprawy dotyczącej – jak już wskazano – ustalenia i wypłaty odszkodowania za część działki [...] (obecnie [...]). Zwłaszcza, że jak wynika z twierdzeń Skarżącej zawartych na stronie 6 skargi do WSA, działka [...] została powiększona kosztem stanowiącej własność jej rodziców działki nr [...], zatem innej działki, niż objęta niniejszym postępowaniem.
W zarzucie objętym punktem 3 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu niezasadne oddalenie skargi pomimo, że organ drugiej instancji naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. nie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie wyjaśniając przyczyn, dla których uznał, że postępowanie powinno podlegać umorzeniu, nie wskazał również przepisów prawa.
Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że Sąd Wojewódzki uznał rozstrzygnięcie organów za prawidłowe z uwagi na poczynione przez nie ustalenia, w świetle których w dacie wywłaszczenia działka [...] pozostawała własnością innej osoby niż Skarżąca i której to osobie za część objętą wywłaszczeniem przyznano odszkodowanie.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił również, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wskazał, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W konsekwencji, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego.
Sąd kasacyjny dostrzega, że Wojewoda nie przywołał ani w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia ani w uzasadnieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten przywołany został w decyzji Starosty, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody. Co jednak istotne, Wojewoda w uzasadnieniu decyzji zwrócił dodatkowo uwagę, że zgodnie z art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U, z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ podkreślił również, że przepis ten ma zastosowanie gdy utrata własności nieruchomości nastąpiła w drodze wywłaszczenia. Wyjaśnił, że o odszkodowanie może ubiegać się wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia lub jej następca prawny. Wojewoda przywołał ustalenia faktyczne, w świetle których właścicielem działki [...] w dacie wywłaszczenia była H.S., która za wywłaszczoną powierzchnię otrzymała odszkodowanie. Zwrócił uwagę, że poprzednicy prawni Skarżącej utracili własność części działki [...] na skutek zasiedzenia. Okoliczności te zadecydowały o uznaniu odwołania za niezasadne, a co za tym idzie, utrzymaniu w mocy decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Sąd kasacyjny wskazuje, że w pełni podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego w świetle którego rozstrzygnięcie organów umarzające postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz Skarżącej odszkodowania za wywłaszczoną działkę [...] było bezprzedmiotowe. Skoro ani Skarżąca ani jej poprzednicy prawni nie byli właścicielami działki [...] w dacie wydania zarządzenia z 28 października 1982 r. brak było podstaw do prowadzenia postępowania o ustalenie i wypłatę na jej rzecz odszkodowania, nie zaistniała bowiem sprawa administracyjna, która mogłaby zostać załatwiona poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ administracji. Skutkowało to koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego.
Końcowo wskazać należy, że oczywiście niezasadne było zarzucenie organowi nieodniesienia się do wadliwości decyzji Wojewódzkiej Komisji Spraw Uwłaszczeń przy Wojewodzie Bialskopodlaskim nr [...]. Skarżąca nie wykazała, by orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu. Skoro orzeczenie to pozostaje w obrocie prawnym, nie było możliwe badanie jego prawidłowości w postępowaniu dotyczącym wypłaty odszkodowania.
Podsumowując, zarzuty naruszenia przez organy przepisów postępowania, których to naruszeń miał nie dostrzec Sąd Wojewódzki, uznać należało za niezasadne. Przyjęte przez organy i uznane przez Sąd Wojewódzki za podstawę orzekania ustalenia faktyczne poczynione zostały zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 138 § 1 k.p.a. (zawierającego trzy punkty wskazujące różne rodzaje rozstrzygnięć, które mogą być wydane przez organ odwoławczy) wobec niewskazania jednostki redakcyjnej uchylał się spod kontroli kasacyjnej. Skarżąca przywołując jako naruszony art. 107 § 1 k.p.a. nie sprecyzowała, który konkretnie punkt cytowanego paragrafu został naruszony. Dostrzeżone przez Sąd kasacyjny braki w uzasadnieniu decyzji Wojewody, stanowiące naruszenie art., 107 § 3 k.p.a. pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Przywołany przez Skarżącą art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy nie było podstaw do uchylenia jego decyzji.
Zarzut naruszenia art. 140 k.p.a. nie został w żaden sposób uzasadniony przez Skarżącą.
Końcowo Sąd kasacyjny wyjaśnia, że postanowieniem z 4 września 2025 r. oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie Skarżącej z 16 lipca 2025 r.
Zauważyć należy, że dopuszczenie dowodu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może nastąpić w trybie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z konkretnie oznaczonych dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym aktem administracyjnym.
Skarżąca dołączyła do pisma z 16 lipca 2025 r. 17 dokumentów, z których znaczna część znajduje się już w aktach administracyjnych sprawy. Jak wynika z treści pisma z 16 lipca 2025 r. Skarżąca dąży do uzyskania zapłaty za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 176m2 z działki nr [...], przekazanej na poszerzenie ul. [...] (od 2004 r. - [...]) oraz do wykazania, że z części działki nr [...] grunt o powierzchni 115 m2 wszedł w skład działki [...]. Skarżąca "kwestionuje, że działka nr [...] ma urządzoną księgę wieczystą" jak również kwestionuje nieuwłaszczanie działki [...], będącej własnością jej ojca i wnosi o zapłatę za 83m2 i 60 m2. Skarżąca składa zatem wnioski dowodowe dotyczące jej innych spraw, zakończonych już prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W konsekwencji, brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodów z pism dołączonych przez Skarżącą do pisma z 16 lipca 2025 r.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 16 grudnia 2022 r. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a uczestnicy postępowania nie zawnioskowali jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.