I OSK 217/23

I OSK 217/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 756/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-01
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz c a także par. 3 i art. 134 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 756/22 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od W.R. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 756/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. R.:
1. uchylił decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 lutego 2022 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych,
2. umorzył postępowanie administracyjne w całości,
3. zasądził od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz W. R. kwotę 480 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Z motywów w/w wyroku wynikało, że początkowo, decyzją z dnia 15 września 2015 r. nr [...], Burmistrz [...] przyznał W.R. zasiłki rodzinne na dzieci: R.R. i . R. w kwotach po 118 zł/mies. wraz dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie po 100 zł - za okres od dnia 1.11.2015 r. do dnia 31.10.2016 r. Następnie jednak organ ten wezwał W. R. do przedłożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, dokumentów koniecznych do rozpatrzenia jej wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z dnia 15 września 2015 r. (tj. oświadczenia dotyczącego wysokości dochodu osiągniętego przez ojca dzieci - Ł. R. na terytorium Królestwa Niderlandów uzyskanego w miesiącu październiku 2015 r. oraz w okresie od dnia 7 września 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.). Powyższe wezwanie zostało prawidłowo doręczone dorosłemu domownikowi w dniu 27 sierpnia 2020 r. W odpowiedzi natomiast na nie strona złożyła oświadczenie, iż nie posiada informacji odnośnie dochodu byłego męża (data wpływu pisma 31 sierpnia 2020 r.). W dniu 8 grudnia 2020 r. Burmistrz [...]zatem, decyzją nr [...], uchylił wspomnianą wyżej własną decyzję z dnia 15 września 2015 r. stwierdzając powzięcie informacji, że ojciec dzieci przebywa poza granicami Państwa Polskiego a w kraju jego pobytu (w Królestwie Niderlandów) mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Sprawa została przekazana do rozpatrzenia Wojewodzie [...], a który - jak stwierdził - w związku z brakiem formalnym wniosku W. R. (brakiem dokumentu do którego złożenia wezwał wnioskodawczynię Burmistrz), pismem z dnia 13 stycznia 2021 r., zawiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego za okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r. bez rozpoznania. Następnie zaś, decyzją z dnia 6 lipca 2021 r. nr [...] - działając na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – Wojewoda [...] orzekł, iż świadczenia rodzinne w wysokości 3.032 zł wypłacone wnioskodawczyni na dzieci: R. R. i N. R. w formie zasiłku rodzinnego za okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r. oraz w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2016/2017, są świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązał stronę do zwrotu ww. kwoty wraz odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty.
Od decyzji tej W. R. wniosła odwołanie, a rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej Minister Rodziny i Polityki Społecznej, decyzją z dnia 8 lutego 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego.
W uzasadnieniu swego stanowiska Minister wskazał, że podstawą prawną decyzji zaskarżonej były przepisy art. 1 ust. 2 i 3, art. 23a ust. 2, 5 i 6 oraz art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ centralny, odwołując się do treści art. 23a ust. 9 oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2b oraz ust. 8 cyt. ustawy wyjaśnił, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in.: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5 tej ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Minister dodał też, że obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich, jako uprawnionych, obowiązku informowania organu, o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani też w ramach kontroli legalności pobierania świadczeń rodzinnych (por. A. Korcz - Maciejko i W. Maciejko, wyd. Beck 2009 r., Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych, s. 455). Następnie, odnosząc powyższe do stanu rozpatrywanej sprawy, Minister nadmienił, że z materiału dowodowego wynikało, iż we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku z dnia 15 września 2015 r. odwołująca się nie wskazała, że któryś z członków rodziny przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zarówno zaś w decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych oraz w ww. wniosku zawarte było pouczenie, że w przypadku zmian, mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym w szczególności w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. We wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych zostało również wskazane, iż niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji - koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Minister wyjaśnił przy tym, że skuteczne pouczenie, to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, iż - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia. W konsekwencji, ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymagała zatem ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej prawy, Minister przyjął zatem, że kwestia prawidłowości i skuteczności udzielonego pouczenia nie budziła w tym przypadku żadnych wątpliwości.
Minister wskazał następnie, że świadczenia rodzinne, będące przedmiotem decyzji, zostały przyznane decyzją Burmistrza [...]na skutek wniosku strony i dołączonych do niego dokumentów oraz braku oświadczenia W. R., iż członek rodziny przebywa poza granicami kraju oraz braku oświadczenia o dochodzie uzyskanym z tytułu zatrudnienia poza granicami Polski. W związku z powyższym, brak było w tym przypadku okoliczności wskazujących na błędne działanie organu.
W ocenie Ministra, organ I instancji prawidłowo też uznał, że w związku z pozostawieniem wniosku skarżącej o przyznanie świadczeń za okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. bez rozpoznania ( z uwagi na niedostarczenie przez nią, mimo prawidłowego wezwania, dokumentów do przedłożenia których została wezwana) świadczenia rodzinne w kwocie 3 032 zł wypłacone za ww. okres, stały się świadczeniami nienależnie pobranymi i tego powodu należało zobowiązać stronę do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych. Jednocześnie też (w związku z treścią odwołania) Minister wyjaśnił, że - na tym etapie sprawy – nie był uprawniony do badania, czy W. R. przysługiwały świadczenia rodzinne za okres, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pouczył też stronę, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zastosowanie powyższych ulg odbywa się natomiast na wniosek osoby zobowiązanej i pozostaje do uznania organu.
Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 lutego 2022 r. W. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 138 § 1 pkt. 1 oraz art. 17 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21, 23 a ust. 5 , ust. 9, art. 24 a ust. 2, art. 30 ust.1 , ust. 2 pkt 1, ust. 6-8, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych.
Odpowiadając na skargę, Minister Rodziny i Polityki Społecznej wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję a także umarzając postępowanie administracyjne - na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga okazała się uzasadniona.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wprawdzie w niniejszej sprawie nie budził wątpliwości fakt, że składając wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych za okres 2015/2016 skarżąca własnoręcznie złożonym podpisem potwierdziła fakt zapoznania się z warunkami uprawniającymi do świadczeń rodzinnych oraz z treścią pouczenia zamieszczonego na druku przedmiotowego wniosku, a także, iż w treści tegoż wniosku wpisała ojca dzieci - Ł. R. jako członka rodziny, z akt sprawy wynikało także, że organ dokonał analizy przedmiotowego wniosku i zwracał się do właściwych organów o ustalenie danych dotyczących dochodów uzyskiwanych przez skarżącą i jej (jeszcze wówczas) męża, nadto nie było również sporne, że skarżąca w tym wniosku nie zawarła informacji, że Ł. R. pracuje za granicą ( w dacie złożenia wniosku małżonkowie żyli już w rozdzieleniu) tym niemniej, jak podkreślił Sąd, czynności organu, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji były nieprawidłowe i skutkowały błędnym rozstrzygnięciem. W tym zakresie Sąd Wojewódzki wskazał zaś, że (cyt.): "Wojewoda blisko pięć lat po złożeniu wniosku przez skarżącą o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych wezwał skarżącą do wskazania dochodu ojca dzieci mając świadomość na podstawie obszernych informacji udzielanych przez skarżącą, że ta informacji tego rodzaju i dokumentów w tym zakresie nie posiada ani nie może uzyskać by na skutek ich nie złożenia pozostawić wniosek skarżącej o przyznanie świadczeń bez rozpoznania. Wprawdzie, jak słusznie wskazuje organ przyznanie prawa do świadczenia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania to jednak nie może ujść uwadze Sądu, że zaskarżona decyzja nie była skutkiem merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia. Wniosek skarżącej powinien być rozpoznany przez organ właściwy (Wojewodę) w związku z uchyleniem decyzji Burmistrza z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzja Burmistrza z 8 grudnia 2020 r nie rozstrzygała bowiem merytorycznie o uprawnieniu skarżącej do tego świadczenia lecz była wynikiem zmiany właściwości organu w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (...)". Zdaniem Sądu zatem, Wojewoda powinien dokonać (cyt.): "merytorycznej weryfikacji prawa skarżącej do tego świadczenia z uwagi na podjęcie zatrudnienia przez ojca dziecka w Holandii. Takiej merytorycznej weryfikacji powinien dokonać Wojewoda, który pozostawił wniosek bez rozpoznania. Ponadto z informacji zawartych w aktach wynika, że świadczenia rodzinne na dzieci N. i R. R. nie zostały wypłacone w Holandii ponieważ ich ojciec nie złożył tam wniosku, a organ nie przekazał wniosku skarżącej w terminie. W niniejszej sprawie nie zostały zatem spełnione przesłanki art. 23 a ust. 5 ww. ustawy, tj. za okres w jakim miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego świadczenia nie zostały przyznane w Holandii ponieważ nie został złożony wniosek a skarżąca złożyła wniosek w Polsce gdyż nie miała wiedzy o tym, że Ł. R. przebywa za granicą. Zatem nie doszło do kumulacji w wypłacie świadczeń, a tylko wówczas wypłacone dotychczas świadczenia mogłyby zostać uznane za nienależne od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku z stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Mając to na uwadze Sąd podkreśla, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa było wyłącznie czynnością techniczną od której skarżącej nie przysługiwała możliwość wniesienia środków zaskarżenia (ewentualnie możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu o czym nie została poinformowana) i nie stanowiła merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego organ był zobowiązany."
Następnie Sąd Wojewódzki zaakcentował, że wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., (cyt.): "służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy a taką było ustalenie miejsca pobytu i wysokości dochodu ojca dziecka w sytuacji gdy posiada jednocześnie wiedzę, że rodzice dziecka są rozwiedzeni, Ł. R. nie utrzymuje kontaktu ze skarżąca od maja 2015 r., skarżąca nie ma wiedzy o miejscu jego pobytu i uzyskiwanych dochodach a miejsce i okres zatrudnienia Ł. R. zostaje ustalone na podstawie informacji z instytucji zagranicznej w 2020 r."
W ocenie Sądu, organ miał też możliwość weryfikacji informacji o dochodach na podstawie art. 7 kpa w zw. z art. 23 b ustawy o świadczeniach rodzinnych a dopiero w przypadku braku możliwości samodzielnego uzyskania ww. informacji z przyczyn nieleżących po stronie organu, mógł on wezwać wnioskodawcę do dołączenia tych informacji (art. 23b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W takiej sytuacji żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Z tego powodu (cyt.): "pozostawienie w niniejszej sprawie wniosku skarżącej, która działała samodzielnie, odpowiadała na wszelkie wezwania organu, bez rozpoznania było nieprawidłowe. W okolicznościach niniejszej sprawy (gdy podstawę pozostawienia bez rozpoznania stanowiła kwestia merytoryczna, a nie formalna) takie działanie organu podważa zasadę zaufania obywatela do organów państwa wynikającą z art. 8 kpa i stanowi naruszenie art. 64 § 2 kpa. Organy bowiem winny w sposób należyty prowadzić postępowanie, gromadzić dowody. (...) Organ powinien dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego na podstawie wszelkich dokumentów potwierdzających określony stan faktyczny do czego zobowiązuje go treść art. 7, 77 i 80 kpa, a tego nie uczynił.
Na etapie na jakim organ wzywał skarżącą do złożenia dodatkowego dokumentu w związku z ponownym rozpoznaniem wniosku, organ dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał mu na podjęcie czynności w sprawie i rozpoznanie merytoryczne sprawy".
Ostatecznie Sąd Wojewódzki przyjął więc, że (cyt.): "skarżąca była uprawniona do pobrania świadczeń za okres od 1 listopada 2015 roku do 31 października 2016 r na rzecz swoich małoletnich dzieci. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie błędnie uznały, że kwota przyznanego skarżącej pierwotnie świadczenia w zakresie w jakim została uchylona decyzja wobec zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego są nienależnie pobranymi świadczeniami w rozumieniu powołanych wyżej przepisów ustawy o oświadczeniach rodzinnych w okolicznościach niniejszej sprawy. Za nienależnie pobrane świadczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., uznać można jedynie te świadczenia rodzinne, które zostały wypłacone za te same okresy w Polsce oraz w innym państwie członkowskim UE, a taka sytuacja nie miała miejsca. (...)".
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rodziny i Polityki Społecznej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. - polegające na przekroczeniu granic sprawy administracyjnej poprzez bezpodstawną kontrolę wniosku skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, które zostało pozostawione bez rozpatrzenia, i które nie było przedmiotem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.
W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - to jest:
-) art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz.UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm.), zwanego dalej "Traktatem", w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.), zwanego dalej "Regulaminem" - poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej,
-) art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem 883/2004" - poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest faktyczne przyznanie świadczeń rodzinnych w innym państwie członkowskim, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że dla ustalenia pierwszeństwa do przyznania świadczeń rodzinnych wystarczające jest ustalenie tytułu, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, przez co również i z tego względu w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,
-) art. 23a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615) dalej: u.ś.r. w zw. z art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają albo mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podczas, gdy zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 lit. a i b, rozporządzenia 883/2004 wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia wychowawczego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,
-) art. 23 b ust. 1 pkt 1 lit. a-c oraz ust. 5 u.ś.r. - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ I oraz II instancji nie spełniły ciążącego na nich obowiązku polegającego na samodzielnym uzyskaniu lub weryfikacji informacji o dochodzie członka rodziny, udzielanych przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierających dane o wysokości dochodu, przez co nie było podstaw do wzywania strony postępowania do przedłożenia rzeczonych informacji, podczas gdy obowiązek ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku dochodu uzyskanego w Polsce przez co istniała konieczność przedłożenia przedmiotowych informacji przez stronę postępowania,
-) art. 23a ust. 9 u.ś.r., w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 u.ś.r. - poprzez błędne uznanie, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia rodzinnego w wysokości 3 032 zł wypłaconego skarżącej na dzieci R. R. iN. R. w formie zasiłku rodzinnego za okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. oraz w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2016/2017, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty z uwagi na brak kumulacji świadczeń, podczas gdy z uwagi na brak przedłożenia przez Skarżącą wymaganej dokumentacji, niezbędnej do ustalenia dochodu rodziny, a w konsekwencji ponownego zbadania prawa do świadczeń rodzinnych, z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powyższe świadczenie należało uznać za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi na mocy rzeczonego przepisu a wystąpienie kumulacji świadczeń, poprzez ich faktyczną wypłatę w innym państwie członkowskim nie jest wymagane;
- ) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz § 3 ,p.p.s.a. - poprzez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów Traktatu, Konstytucji, Regulaminu oraz Rozporządzenia 883/2004 oraz przyjęcie odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 23b ust. 1 oraz ust. 5 u.ś.r., art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 u.ś.r. oraz art. 23a ust. 1 i 2 i 9 u.ś.r.;
- przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, iż organ orzekający w sprawie nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, naruszając treść ww. przepisów, uzasadniając swoje stanowisko błędnymi argumentami, wynikającymi z przedstawionych powyżej naruszeń prawa materialnego oraz procesowego, podczas gdy Organ wypełnił wszystkie przesłanki prawidłowego wypełnienia norm wskazanych przepisów postępowania, w szczególności dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści bezpodstawnie uchylonych decyzji organu oraz sporządzonych do nich uzasadnień.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi w trybie art. 267 Traktatu o następującej treści:
"Czy tytuł przysługiwania świadczeń rodzinnych, o którym mowa art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 883/2004 i od którego zależy pierwszeństwo udzielania świadczeń rodzinnych, należy interpretować jako tytuł, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, czy też dla właściwego rozumienia tytułu przysługiwania świadczeń rodzinnych konieczna jest analiza ustawodawstwa innego państwa członkowskiego pod kątem warunków przyznawania konkretnych świadczeń rodzinnych oraz ich faktyczne przyznanie?" a w konsekwencji przedstawienia tego pytania, skarżący organ wnosił o zawieszenie niniejszego postępowania - stosownie do art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.
W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2023 r. uczestniczka postępowania - W. R. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych a które – w zakresie zarzutów procesowych opartych na art.145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) a także § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. okazała się uzasadniona.
Przedmiotowa sprawa była prowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), a która to ustawa generalnie – zgodnie z brzmieniem jej art. 1 – określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Istotne jest przy tym jednak to, że orzekając w oparciu o przepisy tej ustawy organy prowadzą różne postępowania administracyjne, a które oczywiście kończą różne rozstrzygnięcia.
Z drugiej też strony, sąd administracyjny, po myśli art. 3 §1 p.p.s.a., sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na konkretne akty i czynności (wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a.) a także na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Podkreślenia przy tym w tym miejscu wymaga, że chociaż wojewódzki sąd administracyjny – jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, to jednak ma obowiązek rozstrzygać w granicach danej sprawy. To z kolei prowadzi natomiast do wniosku, iż wydając wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na określoną w niej decyzję, uchyla przede wszystkim tę decyzję. Inne natomiast decyzje tylko o tyle, o ile stwierdzi, że zachodzą przesłanki z art. 135 p.p.s.a.
Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy wyjaśnić zatem należy, że wprawdzie, jak wskazał Sąd Wojewódzki, zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. (umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego) a z treści sentencji tego wyroku wynikało, że miał on dotyczyć objętej skargą W. R. decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 lutego 2022 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tym nie mniej treść uzasadnienia tego wyroku wskazuje, iż zawarto w nim głownie ocenę bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku W. R. z dnia 15 września 2015 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego za okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r. jak również decyzji Burmistrza [...]z dnia 8 grudnia 2020 r. nr [...], uchylającej wcześniejszą swoją decyzję z dnia 15 września 2015 r. nr [...] o przyznaniu W. R. zasiłków rodzinnych na dzieci: R. R. i N. R. w kwotach po 118 zł/mies. wraz dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwotach po 100 zł - za okres od dnia 1.11.2015 r. do dnia 31.10.2016 r. Ponadto zgodzić się także trzeba ze skarżącym organem, że Sąd Wojewódzki niejako orzekł merytorycznie (zamiast organu) w kwestii wspomnianego wniosku.
Powyższe stanowisko uzasadniają bowiem w szczególności takie wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego, w których stwierdzono, że (cyt.): " Wojewoda blisko pięć lat po złożeniu wniosku przez skarżącą o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych wezwał skarżącą do wskazania dochodu ojca dzieci mając świadomość na podstawie obszernych informacji udzielanych przez skarżącą, że ta informacji tego rodzaju i dokumentów w tym zakresie nie posiada ani nie może uzyskać by na skutek ich nie złożenia pozostawić wniosek skarżącej o przyznanie świadczeń bez rozpoznania. (...). Takiej merytorycznej weryfikacji powinien dokonać Wojewoda, który pozostawił wniosek bez rozpoznania. (...). Brak wskazania wysokości dochodu ojca, pięć lat po dacie złożenia wniosku w sytuacji gdy ojciec nie zamieszkiwał już z rodziną, nie mogła w tym wypadku stanowić przesłanki merytorycznej do odmowy rozpoznania wniosku o świadczenia rodzinne na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów gdyż nie jest to brak formalny. Organ, na co wskazują również akta, ma możliwość weryfikacji informacji o dochodach na podstawie art. 7 kpa w zw. z art. 23 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. (...). Dopiero w przypadku braku możliwości samodzielnego uzyskania przez organ ww. informacji z przyczyn nieleżących po stronie organu, organ wzywa wnioskodawcę do dołączenia tych informacji (art. 23b ust. 5 u.ś.r.). (...). Na etapie na jakim organ wzywał skarżącą do złożenia dodatkowego dokumentu w związku z ponownym rozpoznaniem wniosku, organ dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał mu na podjęcie czynności w sprawie i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Organ nie podjął natomiast czynności do których obligowały go powołane przepisy prawa." Z wypowiedzi tych ewidentnie bowiem wynika, że oceniając decyzję wydaną w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń, Sąd Wojewódzki oceniał w zasadzie bezczynność organu w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia. Dodać przy tym trzeba, że wypowiadając się, iż (cyt.): "z informacji zawartych w aktach wynika, że świadczenia rodzinne na dzieci N. i R. R. nie zostały wypłacone w Holandii ponieważ ich ojciec nie złożył tam wniosku, a organ nie przekazał wniosku skarżącej w terminie." A następnie ostatecznie podsumowywując, iż (cyt.): "Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika zatem, że skarżąca była uprawniona do pobrania świadczeń za okres od 1 listopada 2015 roku do 31 października 2016 r na rzecz swoich małoletnich dzieci"., Sąd Wojewódzki w istocie albo kwestionował prawidłowość wspomnianej wyżej decyzji Burmistrza [...]z dnia 8 grudnia 2020 r. nr [...], uchylającej wcześniejszą swoją decyzję z dnia 15 września 2015 r., albo w zasadzie merytorycznie rozstrzygał już (za organ wojewódzki) o wniosku strony.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika też przy tym żadna rzetelna ocena zaskarżonej decyzji ani decyzji ją poprzedzającej. Przypomnieć w tym miejscu bowiem należy, że zaskarżona decyzja Ministra utrzymywała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2021 r. nr [...], w której orzeczono, iż świadczenia rodzinne wypłacone W. R. na dzieci: R.R. i N. R. w formie zasiłku rodzinnego za okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r. oraz w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2016/2017, są świadczeniami nienależnie pobranymi, została wydana na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.). Natomiast wywody Sądu Wojewódzkiego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które odnosiły się do w/w decyzji, dotyczyły art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W końcowej części motywów zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wprost zresztą wskazał, że (cyt.): "Za nienależnie pobrane świadczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. uznać można jedynie te świadczenia rodzinne, które zostały wypłacone za te same okresy w Polsce oraz w innym państwie członkowskim UE, a taka sytuacja nie miała miejsca." Sąd nie ocenił zatem w ogóle, czy zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja odpowiadała czy też nie odpowiadała podstawie prawnej, na której została wydana (w szczególności art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), chociaż w niniejszej sprawie nie było sporne, że w dacie wydawania zaskarżonych decyzji nie istniała w obrocie podstawa prawna dla wypłacenia świadczeń.
W zaistniałej zatem sytuacji za co najmniej przedwczesny należało traktować wniosek o wystąpienie przez skład orzekający z zawnioskowanym w skardze kasacyjnej pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej a także za co najmniej przedwczesne należało uznać pozostałe zarzuty kasacyjne. Dopiero bowiem dokonanie oceny zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji w sposób przewidziany przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwi dokonanie ewentualnej kontroli instancyjnej.
Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien rozpoznać przedmiotową sprawę ze skargi W. R. w sposób zgodny z wymogami zawartymi w art. 134 § 1 p.p.s.a., to jest nie oceniać globalnie całej sytuacji, w jakiej znalazła się wnioskodawczyni a ograniczyć swoje oceny prawne do decyzji przez nią zaskarżonej i do postępowania, w którym ta decyzja została wydana.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na charakter sprawy.