I OSK 2180/21

I OSK 2180/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Karol Kiczka
Zygmunt Zgierski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1928/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-11
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art.7, art.8 § art.77 § art 80 art 84 § 1 art 156  § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 8 ust. 8 art 22 art 23 ust. 1 pkt 4 art 24
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art.3 art 152 art 182 § 2 art 183 § 1 i 2 art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Iwona Bogucka NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1928/20 w sprawie ze skargi E.C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2021 r. oddalił skargę E.C. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. i nieuchyleniu decyzji w sytuacji zaistnienia ku temu przesłanek z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa, tj.:
a) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 8 ust. 8 w zw. z art. 22 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64, z późn. zm.), dalej: ustawa wywłaszczeniowa, przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] marca 1978 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności;
b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez dokonanie błędnych ustaleń, że brak udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej nie mógł mieć wpływu na prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania, jak również, że odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości;
c) art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa przez brak ustalenia, czy w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] marca 1978 r. obowiązywało zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni nr 5/74 z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie miasta Gdyni;
d) art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 kpa polegające na zaniechaniu podjęcia przez Ministra Rozwoju wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes skarżącej, przy uwzględnieniu zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i jednocześnie zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechaniu dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego tego, czy dana okoliczność została udowodniona, w konsekwencji czego Minister Rozwoju oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niedokładnych ustaleń;
2) art. 3 ppsa z uwagi na nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na pobieżnym rozpatrzeniu zarzutów skarżącej, przy jednoczesnym powielaniu przez Sąd stanowiska Ministra Rozwoju bez stosownej argumentacji dla takiego wyboru, co skutkowało błędnym przyjęciem, że przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta G. nie wystąpiły istotne naruszenia, które powinny być podstawą do stwierdzenia jej nieważności, a w konsekwencji czego nie doszło do uchylenia organów obu instancji uznających ją za prawidłową.
W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania, Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że decyzją z [...] marca 1978 r. Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 826 m2, objętej księgą wieczystą W. karta [...], stanowiącej własność E.C.
Pismem z [...] maja 2019 r. skarżąca, będącą następczynią prawną pierwotnej właścicielki, wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w punkcie 2 dotyczącym odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Minister Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że właścicielka nieruchomości zmarła przed wszczęciem postępowania, a nieruchomość miała nieuregulowany status prawny. W tym stanie rzeczy w ocenie organu odwoławczego organ wywłaszczeniowy prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne w drodze ogłoszenia i prowadził je w stosunku do spadkobierców zmarłej właścicielki. W ocenie Ministra udział uprawnionego biegłego został zapewniony przez sporządzenie przez niego opinii szacunkowej uwzględniającej obowiązujące ówcześnie zarządzenie nr 5/74 Prezydenta Miasta Gdyni z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie m. Gdyni, a przyjęcie opinii szacunkowej sporządzonej na etapie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe było przyjętą w tym czasie praktyką. Wskazał przy tym, że ustalenie odszkodowania odbyło się przez dokonanie nieskomplikowanych operacji matematycznych uwzględniających wielkość wywłaszczanej nieruchomości i obowiązujące w obrocie nieruchomościami "urzędowe" stawki. Zaznaczył, że złożona do depozytu sądowego kwota stanowiła różnicę pomiędzy ustalonym odszkodowaniem i zaległością podatkową w podatku od nieruchomości dotyczącą wywłaszczanej nieruchomości. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa i należało stwierdzić jej nieważność.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wywiódł, że w związku ze śmiercią właścicielki wywłaszczonej nieruchomości w sprawie nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania wywłaszczeniowego. Obowiązek ten zachodzi bowiem wyłącznie w przypadku śmierci strony w trakcie toczącego się już postępowania. Sąd stwierdził, że wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej zmarłej właścicielki było jedynie elementem opisu wywłaszczanej nieruchomości. Postępowanie nie było bowiem prowadzone z jej udziałem, a decyzja wywłaszczeniowa nie została na nią adresowana. Podkreślił przy tym, że z uwagi na uwarunkowania powojenne, znaczna część nieruchomości miała nieuregulowany status, a obowiązujące przepisy pozwalały na prowadzenie w takiej sytuacji postępowania wywłaszczeniowego, przy czym jako strony tego postępowania nakazywały uznawać także posiadaczy nieruchomości i osoby zainteresowane. W takiej sytuacji zaadresowanie decyzji wywłaszczeniowej na nieustalony ówcześnie krąg spadkobierców zmarłej właścicielki wywłaszczanej nieruchomości oraz dokonywanie wezwań i powiadomień w drodze ogłoszenia było akceptowalnym zabiegiem. Zdaniem Sądu brak było także podstaw do uznania, że oparcie się w toku ustalania wysokości należnego odszkodowania na opinii szacunkowej sporządzonej przez uprawnionego biegłego na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowe stanowiło naruszenie przepisów prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, zwłaszcza że odszkodowanie zostało ustalone na właściwych podstawach prawnych i w prawidłowej wysokości przez przeliczenie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem obowiązujących stawek w obrocie nieruchomościami.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem w sprawie sprowadza się do kwestii dotyczącej prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości, która nie miała uregulowanego stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje pogląd, że podobnie jak obecnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczają prowadzenie takiego postepowania (art. 113 ust. 6 i 7 oraz art. 114 ust. 3 i 4), przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie sprzeciwiały się prowadzeniu postępowań wywłaszczeniowych względem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Świadczy o tym treść przepisów: art. 6 ust. 4 (obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane), art. 16 ust. 2 pkt 6 (we wniosku o wywłaszczenie należy wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli jest znane, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić, art. 20 (jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela (...).
Należy odnotować, że przepisy ustawy z 1958 r. samodzielnie też określały elementy niezbędne w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane (pkt 1), wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie (pkt 2), ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania (pkt 3), wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania (pkt 4), szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 5) oraz pouczenie o środkach odwoławczych (pkt 6).
Ze względu na określone brzmienie art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, organy nie miały obowiązku wskazywania strony postępowania, która w wyniku postępowania wywłaszczeniowego pozbawiana była prawa własności nieruchomości. Jednocześnie na organach prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe ciążył obowiązek dokładnego określenia przedmiotu wywłaszczenia (art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej), co mogło odbyć się nie tylko przez wskazanie numeru działki podlegającej wywłaszczeniu, ale także przez wskazanie właściciela ujawnionego w księdze wieczystej. Zatem przepis art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, określając elementy, jakie powinno zawierać orzeczenie o wywłaszczeniu, nie wskazuje na konieczność zindywidualizowania osoby wywłaszczanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 4160/18).
Ujawnienie w wykazie wywłaszczanych nieruchomości danych osobowych osoby ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej nie może być traktowane jako skierowanie decyzji do osoby zmarłej, nie narusza też w rażący sposób przepisów regulujących treść orzeczenia o wywłaszczeniu.
Dysponując wiadomością o śmierci właścicielki ujawnionej w księdze wieczystej, na etapie postępowania zwykłego można zakładać obowiązek podjęcia kroków w celu ujawnienie posiadacza nieruchomości, jak też wykazania, że osoby aktualnego właściciela nie można ustalić. Są to jednak obowiązki o charakterze procesowym, których waga dla postępowania nadzwyczajnego musi być oceniana przez pryzmat przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Ewentualne naruszenia w toku postępowania zwykłego obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogą w sprawie zostać uznane za prowadzące do rażącego naruszenia prawa materialnego i skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej z wymogami prawa, jak wyżej bowiem wskazano, indywidualizacja właściciela wywłaszczanej nieruchomości nie stanowiła koniecznego elementu orzeczenia o wywłaszczeniu (vide wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3554/18).
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w myśl przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem (art. 7 ustawy wywłaszczeniowej). Tym samym organ orzekając o wywłaszczeniu nieruchomości, miał obowiązek orzec również o odszkodowaniu za tę nieruchomość, wyjątkowo tylko odraczając moment wydania orzeczenia w tym przedmiocie nie dłużej niż trzy miesiące na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.
W przypadku gdy w sprawie brak było możliwości ustalenia personaliów spadkobierców po zmarłej E.C., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ prawidłowo spełnił dyspozycję art. 7 ustawy wywłaszczeniowej, wskazując jako uprawnionych do odszkodowania nieustalonych spadkobierców zmarłej właścicielki. Wprawdzie art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej nakazywał wskazanie z imienia, nazwiska i adresu w orzeczeniu osoby uprawnionej do odszkodowania, to jednak w sytuacji, gdy w dacie orzekania o tym odszkodowaniu właściciel nie żył i nieprzeprowadzone zostało postępowanie spadkowe, dopuszczalne było wskazywanie uprawnionych w sposób ogólny jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby.
Odnotować przy tym należy, że postępowanie spadkowe, które doprowadziło do ustalenia spadkobierców E.S. i uregulowania kwestii majątkowych, nastąpiło dopiero w 2003 r. Tymczasem, zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 29 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości był zobowiązany ujawnić swoje prawo w księdze wieczystej, czego spadkobiercy właścicielki ujawnionej w księdze wieczystej nie dopełnili. Jeżeli "właścicielem była osoba prywatna, sąd prowadzący księgę wieczystą przynagli opieszałego właściciela za pomocą grzywien".
Przyznać wprawdzie należy rację autorowi skargi kasacyjnej, że część przywołanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów powołuje się na nieistniejąca numerację, ale w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność tę należy uznać za oczywistą omyłkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając zaskarżony wyrok, częściowo oparł się na numeracji przepisów w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Zaznaczyć przy tym należy, że wprowadzone przed wydaniem decyzji administracyjnej zmiany do ustawy wywłaszczeniowej nie wyeliminowały tych przepisów, a co do zasady zmieniły ich numerację i umiejscowienie, w związku z czym pogląd Sądu pierwszej instancji co do możliwości prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunki do nieokreślonych z imienia i nazwiska stron postępowania pozostał co do zasady słuszny, zwłaszcza, że wadliwie przywołane przez Sąd pierwszej instancji przepisy nie stanowiły podstawy orzekania w sprawie.
Brak było także podstaw do uznania, że decyzja wywłaszczeniowa w zakresie określenia wysokości odszkodowania została wydana w sposób wadliwy, a następnie została uznana za pozbawioną wad zarówno przez orzekające w sprawie organy administracji, jak i sąd. Zarzuty te opierają się bowiem na argumentach dotyczących niepowołania i braku uczestnictwa w rozprawie administracyjnej biegłego oraz nieustaleniu, czy sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego opinia szacunkowa przyjęta jako podstawa ustalenia wysokości odszkodowania oparta została na obowiązujących w tym czasie przepisach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oba te zarzuty należało uznać za chybione. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że argumentacja autora skargi kasacyjnej mająca na celu podważenie ustalenia odszkodowania w oparciu o zarządzenie z 1974 r. nie została poparta żadnymi dowodami. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał za organem, że zarządzenie Wojewody Gdańskiego nr 59/81 z 28 grudnia 1981 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowań z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości na terenie miast potwierdzało wprost, że kwestionowane przez autora skargi kasacyjnej zarządzenie z 1974 r. obowiązywało do 1 lutego 1981 r. Tym samym opinia szacunkowa z 1977 r. stanowiąca podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość prawidłowo oparta została na obowiązującym wtedy zarządzeniu z 1974 r.
Odnosząc się do kwestii udziału biegłego w procesie ustalania wysokości spornego odszkodowania, zauważyć należy, co prawidłowo odnotowały zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji, że ustalenie wysokości odszkodowania polegało na przeprowadzeniu nieskomplikowanych działań matematycznych sprowadzających się do przemnożenia wyrażonej w metrach kwadratowych powierzchni wywłaszczanej nieruchomości przez obowiązujące w obrocie nieruchomościami stawki. Charakter stawek tych wskazywał na ich z góry ustaloną wartość, która nie podlegała zmianie ze względu na czynniki, które obecnie mają wpływ na ustalenie wartości nieruchomości. W tym ujęciu stawki te miały charakter "cen urzędowych", w związku z czym ówczesna opinia biegłego co do wartości nieruchomości i należnego odszkodowania nie miała waloru opinii wynikającej z wiadomości specjalnych w takim znaczeniu, jakie przypisywane jest temu wyrażeniu obecnie. Niezmienność stawek przy braku zmiany wielkości wywłaszczanej nieruchomości powodowała, że zmianie nie ulegało należne odszkodowanie, a zatem oparcie się w rozpoznawanej sprawie na opinii szacunkowej sporządzonej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a nie sporządzonej w toku postępowania przez biegłego powołanego przez organ, nie powodowało zmiany wysokości tej wartości. Oznacza to, że naruszenie przepisów dotyczących procedury ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie miało waloru rażącego naruszenia przepisów prawa. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu przepisów prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji można mówić nie wtedy, gdy naruszenie przepisów jest oczywiste i bezdyskusyjne, ale wtedy, gdy jego skutki gospodarcze lub społeczne nie są możliwe do pogodzenia z zasadami praworządnego państwa (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1956/21).
W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 ust. 8 w zw. z art. 22 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 24 ustawy wywłaszczeniowej, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa oraz art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 kpa.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 3 ppsa, podnieść należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, czy z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, z 6 lutego 2014 r., I OSK 2221/21, sygn. akt II GSK 1669/12, z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, czy z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12).
Analizowany pod tym kątem zarzut kasacyjny wskazuje na wadliwość jego konstrukcji, o której mowa powyżej. Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 3 ppsa dzieli się bowiem na paragrafy, z czego art. 3 § 2 z kolei dzieli się na 10 punktów. Tymczasem rozpoznawany zarzut skargi kasacyjnej jako podstawę przyjmuje art. 3 ppsa jako całość. Taka redakcja zarzutu powoduje, że sąd go rozpoznający musiałby samodzielnie dokonać uściślenia, który konkretnie przepis (paragraf i ewentualnie punkt) miał na myśli autor skargi kasacyjnej. Jak wskazano powyżej, takie działanie prowadziłoby do naruszenia dyspozycji art. 183 § 1 ppsa, którego treścią związany jest sąd kasacyjny. Z uwagi na powyższe wady, zarzut ten nie mógł zatem zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.