I OSK 2168/12

I OSK 2168/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-08-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Wiesław Morys /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Ke 245/12 - Wyrok WSA w Kielcach z 2012-05-31
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
art. 32 ust. 1, art. 37 a pkt. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 245/12 w sprawie ze skargi T. Z. na rozkaz personalny Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 245/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Z. na decyzję – rozkaz personalny Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddalił skargę.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 32 i 37a pkt 1 ustawy o Policji Komendant Powiatowy Policji w K. zwolnił podinspektora T. Z. z dotychczas zajmowanego stanowiska Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w K. i z dniem [...] grudnia 2011 r. przeniósł go do własnej dyspozycji w dotychczasowych składnikach uposażenia. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach rozkazem personalnym (decyzją) nr [...] z dnia [...] lutego 2012r., po rozpoznaniu odwołania T. Z. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na długotrwałą nieobecność skarżącego w służbie, co miało bezpośredni wpływ na jej dezorganizację, poprzez brak właściwego nadzoru w zarządzanej przez niego komórce organizacyjnej. Organ wskazał, że ustawodawca usankcjonował możliwość tworzenia w Policji szczególnej grupy kadrowej, w której na pewien czas zostają umieszczani policjanci o czasowo nieuregulowanym statusie służbowym. Grupa ta ma stanowić przejściowe ujęcie ewidencyjne do czasu mianowania na kolejne stanowisko służbowe lub zwolnienia ze służby w Policji i powinno się w niej umieszczać policjantów zwalnianych z dotychczasowych stanowisk - przed mianowaniem na kolejne stanowisko lub przed zwolnieniem ze służby.
W ocenie organu odwoławczego, stosując zasady wykładni logicznej, systemowej oraz celowościowej przy interpretacji powołanych przepisów, należy dojść do wniosku, że właściwy komendant jest uprawniony na podstawie art. 32 ustawy o Policji do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a. a mianowicie interes społeczny, w tym przypadku interes służbowy Policji oraz słuszny interes policjanta.
Organ wskazał, że potrzeby służby, a także problemy związane z organizacją pracy w związku z nieobecnością w służbie są dostatecznym argumentem uzasadniającym podjęcie przez organ I instancji decyzji. Sprawne funkcjonowanie pionu prewencji, a w szczególności Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego, nad którym nadzór sprawował T. Z., bezpośrednio wpływa na utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie powiatu koneckiego. Natomiast Naczelnik Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego nie spełnił oczekiwań przełożonych w zakresie sprawnego kierowania i zarządzania podległą mu komórką organizacyjną, co jest jednoznaczne z potrzebą podjęcia działań naprawczych poprzez zmianę personalną na stanowisku naczelnika. Organ odwoławczy podkreślił, że przeniesienie skarżącego do dyspozycji Komendanta w dotychczasowych składnikach uposażenia nie narusza przepisów ustawy. Nie nastąpiła modyfikacja stosunku służbowego, bowiem nie wystąpiło obniżenie grupy zaszeregowania, ani świadczeń: zarówno pieniężnych, jak i rzeczowych oraz posiadanego stopnia służbowego.
Zdaniem organu odwoławczego interes strony, na który powołuje się w odwołaniu T. Z., nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętą decyzją, przy czym nawet jeśli przeniesienie do dyspozycji Komendanta łączyłoby się dla niego z pewnymi komplikacjami, to nie może być to równoważne z potrzebami i interesem służby.
Komendant Wojewódzki wskazał, że jak wynika z ustaleń organu I instancji, skarżący nie spełnił pokładanych w nim oczekiwań przełożonych w zakresie zapewnienia sprawnego zarządzania i kierowania podległymi komórkami. Od [...] września 2011 r. do dnia wydania rozkazu przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i nie uczestniczył w czynnościach służbowych. Konsekwencją nieobecności skarżącego w służbie był brak możliwości sprawnego kierowania podległą mu komórką organizacyjną oraz nadmierne obciążenie zadaniami służbowymi zastępcy, który w czasie nieobecności naczelnika przejął wszystkie jego obowiązki.
W konsekwencji powyższego Komendant Powiatowy Policji w K. nie tylko utracił zaufanie do swojego podwładnego, ale również uznał, że ten nie sprostał powierzonym mu obowiązkom. Ponadto T. Z. nadal przebywa na zwolnieniu lekarskim, co uniemożliwia mu dalsze pełnienie służby na stanowisku kierowniczym, na którym wymagana jest pełna dyspozycyjność.
Zdaniem organu II instancji, zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób przekonujący wskazuje na istnienie w sprawie interesu społecznego, tożsamego z interesem Policji, związanego z polityką kadrową oraz koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania komórki organizacyjnej i sprawnej realizacji zadań Policji, w celu najefektywniejszego - według założeń kierownictwa resortu - wykonywania obowiązków i zadań ustawowych.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł T. Z., zarzucając jej:
1) naruszenie prawa materialnego - art. 32 ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że przepis ten w zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych pozostawia właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego, pozwalający na zwolnienie z zajmowanego stanowiska w każdym czasie, bez zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, gdy w rzeczywistości jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych,
2) naruszenie prawa materialnego - art. 37a pkt 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż przepis tego artykułu dopuszcza możliwość zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego w każdym czasie i przeniesienia do dyspozycji przełożonego, gdy w rzeczywistości jedynie sankcjonuje możliwość utworzenia szczególnej grupy kadrowej "w dyspozycji Komendanta" lub grupy "stanowisk tymczasowych",
3) naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. poprzez stronnicze rozpatrzenie sprawy oraz brak poszanowania słusznego interesu obywatela - funkcjonariusza Policji.
Skarżący wskazał, że w postępowaniu administracyjnym brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o wpływie jego nieobecności na znaczną dezorganizację pracy oraz pogorszenie atmosfery w pracy. Jego zdaniem decyzja organu I instancji została podjęta w odwecie za oficjalne zawiadomienie Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach o bezprawnym zachowaniu się Komendanta Powiatowego Policji w K. polegającym między innymi na systematycznym psychicznym prześladowaniu swoich podwładnych, a w szczególności średniej kadry kierowniczej. Stwierdził, że przed podjęciem decyzji zwalniającej go ze stanowiska naczelnika, przełożony nie proponował mu mianowania na kolejne stanowisko służbowe, ani też nie sugerował przeniesienia na równorzędne stanowisko w tej jednostce. Nie nosił się też z zamiarem odejścia ze służby.
Zdaniem skarżącego, w art. 32 ustawy o Policji nie są wskazane kryteria i merytoryczne przesłanki uzasadniające podejmowanie decyzji, a przepis ma jedynie charakter kompetencyjny. Stosując zasady wykładni logicznej, systemowej oraz celowościowej przy interpretacji przepisów, jakie zastosował organ odwoławczy, mogłoby zawsze dochodzić do obejścia przepisów prawa, dotyczących zwalniania policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania go na niższe stanowisko służbowe.
T. Z. wskazał, że jego absencja chorobowa została spowodowana permanentnym, bezprawnym zachowaniem osoby Komendanta Powiatowego Policji
w K.. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż w niniejszej sprawie rzeczywiście wystąpiło zagrożenie ważnego interesu służby. W razie czasowej niemożności sprawowania funkcji Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego, do czasu ustania przeszkody, Komendant mógł powierzyć obowiązki innemu policjantowi. Tego jednak nie uczynił, nawet po zwolnieniu skarżącego z tego stanowiska.
Stwierdzenie, że jego długotrwała nieobecność miała bezpośredni wpływ na dezorganizację służby poprzez brak właściwego nadzoru w zarządzanej przez niego komórce organizacyjnej, uznał skarżący za nadużycie stojące w sprzeczności ze stanem faktycznym, a także zebranym materiałem dowodowym.
T. Z. nadmienił, że sformułowanie "zwolnienie z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego" i nie mianowanie na stanowisko równorzędne lub kolejne (wyższe), oznacza po prostu karę, o której mowa w rozdziale 10 ustawy o Policji "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Stosownie natomiast do treści art. 37a ustawy, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres:
1) poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy;
2) zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych;
3) delegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją w kraju lub za granicą.
Nie ulega wątpliwości, iż zastosowanie ww. trybu jest możliwe w zakresie kompetencji zakreślonych art. 32 ust. 1. Treść art. 37a ustawy, a zwłaszcza użycie w nim słowa "można", wskazuje na to, iż podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Uznaniowości nie można jednak utożsamiać z zupełną dowolnością i swobodą organu w tym zakresie.
Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Powszechnie aprobowany jest pogląd, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres badania zgodności decyzji uznaniowej z prawem ogranicza się do sprawdzenia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia (czy wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy, czy dowody oceniono zgodnie z art. 77 kpa i art. 80 kpa, czy wynik tej oceny znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czy prawidłowo zinterpretowano przesłanki oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne). Stwierdzenie, że decyzja nie jest dowolna, bo ma oparcie w zebranym materiale dowodowym i jego ocenie, wyklucza ingerencję sądu w swobodny wybór dokonany przez organ administracji.
Sąd wskazał, że stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i brak w nim cechy równości stron. Zgodnie z ustawą o Policji stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się podległością i dyspozycyjnością funkcjonariusza wobec zwierzchnika.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy, mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego policjanta, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Funkcjonariusz Policji, podejmując decyzję o wstąpieniu do służby w strukturach Policji i nawiązując stosunek służbowy, którego źródłem jest mianowanie, godzi się na możliwość władczego działania swego przełożonego w zakresie wynikającym z tego stosunku, w tym na decyzje przełożonych w sprawach osobowych. Kandydat na policjanta świadomie poddaje się służbowej dyspozycji przełożonego, która polegać może także na dowolnym określeniu miejsca pełnienia służby oraz stanowiska funkcjonariusza. Zdaniem Sądu stosunek służbowy policjantów jako funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych, charakteryzuje się znaczną dyspozycyjnością i zdyscyplinowaniem, bez których służby te tracą nieodzowną w ich funkcjonowaniu operatywność. Obowiązek podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy. W ten sposób przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej pełniącego służbę. Przejawem tej szczególnej podległości służbowej są m.in. wynikające z art. 32 ust. 1 ustawy, uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta ze stanowiska, przeniesienia z urzędu do służby w innej jednostce Policji czy mianowania na inne stanowisko służbowe.
Nie ulega wątpliwości, iż ustawa o Policji nakłada na każdego funkcjonariusza obowiązek rzetelnego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nie mówiąc o tych z nich, którzy sprawują funkcje kierownicze, odpowiadając za prawidłowe działanie danej jednostki (wydziału czy sekcji), w tym - za prawidłowe organizowanie pracy i wywiązywanie się z nałożonych zadań. Organy uprawnione do podejmowania decyzji muszą brać pod uwagę nie tylko subiektywne pojmowanie interesu konkretnego policjanta, ale mieć na względzie szerszy interes jednostki organizacyjnej, w analizowanym przypadku Komendy Powiatowej Policji w K..
Sąd stwierdził, że organ w sposób przekonujący wykazał istnienie w sprawie interesu służby, związanego z polityką kadrową, wykonywaniem obowiązków i zadań ustawowych, poprzez podanie powodów i przyczyn, dla których zwalniając skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego przeniósł go do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w K.. Jak wskazał Komendant Wojewódzki, powodem zastosowania wobec skarżącego postępowania z art. 37a ustawy, były problemy związane z organizacją pracy w związku z jego nieobecnością w służbie. Zdaniem organu, T. Z. nie spełnił oczekiwań przełożonych w zakresie sprawnego kierowania i zarządzania podległą mu komórką organizacyjną, co było spowodowane długotrwałym zwolnieniem lekarskim, na którym przebywał (i co nie jest w sprawie kwestionowane – przebywa nadal), a w konsekwencji brakiem uczestnictwa w czynnościach służbowych. Z tych powodów oba organy podkreśliły konieczność dokonania personalnej zmiany na stanowisku Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego, co nieodzownie wiąże się z zamiarem powołania lub mianowania skarżącego na inne stanowisko służbowe albo zwolnieniem ze służby w rozumieniu art. 37a ustawy. Przepis ten – dla spełnienia zawartej w nim normy – nie wymaga jednak, aby przełożony wskazał, jakie to będzie konkretnie stanowisko. Z akt sprawy wynika, że na datę podejmowania decyzji w Komendzie Powiatowej Policji w K. nie było wolnych stanowisk równorzędnych ze stanowiskiem naczelnika wydziału, a wobec konieczności powierzenia stanowiska Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego innej osobie, okoliczność ta była wystarczającym powodem do skorzystania przez przełożonego z dyspozycji art. 37a pkt 1 ustawy i przeniesienia skarżącego do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w K. na okres do 12 miesięcy poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stosowne stanowisko służbowe lub zwolnienie ze służby.
Sąd podkreślił, że w sytuacji kiedy organ w treści decyzji wykazał fakt, iż skarżący z uwagi na długotrwałe zwolnienie lekarskie był nieprzydatny jako pełniący stanowisko kierownicze, trudno kwestionować zasadność zastosowania przysługujących organowi uprawnień. Długotrwała absencja skarżącego w służbie w pełni uzasadniała podjęcie przez przełożonego działań, które pozwoliłyby na bieżące, niezakłócone i nieprzerwane wykonywanie zadań przez podległych naczelnikowi wydziału funkcjonariuszy. Nie mają przy tym znaczenia sugestie skarżącego odnośnie innych, możliwych do wykonania zmian kadrowych, tj. np. powierzenie jego obowiązków innemu funkcjonariuszowi. Z uwagi na przedstawiony powyżej stosunek służbowy policjanta i możliwość jego władczego kształtowania przez przełożonego, wybór właściwego postępowania wobec podległych mu funkcjonariuszy należał właśnie do organu I instancji.
W konsekwencji powyższego w ocenie Sądu, chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 32 ust.1 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji.
Pierwszy z nich ma przede wszystkim charakter kompetencyjny, określający organy uprawione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, ale stanowi też - łącznie z innymi przepisami ustawy - podstawę do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Artykuł 37a pozwala natomiast – w przypadkach w nim wskazanych – na czasowe przeniesienie zwolnionego policjanta do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Oba przepisy zostały prawidłowo wskazane jako materialnoprawna podstawa podjętych decyzji. Zastosowania w sprawie nie ma natomiast art. 38 ustawy, o jakim mowa w pkt 1 zarzutów skargi, dotyczący przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Nie można także przyjąć za autorem skargi, aby przeniesienie go do dyspozycji przełożonego stanowiło karę, która może być wymierzona policjantowi jedynie w ramach przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego, które nie toczyło się w sprawie.
Zdaniem Sądu organy nie naruszyły także art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprawie niniejszej zgromadzone dowody były bowiem wystarczające do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do zastosowania art. 32 ust.1 w zw. z art. 37a pkt 1 ustawy, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko i wykazał, dlaczego interesowi służby należy przyznać prymat nad interesem skarżącego polegającym na pozostawieniu go na dotychczas zajmowanym stanowisku.
W odniesieniu do stwierdzeń autora skargi dotyczących rzeczywistych – jego zdaniem - motywów, jakie legły u podstaw zwolnienia go ze stanowiska Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie jest władny do ich weryfikacji, bądź też dochodzenia czy miały one miejsce czy nie. Kognicja Sądu ogranicza się bowiem do badania zgodności z prawem wydanych przez organy policji rozkazów personalnych, nie zaś do oceny celowości bądź słuszności podjętych działań.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. Z., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1). naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 oraz 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez to, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i po uzupełnieniu, mógł świadczyć o braku zasadności wydania przez organ administracji publicznej rozkazu zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w K.; a także tym, że Sąd przyjął bezkrytycznie uzasadnienie organu oparte na zupełnie gołosłownych argumentach, nie popartych żadnymi dowodami, nie zweryfikował też wniosków zawartych w wydanej przez organ I instancji decyzji pod względem legalności i poprawności a konkretnie nie zbadał czy opierały się na wystarczającym materiale dowodowym, a także nie dopatrzył się w uzasadnieniu decyzji - rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] listopada 2011 r. braku wskazania dowodów na których organ oparł się wydając przedmiotową decyzję;
2). naruszenie przepisów prawa materialnego, wynikające z poczynionych błędnych ustaleń faktycznych, poprzez:
a) naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji dnia 6 kwietnia 1990 roku (t.j. Dz. U. z 2011r., nr 287 poz. 1687 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten w zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego pozwalający na zwolnienie z zajmowanego stanowiska w każdym czasie, bez zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, gdy w rzeczywistości z treści tego przepisu (art. 32 ust. 1 ustawy o Policji) wynika jedynie, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych gdy zostaną spełnione przesłani z art. 38 lub inne.
b) naruszenie prawa materialnego art. 37a pkt. 1 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż przepis tego artykułu dopuszcza możliwość zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego w każdym czasie i przeniesienia do dyspozycji przełożonego, gdy w rzeczywistości przepis ten jedynie sankcjonuje możliwość utworzenia szczególnej grupy kadrowej - w "Dyspozycji Komendanta" lub grupy "stanowisk tymczasowych".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z akt sprawy nie wynika jak twierdzi w uzasadnieniu WSA w Kielcach, iż w sprawie zostały zgromadzone jakiekolwiek dowody będące wystarczającymi do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do zastosowania art. 32 ust. 1 w zw. z art. 37a pkt 1 ustawy. Materiał dowodowy w niniejszej sprawie tak naprawdę nie istnieje. Akta sprawy ograniczają się bowiem do samego zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, zaś uzasadnienie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] listopada 2011 r. nie jest poparte żadnym materiałem dowodowym. W szczególności uzasadnienie rozkazu nie wskazuje dowodów na których oparł się organ wydając decyzję. Nie sposób zatem uznać za prawidłowy zaskarżony wyrok WSA w Kielcach w zakresie w jakim uznał, iż organ administracji wydając decyzję - rozkaz poprzedził go dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i okoliczności sprawy. WSA w Kielcach mylnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy i z tego też względu wyrok ten winien zostać uchylony. Zdaniem strony skarżącej materiał taki w tejże sprawie w ogóle nie został zebrany. Twierdzenie organu I instancji, iż podjęty rozkaz został podjęty z uwagi na brak właściwego nadzoru w zarządzanej przez skarżącego komórce na skutek przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim przez okres ponad dwóch miesięcy jest zatem gołosłowne. Ponadto skarżący wskazał, iż zupełnie niejasne i nie poparte żadnymi dowodami pozostaje twierdzenie organu I Instancji, że nieobecność w pracy skarżącego przyczynia się do pogorszenia atmosfery w pracy pośród współpracowników oraz podległych policjantów. Dodatkowo z akt sprawy nie wynika jak wskazał w uzasadnieniu organ administracyjny, że wszystkie obowiązki Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w K. przejął jego zastępca. Tym samym w żaden sposób nie została udowodniony przez organ fakt spowodowania przez tę okoliczność nadmiernego obciążenia zadaniami służbowymi tego funkcjonariusza, co stanowiło jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu jedną z przesłanek podjęcia przez organ takiej a nie innej decyzji. Konkludując organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, że przebywanie policjanta od [...] września 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r. na zwolnieniu lekarskim przyczyniło się do nieprawidłowego funkcjonowania ogniwa, w którym pełnił służbę. Stanowisko organu, iż przeniesienie policjanta do dyspozycji przełożonego podyktowane jest interesem służby również nie zostało w sposób prawidłowy uzasadnione. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że już sam fakt przebywania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim dezorganizuje pracę w jednostce Policji z przez to rodzi konieczność każdorazowego zwolnienia takiego funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego motywując to interesem służby, a za taką sytuacją jak się wydaje, przy całkowitym braku materiału dowodowego mamy do czynienia w zaistniałym stanie faktycznym. Takie działanie w ocenie pełnomocnika skarżącego jest zbyt daleko idące. Zwłaszcza, że w tej samej jednostce inni funkcjonariusze przebywający na zwolnieniu lekarskim znacznie dłuższy okres czasu nie są zwalniani z zajmowanego stanowiska służbowego, choć oczywiście fakt ten nie pozostaje w bezpośrednim związku ze skarżonym wyrokiem. Poza tym powód tegoż zwolnienia lekarskiego wynikał z faktu znęcania się psychicznego przełożonego nad podwładnym i stał się odwetem za oficjalne zawiadomienie w dniu [...] września 2011r. Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach o bezprawnym zachowaniu się Komendanta Powiatowego Policji w K., polegającym między innymi na systematycznym psychicznym prześladowaniu swoich podwładnych, a w szczególności średniej kadry kierowniczej. To właśnie zachowanie Komendanta Powiatowego Policji w K. głównie przyczyniło się do pogorszenia atmosfery pracy w tej jednostce i stało się głównym powodem absencji chorobowej skarżącego, w tym absencji spowodowanej pobytem w szpitalu psychiatrycznym na skutek załamania nerwowego. Skarżący wyjaśnił nadto, że nie bez znaczenia jest fakt, że Prokuratura Rejonowa w S. – K. wszczęła w tej sprawie dochodzenie. Stąd luz decyzyjny przewidziany w ustawie o Policji winien być bardziej rygorystycznie oceniany przez organ odwoławczy w sytuacji posiadania wiedzy o rzeczywistych przyczynach absencji chorobowej skarżącego.
Pełnomocnik skarżącego wskazał, że ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny sprawy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem organu administracji, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 7 i 77 k.p.a., było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym oparcie się na ustaleniach toczącego się postępowania prokuratorskiego. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozkazu, spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji nie uzasadniły swojego stanowiska w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym organ ma obowiązek wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie pełnomocnika skarżącego uznaniowość w takim kształcie jest zbyt daleko idąca bo nie mieści się w ramach wyznaczonych przez procedurę postępowania administracyjnego, przez to w zaistniałym stanie faktycznym nie można mówić o uznaniowości lecz o dowolności, bowiem przedmiotowa decyzja w żaden sposób nie znalazła oparcia w materiale dowodowym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Świętokrzyski Komendant Wojewódzkiej Policji w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty podniesione w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności rozważenia wymagały podniesione przez skarżącego zarzuty błędnej wykładni przepisów art. 32 ust. 1 i art. 37 a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011r., nr 287 poz. 1687 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Art. 32 ust. 1 ustawy jest w istocie, zgodnie z twierdzeniem strony skarżącej, przepisem kompetencyjnym, który określa właściwość konkretnych przełożonych do podejmowania czynności w zakresie stosunków służbowych policjantów, w tym także do zwalniania ich ze stanowisk służbowych. Właściwość przełożonego zależna jest od stanowiska służbowego zajmowanego przez policjanta.
Nie budzi wątpliwości kompetencja Komendanta Powiatowego Policji w K. do podejmowania czynności służbowych w stosunku do skarżącego, będącego funkcjonariuszem zajmującym stanowisko w Komendzie Powiatowej Policji w K.. Natomiast zgodnie z art. 37a pkt 1 ustawy, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.
Art. 38 ust. 1 i 2 ustawy dotyczy sytuacji przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeniesienie policjanta po zwolnieniu go z dotychczasowego stanowiska do dyspozycji przełożonego w sprawach kadrowych na termin do 12 miesięcy na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy nie jest bynajmniej równoznaczne z przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe. Nie sposób zatem odnosić do przeniesienia policjanta na podstawie art. 37 a pkt 1 ustawy przesłanek określonych w art. 38 ustawy.
Przeciwnie, przyjąć należy, że instytucja określona w przepisie art. 37 a pkt 1 ustawy służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia na podstawie art. 37 a ustawy oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia. Natomiast sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Osiągnięcie tego celu w realiach służby mundurowej jaką jest Policja wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku. Zastosowanie art. 37 a ustawy nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się, jak słusznie wskazał sąd I instancji, na konstrukcji uznania administracyjnego.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego - ustawy o Policji, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji, uwzględniającej wszystkie powyższe aspekty.
Nie były usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji dokonał bowiem należytej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy Policji. Nie budził wątpliwości zwłaszcza długotrwały okres pozostawania przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim. Do oceny przełożonego należało pozostawić ustalenie stopnia negatywnego wpływu nieobecności policjanta w służbie na prawidłowość pracy w podległej mu jednostce. Nie przekroczył granic uznania administracyjnego przełożony skarżącego, jeśli w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na niekorzystne oddziaływanie nieobecności skarżącego w służbie na prawidłowość funkcjonowania podległej mu komórki organizacyjnej. Sprawne zarządzanie kadrą w jednostce takiej jak Policja wymaga aktywności przełożonych w nadzorowaniu działalności podległych im jednostek. Ponad wszelką wątpliwość takiej aktywności nie może zapewnić funkcjonariusz długotrwale nieobecny w pracy z powodu choroby.
W tej sytuacji Sąd nie uznał za zasadne także i zarzutów naruszenia prawa procesowego art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 oraz 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. podniesionych w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał nie tylko prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów, ale także dał wyraz swej ocenie w uzasadnieniu wyroku, odpowiadającym wymogom art. 141 §4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tym należycie przedstawiono także i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Nie znajdując w powyższych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.