I OSK 2173/21

I OSK 2173/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 430/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-16
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano od organu sumę pieniężną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 154 § 1 i 7
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 7 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 430/21 w sprawie ze skargi M. i R. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/18 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 (trzecim) i przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy dla M. R. sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. R. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 430/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/18: 1. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2.000 złotych; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. R. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 21 stycznia 2021 r. M. R., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/18, zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. hip. [...], domagając się: wymierzenia Prezydentowi m.st Warszawy grzywny w wysokości 3.000 zł; przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł; stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przy zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 3 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 9 września 1957 r. odmawiającego przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. P[...], w związku z czym wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości złożony przez poprzednika prawnego wnioskodawczyni pozostaje do dnia skierowania niniejszej skargi nierozpoznany. Pismem z 25 października 2017 r. skarżąca ponagliła organ, aby niezwłocznie podjął czynności i zakończył postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/18, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu 11 stycznia 2021 r. skarżąca wezwała Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/18, wyznaczając organowi w tym celu dodatkowy trzydniowy termin na rozstrzygnięcie sprawy.
Skarżąca nadal nie otrzymała rozstrzygnięcia w sprawie, która toczy się już ponad 5 lat, tj. od daty wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w dniu 3 lipca 2015 r., w której stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 9 września 1957 r. Zasadnym zatem, jej zdaniem, jest nałożenie na Prezydenta m.st. Warszawy grzywny w wysokości 3.000 zł.
Skarżąca podniosła, że pomimo wyznaczenia Prezydentowi m.st. Warszawy przez Sąd terminu na załatwienie sprawy, organ nie tylko bez żadnej uzasadnionej przyczyny nie wydaje decyzji w sprawie, ale również uchybia dyspozycji art. 36 k.p.a. nie podając przyczyn zwłoki oraz nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Prowadzi zatem postępowanie w sposób przewlekły, opieszały i nierokujący jego zakończenia, na co zresztą zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu wyroku z 25 maja 2018 r. W ocenie strony skarżącej, nałożenie na Prezydenta m.st. Warszawy grzywny, jak również przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej zdyscyplinuje organ do zakończenia przedmiotowego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy podkreślił, że akta przedmiotowego postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem zostały przesłane do organu 29 sierpnia 2018 r. (data wpływu do Urzędu). Zatem termin wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 maja 2018 r. o sygn. akt I SAB/Wa 73/18 upłynął 31 listopada 2018 r.
We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny: 1. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zdaniem Sądu I instancji bezspornym jest, że w wyznaczonym przez Sąd terminie organ nie załatwił przedmiotowej sprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a.") i wymierzenie organowi grzywny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przedmiotowym stanie faktycznym na organie administracji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Nie został on jednak rozpoznany w wyznaczonym terminie. Z tych względów Sąd uznał za zasadne żądanie wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy z tytułu zaistniałej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku grzywny.
W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 25 maja 2018 r., Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2.000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za ignorowanie rozstrzygnięcia Sądu.
Pomimo jednoznacznie kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej. Ta bowiem poza funkcją represyjną i dyscyplinującą ma znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swoiste zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że suma pieniężna ma zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17, z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1161/16). A skoro tak, to wniosek o jej przyznanie powinien zawierać uzasadnienie nawiązujące do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Brak jakiejkolwiek argumentacji skargi podyktowanej temu elementowi nie może oznaczać, że aktywnością w tym zakresie powinien wykazać się sąd. Skoro zatem rozpatrywana w niniejszej sprawie skarga w żadnym miejscu nie nawiązuje do straty, jakiej doznała skarżąca wskutek niewykonania przez organ wyroku Sądu, żądanie w tym zakresie podlegało oddaleniu.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła M. R., zaskarżając wyrok w części, w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek Skarżącej w oparciu o przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł, tj. w części obejmującej pkt 3 wyroku.
Opierając skargę kasacyjną na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 i 7 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis definiuje przesłankę krzywdy jako jedyną podstawę przyznania sumy pieniężnej, gdzie przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi jedynie, do jakiej wysokości sąd władny jest przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, tj. artykuł ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w przedmiotowej części.
Wskazując na powyższy zarzut wniesiono:
1. w oparciu o art. 188 p.p.s.a. o uchylenie punktu 3 zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez przyznanie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a.,
2. w oparciu o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zwrot poniesionych przez Skarżącą niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Dodatkowo w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że w treści skargi z 25 stycznia 2021 r. Skarżąca wskazywała, że przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, w jej ocenie zdyscyplinuje organ do zakończenia postępowania, które na dzień skierowania przedmiotowej skargi toczyło się już od przeszło 5 lat.
Przyznanie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej należy oceniać szeroko — biorąc pod uwagę nie tylko jej funkcję kompensacyjną, ale również stopień naruszenia prawa przez organ, jak i efektywność zastosowania tego środka, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej. Należy wskazać, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z 16 września 2021 r. zupełnie te kwestie pomija, nadając priorytet jedynie funkcji kompensacyjnej sumy pieniężnej, tj. uznając że jej celem jest jedynie zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.
Zgodnie z dominującym poglądem judykatury istotą przyznawanej na rzecz skarżących sumy pieniężnej jest nie tylko zadośćuczynienie za oczekiwane na merytoryczne zakończenie sprawy, ale również wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej z uwagi na pozostawanie w rażącej bezczynności, w wyniku której sprawa nie zostaje rozpoznana w terminie oraz z uwagi na nierespektowanie prawomocnego wyroku.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent m.st. Warszawy, wnosząc o oddalenie w całości skargi kasacyjnej Skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2021r., sygn. akt I SA/Wa 430/21, oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu organ podniósł, że skarga kasacyjna, oparta o przesłankę naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 i 7 p.p.s.a. jest niezasadna z uwagi na niżej przytoczone okoliczności:
Nie znajduje odzwierciedlenia w orzecznictwie twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że aktualna i spójna linia orzecznicza różni się od tej, na którą powołuje się WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Słusznie wskazał w treści zaskarżonego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "suma pieniężna poza funkcją represyjną i dyscyplinującą ma znaczenie kompensacyjne, stanowiące zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej".
Zdaniem organu przewlekłość w prowadzonym postępowaniu spowodowana była między innymi przez brak akt przedmiotowego postępowania, czyli wynikała z przyczyn niezależnych od organu oraz była związana z obecną sytuacją epidemiologiczną panującą w kraju.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarżąca kasacyjnie zaskarżając punkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 430/21, zarzuciła, że Sąd I instancji naruszył art. 154 § 1 i 7 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis definiuje przesłankę krzywdy jako jedyną podstawę przyznania sumy pieniężnej, gdzie przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi jedynie, do jakiej wysokości sąd władny jest przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną.
Przypomnieć należy, że art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przyjął, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. poza funkcją represyjną i dyscyplinującą ma znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swoiste zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, ma zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu. Skoro ma ona zrekompensować stratę poniesioną przez skarżącego, to zdaniem Sądu I instancji wniosek o jej przyznanie powinien zawierać uzasadnienie nawiązujące do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Brak jakiejkolwiek argumentacji skargi podyktowanej temu elementowi nie może oznaczać, że aktywnością w tym zakresie powinien wykazać się sąd. Skoro zatem rozpatrywana w niniejszej sprawie skarga w żadnym miejscu nie nawiązuje do straty, jakiej doznała skarżąca wskutek niewykonania przez organ wyroku Sądu, to żądanie w tym zakresie zostało oddalone przez Sąd I instancji.
Z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) a ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni ten środek.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że przewidziana w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a.
Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 154 § 7 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej wskutek niewykonania orzeczenia sądu. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody.
Należy też zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Otóż, jak wskazano wyżej, jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych, w postępowaniu, o którym stanowi art. 417¹ § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r., sygn. akt II CSK 640/09 i z 24 września 2015 r., V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem bezczynność w terminowym rozpoznaniu sprawy lub przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie.
Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to co prawda domniemanie możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie.
Należy też zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 75) (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz.U. z 2016 r. poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju.
W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania pomimo wcześniejszego orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma również mu uświadomić, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy, i że obejmuje skarżącego swoją ochroną (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, CBOSA). Skoro przyznanie sumy pieniężnej ma mieć charakter symboliczny (zadośćuczynienie poczuciu krzywdy i niesprawiedliwości), to wniosek o jej przyznanie nie musi zawierać uzasadnienia określającego wielkość krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Ponadto, w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej.
Tak więc nie można uznać za prawidłową takiej wykładni art. 154 § 7 p.p.s.a., z której wynika obowiązek skarżącego, aby przedstawił uzasadnienie dla żądania przyznania sumy pieniężnej na tej podstawie, a w szczególności aby wykazał wysokość szkody poniesionej w związku z niewykonaniem przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd I instancji dokonał zatem błędnej art. 154 § 7 p.p.s.a., przyjmując, że skoro suma pieniężna przyznawana na podstawie tego przepisu ma zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu, to wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. powinien zawierać uzasadnienie nawiązujące do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a. nie jest natomiast zasadny, bowiem przepis ten stanowi o możności wniesienia skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz o możności złożenia żądania wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd I instancji oddalając skargę w zakresie żądania przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. nie naruszył zatem tego przepisu.
Na gruncie niniejszej sprawy, za przyznaniem skarżącej sumy pieniężnej przemawiało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przede wszystkim to, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż w stanie faktycznym sprawy bezczynność organu w wykonaniu wyroku wypełniała znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (por. wyrok NSA z 11 maja 2018, sygn. akt I OSK 2230/17; wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2036/21). Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu w wykonaniu orzeczenia sądu są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą w sytuacji wystąpienia o nią przez skarżącego, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Pogląd ten koreluje z przytoczonym wyżej orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.
Z uwagi na powyższe, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadniało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej miało przede wszystkim na celu danie jej "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w załatwieniu sprawy w terminie wyznaczonym przez sąd.
Jeżeli chodzi o wysokość przyznanej sumy pieniężnej, to należy mieć na uwadze czas trwania postępowania, to jest ponad 5 lat oraz fakt, że przez zdecydowaną długość tego okresu organ nie podejmował bez usprawiedliwienia żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia czynności. Uwzględniając zatem czas trwania postępowania, w tym okresy, w których organ bez usprawiedliwionych przyczyn nie podejmował żadnych czynności, oraz charakter sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości przez nią żądanej, to jest 2000 zł. Tak określona suma pieniężna spełni w okolicznościach rozpoznawanej sprawy swą kompensacyjną rolę. zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jej wysokość jest też adekwatna do stopnia zawinienia organu w doprowadzeniu do bezczynności.
Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 w związku z art. art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), uchylił punkt 3 zaskarżonego wyroku i przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy dla M. R. sumę pieniężną w wysokości 2000 złotych. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.