I OSK 2172/22

I OSK 2172/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 52/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-04-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 216 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Dnia 22 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 52/22 w sprawie ze skargi J. J. i M. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 października 2021 r. nr WS-VI.7534.3.116.2021.KP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Kr 52/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę J. J. i M. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 października 2021 r. znak WS-VI.7534.3.116.2021.KP utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 5 maja 2021 r. nr GN.II.6821.1.65.2020.WA o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...] w [...]
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. J. i M. M. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:
I. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. - prawa materialnego polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu:
1. art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną interpretację i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania do nieruchomości nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie (cyt.): "ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu", a termin nabycie - w rozumieniu przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 - stanowi wyraz ograniczenia stosowania instytucji zwrotu nieruchomości do wybranych przypadków, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do odmiennego wniosku i uniemożliwia objęcie nieruchomości nabytej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego decyzją o zwrocie, tj. jako przedmiotu postępowania uregulowanego rozdziałem 6 (cyt.): "działem 111 ustawy o gospodarce nieruchomościami",
2. art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (cyt.): "o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości" w zw. z art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że przejęcie nieruchomości mogło nastąpić również wtedy, gdy podział nieruchomości dokonywany był nie na wniosek jej właściciela,
3. art. 136 ust. 3 u.g.n. - poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że artykuł ten stosuje się wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o wywłaszczeniu,
4. art. 32 i art. 64 ust. 2, art. 21 ust. 2, art. 2 art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez nierówne traktowanie podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stosowanego przez nie prawa;
II. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:
1. art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy — brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez skarżących,
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżących,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wskazali, iż postępowanie organów administracji publicznej naruszało przepisy prawa materialnego — art. 136 ust. 3 i 4, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a mimo to Sąd oddalił skargę,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie – lakonicznym odniesieniem się do wydanych w tej samej sprawie przez organy administracji publicznej różnych rozstrzygnięć.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Ponadto skarżący wnosili o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (błędnie określonej jako ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) w zw. z art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 136 ust. 3 o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 i art. 64 ust. 2, art. 21 ust. 2, art. 2 art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP a także na istotnym naruszeniu przepisów procesowych, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzuty te okazały się nieuzasadnione a przy tym zarzuty materialnoprawne nie zostały także w pełni prawidłowo określone. Tymczasem, jak podkreśla się w doktrynie, po to ustawodawca - w odniesieniu do czynności, jaką jest sporządzenie skargi kasacyjnej, ustanowił przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595).
W tym zatem kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez podstawy kasacyjne należy zaś rozumieć podanie konkretnego przepisu prawa, który jest wskazywany jako zarzut kasacyjny łącznie z podaniem aktu, w którym się on znajduje oraz określeniem miejsca publikacji tego aktu. Tymczasem, w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie tylko – jak wyżej to nadmieniono - błędnie wskazano tytuł jednej z ustaw materialnoprawnych oraz błędnie określono dział w drugie ustawie, ale przede wszystkim nie podano miejsca publikacji poszczególnych ustaw materialnych. W tym przypadku kwestia ta miała zaś szczególnie istotne znaczenie, gdyż ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami była wielokrotnie nowelizowana i doczekała się szeregu tekstów jednolitych. Ustawa zaś z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie tylko była wielokrotnie nowelizowana, ale podczas jednej z nowelizacji doszło do zmiany numeracji jej przepisów. W takiej zatem sytuacji autor skargi kasacyjnej winien te fakty wziąć pod uwagę. Z uwagi bowiem na kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma on uprawnień do badania danej sprawy w sposób wszechstronny (niejako po raz drugi) a jedynie bada zasadność podniesionych w skardze kasacyjne zarzutów. Z tego więc powodu zarzuty te muszą być precyzyjnie określone, gdyż Sąd Kasacyjny nie ma uprawnień do poprawiania skargi kasacyjnej ani orzekania na zasadzie domyślania się intencji jej autora.
Przechodząc do oceny merytorycznej przedmiotowej skargo kasacyjnej wyjaśnić należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. mają wyłącznie charakter blankietowy tzn. stanowią one tylko podstawę prawną dla wydania wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) z uwagi na fakt, iż w toku postępowania administracyjnego doszło obrazy prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) lub miało miejsce istotne naruszenie przepisów proceduralnych (innych niż podstawy wznowieniowe – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) albo też sąd doszedł do wniosku, że skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Jeśli zatem Sąd Wojewódzki nie stwierdził w tym przypadku istotnego naruszenia przez organ prawa, to brak było podstaw do wydawania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a.
Niezasadne także okazały się zarzuty oparte na naruszeniu art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z jednolitą i utrwaloną linia orzeczniczą sąd wojewódzki nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich treści zawartych w skardze a jedynie do tych, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Do tych zaś kwestii Sąd Wojewódzki w Krakowie odniósł się. Okoliczność natomiast, że zapadłe przed tym Sądem rozstrzygnięcie nie było dla skarżących satysfakcjonujące, nie uzasadniało twierdzenia, iż wyrok ten został wydany z istotnym naruszeniem w/w przepisu
Po myśli zaś art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku (oddalającego skargę) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższe wymagania spełnia zaskarżony wyrok. W jego uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał bowiem, że M. M., J. J., M. W., J. P., A. C., A. C. oraz B. Ć. domagali się zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...] w [...]. Prowadząc to postępowanie, Starosta [...] ustalił jednak, że Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości, składającej się z działki nr [...] z obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...] m. [...] na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] – [...] z dnia 13 sierpnia 1986 r. nr G.I.8431(o)18/86, wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu z dnia 6 sierpnia 1986 r. nr P-4866/86 dotyczącego podziału nieruchomości i orzekającej o przejściu - z mocy prawa - na własność Skarbu Państwa działek wchodzących w skład projektowanej ul. [...]. Podstawę prawną powyższej decyzji stanowiły przepisy art 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 powołanej ustawy - grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodziły na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
W związku z powyższym, Starosta [...] przyjął, że w/w tryb odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi nie stanowił wywłaszczenia sensu stricto a ponadto nie został on uwzględniony w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozszerzającym zakres stosowania przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 28 października 2021 r., utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty [...], podkreślając jednocześnie, że art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zamknięty katalog przypadków, w których zastosowanie znajdzie instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepisy te mają charakter przy tym charakter wyjątkowy i - jako takie - nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający. Taka konstrukcja omawianych przepisów stanowiła więc – zdaniem Wojewody - wyraz ograniczenia stosowania instytucji zwrotu nieruchomości tylko do wybranych przypadków - nabycia właśnie - prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bądź gminy. Tak wyraźne rozróżnienie natomiast tych dwóch form przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, tj. "przejęcia" i "nabycia", należało zatem – jak podkreślił organ - uznać za wyraz zamierzonego działania ustawodawcy.
Oddalając skargę J. J. i M. M. na wspomnianą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 października 2021 r., Sąd Wojewódzki podkreślił, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawało, że na mocy decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 13 sierpnia 1986 r., wydanej na podstawie art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości i zawarto w teju decyzji także orzeczenie o przejęciu własności z mocy prawa przez Skarb Państwa. Nieruchomości, objęte wnioskiem skarżących, weszły w skład projektowanej ulicy [....]. Działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] objętej Kw [...]. Działka ta podzieliła się najpierw bowiem na działki [...] i [...], a następnie działka [...] uległa kolejnemu podziałowi na działki [...] i [...]. (k. 552 oraz 498-510, 463-483 administracyjnych akt sprawy).
Odnosząc się natomiast do kwestii materialnoprawnych, Sąd Wojewódzki dokonał analizy art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślając, że zgodnie z jego treścią, obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przepisy rozdziału 6 działu III cyt. ustawy stosuje się odpowiednio do dwóch kategorii nieruchomości. Pierwsza - to nieruchomości "przejęte lub nabyte" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych, wymienionych w art. 216 ust. 1. Druga - to nieruchomości "nabyte" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 ust. 2 u.g.n. Ponadto – jak zaakcentował Sąd - w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała dodatkowo także definicja "nabywania nieruchomości", która była zawarta w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu, przez "nabywanie nieruchomości" należy zaś rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, w świetle powyższych unormowań, na dzień wydania decyzji organu II instancji istniały podstawy ku temu, by różnicować pojęcia "przejęcia" i "nabycia" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa a znajdujący zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 216 ust. 2 omawianej ustawy mówił wyłącznie o nieruchomościach "nabytych" na rzez Skarbu Państwa.
W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki, odwołując się do orzecznictwa sadowoadministracyjnego z ostatnich lat, podzielił pogląd organów obu instancji, że skoro przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w związku z decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] - [...] z dnia 13 sierpnia 1986 r. która została wydana na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to nie mógł mieć w tym przypadku zastosowania art. 136 ust. 3 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się natomiast do akcentowanej w skardze kwestii braku jednolitości orzecznictwa przy dokonywaniu wykładni art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wprawdzie poprzednio orzecznictwo reprezentowało w tej materii rozbieżne poglądy, jednakże - w dacie orzekania przez organy - wyraźnie już zarysowało się stanowisko, zgodnie z którym zmiana własności nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mieści się zakresie zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: sygn. akt I OSK 667/08, sygn. akt I OSK 645/10, sygn. akt I OSK 1909/12, sygn. akt I OSK 3393/15, sygn. akt I OSK 1528/16, sygn. akt I OSK 2135/17). Ponadto Sąd I instancji także wskazał, że ostatnio stanowisko to znalazło wyraz w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. I OSK 42/19, jak również w licznych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 7/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2021 r. , sygn. II SA/Kr 510/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. II SA/Kr 535/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2018 r. II SA/Wr 833/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2018, sygn. IV SA/Po 470/18).
Poza tym, odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze, a związanego z faktem, że wprawdzie decyzją z dnia 3 czerwca 2008 r.nr GS- 11.72211-3-266/99, Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. [...] m2 bo uznał, że działka ta została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a zatem przypadek ten nie mieścił się w żadnej kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na postawie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale z argumentacją tą nie zgodził się jednak Wojewoda Małopolski, który decyzję tę uchylił (decyzja nr 7724-1-147-08), Sąd wojewódzki wskazał, że w sytuacji, w której dany przepis budził wątpliwości interpretacyjne, okoliczność, że organ w przeszłości prezentował odmienne stanowisko od aktualnego nie może rzutować na ocenę zaskarżonej decyzji. Zwłaszcza, że wyrażony w niej pogląd odpowiada utrwalonej obecnie linii orzeczniczej. Okoliczność natomiast, że organ II instancji nie zawarł w uzasadnieniu tej decyzji motywów zmiany owego stanowiska, jakkolwiek byłoby to pożądane w świetle art. 8 k.p.a., nie stanowiło jednak naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak z powyższego wynikało uzasadnienie zaskarżonego wyroku było bardzo dokładne i rzetelne. Mając zaś na uwadze, że argumentacja towarzysząca zarzutom kasacyjnym była w dużej mierze tożsama z treścią skargi, skład orzekający stwierdza, że podziela w pełni ocenę zaskarżonej decyzji dokonaną przez Sąd Wojewódzki.
Skarżący w skardze kasacyjnej generalnie powtarzali, że w analizowanym przypadku powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości, zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ich zdaniem, ustawodawca nie zdeterminował bowiem uprawnienia do dochodzenia zwrotu nieruchomości formą jej nabycia przez Skarbu Państwa. Tym bardziej nie zawarł w treści przepisów warunku, że formą taką jest wywłaszczenie na podstawie decyzji administracyjnej. W związku z tym – jak podnosili skarżący - nie znajdowało prawnego uzasadnienia stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko do nieruchomości wywłaszczonych w drodze decyzji administracyjnej.
W ocenie skarżących, wprawdzie zgodnie z art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod pojęciem nabywania (zbywania) nieruchomości należało rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste, ale taką czynnością prawną było również wydanie aktu administracyjnego rodzącego bezpośrednio skutki cywilnoprawne.
Ostatecznie skarżący stali także na stanowisku, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszało zasady: równości, sprawiedliwości społecznej, a także ochrony prawa własności i proporcjonalności w korzystaniu z prawa własności w zakresie zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, tj.: art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.
W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, to jest:. Dz. U. z 2020 r. poz,. 1990 dalej: "u.g.n." ), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 tej ustawy.
Stosownie zaś do art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
Po myśli natomiast art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:
1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);
2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);
3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).
Dodać też należy, iż stosownie do treści art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania.
Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest instytucją prawną, mającą na celu umożliwienie byłemu jej właścicielowi lub jego spadkobiercom odzyskanie nieruchomości, która została wprawdzie wywłaszczona na cel publiczny, ale z różnych powodów stała się następnie zbędna na ten cel. Jak wynika przy tym z treści art. 136 ust. 3 u.g.n, wniosek o zwrot nieruchomości, mający swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, może odnosić się: do nieruchomości wywłaszczonych, to jest tych, o których mowa w rozdziale 6 działu III w/w ustawy. Ponadto wniosek ten może dotyczyć nieruchomości wymienionych enumeratywnie w art. 216 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, czyli tych nieruchomości, które zostały przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw obowiązujących w minionym okresie czasu, a do których przepisy zawarte w rozdziale 6 działu III omawianej ustawy stosuje się odpowiednio.
Słusznie przy tym wskazał Sąd Wojewódzki na rozróżnienie pomiędzy nieruchomościami "nabytymi" a "przejętymi" przez Skarb Państwa. O ile bowiem w art. 216 ust. 1 u.g.n. jest mowa zarówno o nieruchomościach nabytych jak i przejętych, o tyle w art. 216 ust. 2 u.g.n. (a ten przepis - zdaniem skarżących - winien być podstawą do wydania w rozpatrywanym przypadku decyzji materialnoprawnej) ustawodawca ograniczył możliwość orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości tylko do nieruchomości nabytych rzecz Skarb Państwa. Pojęcie zaś nieruchomości nabytych zostało ustawowo zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), do ustawy tej dodano art. 4 pkt 3b. Przepis ten zawiera zaś ustawową definicję zbywania i nabywania nieruchomości, pod którymi to pojęciami należy rozumieć (cyt.); "dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste".
Jak z powyższego zatem wynika w analizowanej sprawie nie można było stosować przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n., gdyż przepis art. 216 ust. 2 cyt. ustawy takiej możliwości nie przewidywał.
Stanowisko zaś skarżących, że za czynność prawną można było uznać także akt administracyjny rodzący bezpośrednio skutki cywilnoprawne było nie do zaakceptowania jako sprzeczne z jedną z podstawowych teorii prawa (cywilnego), która jest podstawą do dokonywania klasyfikacji zdarzeń prawnych (vide: Aleksander Wolter, "Prawo cywilne. Zarys części ogólnej", Warszawa 1963, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, str. 85 i nast.).
Podkreślić także w tym miejscu wypada, że unormowania zawarte w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowią przepisy przechodnie a więc są regulacjami prawnymi szczególnymi. Z tego powodu nie podlegają wykładni rozszerzającej. W konsekwencji stosowanie w stosunku do nich tego rodzaju wykładni, nawet z powoływaniem się na zasady konstytucyjne, nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Treść przepisów Konstytucji RP może bowiem stanowić wskazówkę przy dokonywaniu wykładni przepisów ustawowych, których wykładnia budzi wątpliwości, ale powyższe nie może jednak oznaczać, że każdy przepis a zwłaszcza przepis przechodni, może być wykładany w sposób całkowicie odmienny od jego literalnej treści. Ponadto, w ocenie składu orzekającego, ustawodawca ma też prawo do dokonywania regulacji prawnych, odnoszących się do stanów dawnych (powstałych przed uchwaleniem Konstytucji RP) w sposób odmienny od tych, które zaistniały po jej uchwaleniu.
Z tych powodów skład orzekający podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2021 r. (sygn. akt I OSK 42/19) a także powołane w nim orzecznictwo, iż zmiana własności nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mieści się zakresie zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. "Nabycie" nieruchomości, o którym mowa wart. 216 u.g.n., nie może być bowiem utożsamiane z przejęciem nieruchomości z mocy prawa, a co oznacza, że przepis ten nie odnosi się do tych nieruchomości, których własność Skarb Państwa lub gmina uzyskali wskutek wydanej decyzji, nie zaś poprzez dokonanie czynności prawnej.
W rezultacie należało więc uznać, iż także zarzuty materialnoprawne w tym oparte na w/w przepisach konstytucyjnych, nie były usprawiedliwione.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.