I OSK 2166/21

I OSK 2166/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 3073/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-02-15
Skarżony organ
Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
art. 17 ust. 3 pkt 5, art. 21 ust. 2, art. 40 ust. 1
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
art. 1 ust. 3
Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 113 ust. 5-7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. P. oraz M. B., R. B., A. B., A. B., B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., IV SA/Wa 3073/18, w sprawie ze skargi M. B. i E. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E. P., R. B., A. B., M. B., A. B. i B. T. solidarnie kwotę 1460 (jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3073/18, oddalił skargę M. B. i E. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Orzeczeniem z [...] lipca 1955 r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w Poznaniu, zapisaną w księdze wieczystej Poznań [...], tom [...] wykaz [...], oznaczoną jako parcele: nr [...] o pow. 330 m2, nr [...] o pow. 84 m2, nr [...] o pow. 93 m2 oraz nr [...] o pow. 7 m2, stanowiącą własność tabularną S. P.
Z akt sprawy wynika, że wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają obecnie m.in. działki nr [...] (KW nr [...]) oraz nr [...] (KW nr [...]), których właścicielem jest Miasto Poznań. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżących przy piśmie z dnia 28 października 2015 r. dołączył do akt sprawy mapę ewidencyjną z naniesionymi granicami nieruchomości objętej w/w orzeczeniem z dnia [...] lipca 1955 r. z której wynika, że wywłaszczona parcela nr [...] weszła w skład działki nr [...] objętej KW [...], której właścicielem jest Miasto Poznań (KW nr [...]). Powyższej mapy organ jednak nie uwzględnił opierając się w czynionych ustaleniach o treść opinii geodezyjnej z dnia 4 listopada 2013 r., sporządzonej m.in. w oparciu o plan sytuacyjny, wykonany na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego zakończonego przedmiotowym orzeczeniem wywłaszczeniowym, zawierający granice obszaru objętego wywłaszczeniem oraz granice parcel stanowiących własność tabularną S. P.
Pismem z 12 czerwca 2013 . M. B. i E. P., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, wskazując na to, że orzeczenie wywłaszczeniowe skierowane zostało do osoby zmarłej, a ponadto Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu nie było organem właściwym do orzekania w przedmiocie wywłaszczenia.
Decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia jego nieważności.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu było organem właściwym do orzekania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonych w Poznaniu. Uznał że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r., Nr 4, poz. 31), nie uchybiając powołanej regulacji prawnej. Minister stwierdził, że w dniu wydania orzeczenia istniała podstawa prawna do wprowadzenia kwestionowanego orzeczenia do obrotu prawnego.
Minister ustalił, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, zgodnie z art. 2 w/w dekretu. Wskazał, że w aktach sprawy znajdują dokumenty wymagane do wydania w/w zezwolenia. Organ wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Wydziału Finansowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] października 1954 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość - własność S. P. - figurowała w ewidencji jako mienie opuszczone i została przekazana w zarząd - Zarządowi Nieruchomości Miejskich w Poznaniu przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w Poznaniu protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia [...] marca 1951 r. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się nadto zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] stycznia 1955r., nr [...], zezwalające Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu, jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie - pod budowę domów mieszkalnych - nieruchomości położonych w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym literami a-b-c-d-e-f-a; g-h-i-k-g o łącznej powierzchni 1631 m2. Równocześnie zezwolono na wezwanie właścicieli nieruchomości za pomocą obwieszczeń publicznych nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949r. (Mon. Pol. A-89 poz. 1084) i z roku 1950r. (Mon. Pol. A-53 poz. 609), w myśl art. 8 ust. 3 w/w dekretu.
Minister ostatecznie stwierdził, iż poczynione ustalenia stanowią o dopuszczalności przeprowadzenia wywłaszczenia na podstawie przepisów w/w dekretu. Tym samym w jego ocenie brak jest podstaw do uznania, aby w analizowanym wyżej zakresie zostały naruszone ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Tym bardziej, nie można uznać, żeby przepisy zostały naruszone w sposób rażący.
Jednocześnie organ uznał, że faktyczni właściciele nieruchomości zostali prawidłowo zawiadomieni w drodze publicznego obwieszczenia, które dotyczyło zarówno wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (zawiadomienie z dnia 21 kwietnia 1955r.), jak i terminu rozprawy wywłaszczeniowej (zawiadomienie z dnia 14 maja 1955r.), a także skutecznie doręczone zostało im orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] lipca 1955r.
Niezależnie Minister wskazał, że organ wywłaszczeniowy nie miał możliwości ustalenia faktycznych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, bowiem następcy prawni S. P. zmarłej w 1942 r., zostali ustaleni dopiero na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m. Poznania w Poznaniu z dnia 11 maja 1967r. sygn. akt II Ns II 102/67, tj. ponad 10 lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Organ podkreślił, że następcy prawni S. P. do momentu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego nie ujawnili przysługujących im praw do nieruchomości w księdze wieczystej, jak również nie złożyli wniosku o przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. B. i E. P., wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r.
Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że co do zasady nie kwestionuje poglądu, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa. Wskazał jednak, że ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zawsze dokonywana z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, zarówno w aspekcie stanu faktycznego, jak i relewantnych regulacji prawnych. Organ podał, że w przedmiotowej sprawie w orzeczeniu wywłaszczeniowym jako jego adresata wskazano właścicielkę tabularną nieruchomości. Przedmiotem tego orzeczenia była nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na ukształtowaniu stanu prawnego tej nieruchomości przez odjęcie prawa własności jej właścicielowi i przeniesieniu go na Skarb Państwa. Orzeczenie to stanowiło podstawę ujawnienia prawa Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Tym samym organ podkreślił, że skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego następował niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Organ wywłaszczeniowy nie naruszył zatem rażąco prawa, albowiem działał zgodnie z art. 26 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Minister wskazał, że zawiadamiając strony w trybie obwieszczeń publicznych organ umożliwił spadkobiercom S. P. (wówczas nieustalonym) powzięcie wiedzy o prowadzonym postępowaniu i zgłoszenie swojego udziału w sprawie w trybie art. 26 ust. 1 dekretu. Zatem organ stwierdził, że w tych warunkach nie sposób uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa.
Na powyższą decyzję M. B. i E. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r. oddalił skargę.
Sąd wskazał, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół dwóch zagadnień. Pierwsze, to zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 8 w/w dekretu, polegający na wydaniu w/w orzeczenia Prezydium z pominięciem przepisów o właściwości organu. Analizując powyższy zarzut skargi, Sąd za organem uznał, iż jest on niezasadny. Sąd wskazał, że na mocy przepisów ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950r., Nr 14, poz. 130) zlikwidowano stanowiska wojewodów (art. 33 w/w ustawy), a ich kompetencje przejęły właściwe prezydia wojewódzkich rad narodowych (art. 37 w/w ustawy). Powyższa ustawa weszła w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 13 kwietnia 1950 r., a zatem obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego. Zatem Sąd uznał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu było legitymowane do wydania przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] lipca 1955 roku.
W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. w zw. z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, poprzez pominięcie przez organ okoliczności, że stroną postępowania wywłaszczeniowego i adresatem orzeczenia wydanego w tym przedmiocie była właścicielka nieruchomości, która w dacie jego wydawania nie żyła, Sąd także uznał go za nieuzasadniony.
Zdaniem Sądu, kwestią o pierwszoplanowym znaczeniu jest wskazanie, czy na gruncie w/w dekretu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Sąd wskazał, że skarżący twierdzą, iż organ miał wiedzę zarówno o śmierci byłej właścicielki, jak również o jej spadkobiercach, jednak - w ocenie Sądu - nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy. Sąd podał, że zgodnie z poczynionymi ustaleniami, postanowienie w przedmiocie spadkobrania po S. P. zapadło dopiero w dniu 11 maja 1967 r. o sygn. akt II Ns II 102/67, tj. ponad 10 lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Następcy prawni S. P. do momentu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego nie ujawnili przysługujących im praw do nieruchomości w księdze wieczystej, jak również nie złożyli wniosku o przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości. Nie podjęli także w owym okresie żadnych innych czynności zmierzających do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw do przyjęcia, że dekret z 1949 r. uniemożliwiał wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W szczególności żaden z przepisów dekretu z 1949 r. nie nakładał na organ wywłaszczeniowy obowiązku występowania do sądu o stwierdzenie nabycia spadku. Przede wszystkim Sąd przypomniał, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zdaniem Sądu poczynienie szerszych analiz niż tylko ustalenie, że w chwili orzekania osoba wskazana jako strona nie żyła, jest uzasadnione tym, że w art. 156 § 1 K.p.a. nie wskazano wprost jako przesłanki stwierdzenia nieważności śmierci strony (czy szerzej: braku zdolności prawnej strony).
Sąd stwierdził, że wiele praw lub obowiązków administracyjnych polega na ukształtowaniu osobistej sytuacji podmiotu administrowanego, np. zmiana nazwiska, nadanie określonych uprawnień zawodowych lub przyznanie innych uprawnień o charakterze osobistym, nakazanie określonych działań, nakładanie kar administracyjnych. Wówczas nie budzi wątpliwości, że nie jest możliwe określenie sytuacji prawnoadministracyjnej osoby, która nie ma zdolności prawnej. Wydanie decyzji wobec takiej osoby stanowi oczywiste naruszenie prawa (m. in. art. 30 § 1 K.p.a.). Postępowanie w takim przypadku winno być umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 105 K.p.a.), a wydanie decyzji co do istoty skutkuje jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Równocześnie jednak należy – zdaniem Sądu – zauważyć, że są sprawy administracyjne, których celem nie jest ukształtowanie osobistych praw lub obowiązków jednostki, ale przede wszystkim określenie statusu prawnego rzeczy. W sprawach tych, jako dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 K.p.a.). Sąd podkreślił że rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego (zagadnienie materialnoprawne), zaś w drugim przypadku śmierć strony jest zjawiskiem o naturze prawnoprocesowej, związanym z prawem strony do udziału w postępowaniu. Sąd wskazał, że w orzecznictwie dostrzeżono tę różnorodność spraw administracyjnych w aspekcie skutków śmierci strony, wyodrębniając m. in. kategorię aktów rzeczowych, czyli regulujących sytuację prawną rzeczy. Wskazano, że w takich sprawach wydanie decyzji w sytuacji, gdy strona (np. właściciel nieruchomości), której dotyczyło postępowanie nie żyła, nie determinuje per se uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie mieliśmy do czynienia właśnie z tego rodzaju rozstrzygnięciem o charakterze rzeczowym (tj. kształtującym sytuację prawną rzeczy).
Sąd I instancji wskazał (powołując się na brzmienie art. 40 ust. 1 dekretu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego), że orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Sąd podkreślił zatem, że skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Co więcej, skutek ten następował z datą wsteczną (a nie z chwilą, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczną. Zdaniem Sądu, pominięcie przez organ w takim przypadku następców prawnych dotychczasowego właściciela może być co najwyżej rozważane w kategoriach zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Sąd wskazał, że osnowa decyzji wywłaszczeniowej zawiera elementy konstytutywne z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. określa przedmiot i rozmiar wywłaszczenia oraz wskazuje, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło. Wskazanie w tej decyzji, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności S. P. ma tylko takie znaczenie, że informuje o właścicielu nieruchomości według stanu księgi wieczystej (czyli tzw. właścicielu tabularnym). Na takie znaczenie ujęcia w osnowie decyzji wywłaszczeniowej nieżyjącego właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, w aspekcie zarzutu rażącego naruszenia prawa, zwrócił uwagę NSA m.in. w wyroku z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17.
Sąd I instancji zaznaczył, że przy ocenie zarzutu rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowych wydanych na podstawie aktów z początku okresu powojennego nie można pomijać oczywistego faktu, że w tym okresie ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a równocześnie zachodziła konieczność zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne. Sąd stwierdził, że w takich warunkach przyjęcie, że wywłaszczenie nie jest możliwe w razie nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym właścicielu, czyniłoby dekret z 1949 r. aktem dysfunkcjonalnym, uniemożliwiającym w znacznym stopniu odbudowę po zniszczeniach wojennych infrastruktury służącej celom publicznym oraz gospodarce narodowej.
Zdaniem Sądu, w takim przypadku to spadkobiercy nieżyjącej w chwili wywłaszczenia właścicielki tabularnej – S. P., ponoszą odpowiedzialność za skutki swych zaniechań, również w postępowaniu wywłaszczeniowym. Sąd podkreślił ponadto, że przyjęcie, iż zaniechanie przez spadkobierców przeprowadzenia postępowania spadkowego oraz ujawnienia aktualnych właścicieli w księdze wieczystej uniemożliwiało dokonanie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, godziłoby również w zasadę prawa, zgodnie z którą nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur).
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że sytuacji, gdy spadkobiercy dotychczasowego właściciela nieruchomości nie ujawnili swych praw w księdze wieczystej, ani nie przeprowadzili postępowania spadkowego, nie można zakwalifikować jako wydania decyzji w warunkach nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.), w tym jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Pominięcie przez organ wywłaszczeniowy rzeczywistych następców prawnych tzw. właścicieli tabularnych może być co najwyżej rozpatrywane przez pryzmat braku udziału stron w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Od powyższego wyroku dwie oddzielne skargi kasacyjne złożyli E. P. oraz M. B., R. B., A. B., A. B. i B. T. (będący spadkobiercami po zmarłym w trakcie postępowania M. B.) - reprezentowani przez tego samego radcę prawnego.
W obu jednobrzmiących skargach kasacyjnych, które w imieniu obu stron sporządził ten sam radca prawny, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) w zw. z treścią art. 11 Dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), poprzez przyjęcie przez Sąd, że możliwe było wszczęcie, przeprowadzenie oraz wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w postępowaniu wywłaszczeniowym wobec zmarłej właścicielki S. P., która nie żyła w chwili wszczynania postępowania wywłaszczeniowego oraz wydawania orzeczenia przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, a zatem nie posiadała zdolności prawnej.
W uzasadnieniu nie zgodzono się z przyjętą przez Sąd interpretacją rozszerzającą Dekretu z 1949 r., zgodnie z którą, skoro Dekret pozwalał na dokonanie wywłaszczenia nieruchomości należących do właścicieli, których adres zamieszkania nie był znany, automatycznie oznaczało to możliwość wywłaszczenia nieruchomości osoby zmarłej. Żaden bowiem z przepisów Dekretu nie wskazywał na taką możliwość. Zdaniem skarżących kasacyjnie, nie można przyjąć, że wywłaszczenie odnosi się wyłącznie do rzeczy, a osoba właściciela i przysługujące mu uprawnienia są w tym postępowaniu nieistotne. Wskazano, że skoro postępowanie toczyło się wobec zmarłej S. P. i bez udziału jej spadkobierców, to właściciele nieruchomości nie tylko nie mogli uczestniczyć w postępowaniu wywłaszczeniowym, ale także nie mogli złożyć wniosku o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. P., Miasto Poznań (uczestnik postępowania), przychylając się do stanowiska Sądu I instancji wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Nie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Obie skargi kasacyjne są uzasadnione.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skarg kasacyjnych nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie złożono dwie skargi kasacyjne. W obu tych skargach podstawowy zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że możliwe było wszczęcie, przeprowadzenie oraz wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego w postępowaniu wywłaszczeniowym wobec zmarłej właścicielki S. P., która nie żyła w chwili wszczynania postępowania wywłaszczeniowego oraz wydawania orzeczenia przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, a zatem nie posiadała zdolności prawnej. Spór sprowadza się zatem w istocie do oceny skutków prawnych (w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) faktu, że w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego ([...] lipca 1955r.) tabularna właścicielka przedmiotowej nieruchomości – S. P. – nie żyła. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla m. Poznania w Poznaniu Wydział II Nieprocesowy o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 11 maja 1967 r. wynika zaś, że zmarła ona w dniu 13 listopada 1942 r., a spadek po niej na podstawie ustawy nabyły jej córki: J. N., M. P. i I. P., które nie brały udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Całe postępowanie wywłaszczeniowe od momentu jego wszczęcia do zakończenia kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją prowadzone było wobec osoby zmarłej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą, skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji.
Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej. Stosownie do art.30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawną każdy człowiek ma od chwili urodzenia (art.8 k.c.). Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art.11 k.c.). Zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych kończy się z chwilą śmierci.
Analogicznie te kwestie regulowały przepisy obowiązujące w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, czyli w dniu [...] lipca 1955 r. Zgodnie z art.10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), dalej, jako r.p.a., zdolność prawną i zdolność do działań prawnych osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej. Obowiązujące wówczas przepisy ustawy z 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34, poz. 311) przewidywały, że: "Każdy człowiek od chwili urodzenia może mieć w zakresie prawa cywilnego prawa i obowiązki (zdolność prawna)" – art.6 §1. Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art.48 wskazanej ustawy).
Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie, na co zasadnie wskazano w obu skargach kasacyjnych, trafnie przytaczając liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny.
Byt prawny strony w postępowaniu administracyjnym należy odróżnić od prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak okoliczność ta nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej ( por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 140/11). Stąd wielokrotnie w orzecznictwie wskazywano na niekonkurencyjność bu nadzwyczajnych trybów postępowania (stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania).
Sąd I instancji, podzielając stanowisko organów, że kwestionowane orzeczenie o wywłaszczeniu nie narusza rażąco prawa, pomimo, iż pomija osobę właściciela, tłumaczył to koncepcją podziału decyzji administracyjnych na osobowe i rzeczowe. Zaliczając decyzję o wywłaszczeniu do tej drugiej grupy Sąd ten wywiódł, że w przypadku decyzji o charakterze rzeczowym (kształtującym sytuację prawną rzeczy) prowadzenie postępowania z udziałem zmarłego właściciela nieruchomości nie oznacza, że decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Z takim poglądem Sądu Wojewódzkiego nie można się zgodzić, pomimo że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko zaprezentowano w kilku orzeczeniach, to jednak jest ono odosobnione i doczekało się krytyki glosatorów i piśmiennictwa. Na aspekt rzeczowy decyzji zwrócono uwagę w przytoczonych przez Sąd I instancji dwóch wyrokach z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2275/11 oraz 7 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1853/17, jak również w niewymienionym przez Sąd wyroku NSA z dnia 24 lutego 2018 r., sygn. I OSK 3028/21. Do tego ostatniego wyroku krytyczną glosę sporządziła prof. Barbara Adamiak – "Brak zdolności prawnej jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18" opublikowana w OSP 2021/12/5. W przytoczonej glosie, której argumentację w całości podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, wyjaśniono, że brak lub utrata zdolności prawnej pozbawia podmiot przymiotu strony postępowania w sprawie i to niezależnie od rodzaju sprawy administracyjnej w następstwie wydanej decyzji. Brak zdolności prawnej pozbawia możliwości prawnej rozstrzygania o uprawnieniach lub obowiązkach. Jak trafnie podniesiono w wymienionej glosie: "Rozstrzygnięcie sprawy decyzją o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotu, który w dniu jej wydania nie miał zdolności prawnej, jest wadliwością materialnoprawną. Nasuwa się pytanie, czy można zmienić kwalifikację wadliwości materialnoprawnej na wadliwość procesową, nadając jej charakter naruszenia praw procesowych jednostki do udziału w postępowaniu? Odpowiedź na to pytanie wymaga uwzględnienia już podkreślonego znaczenia prawnego zdolności prawnej jednostki jako przesłanki warunkującej byt w postępowaniu w sprawie podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Należy podkreślić, że na sprawę administracyjną składa się nie tylko aspekt przedmiotowy, lecz także podmiotowy. Aspekt przedmiotowy to treść uprawnień lub obowiązków administracyjnoprawnych. Jeśli treść uprawnień lub obowiązków, to uprawnień lub obowiązków, które przy spełnieniu przesłanek materialnoprawnych dają podstawę do kształtowania sytuacji prawnej jednostki. Spełnienie przesłanek materialnoprawnych może dotyczyć tylko podmiotu, który ma zdolność prawną. Brak przymiotu zdolności prawnej wyłącza spełnienie kolejnych przesłanek materialnoprawnych. Z art. 30 § 4 k.p.a. regulującego następstwo prawne utraty przez stronę w toku postępowania zdolności prawnej nie można wywieść podstaw do rozważenia wadliwości procesowej skierowania decyzji do podmiotu, który w dniu wydania decyzji był pozbawiony tej zdolności prawnej. Zakres przedmiotowy regulacji art. 30 § 4 k.p.a. obejmuje następstwo prawne w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Nie rozciąga się na następstwo prawne po rozstrzygnięciu sprawy decyzją administracyjną. Nie ma zatem uzasadnionych argumentów do zmiany przyjętej linii orzecznictwa sądowego, że rozstrzygnięcie o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotu, który w dniu wydania decyzji nie miał zdolności prawnej, jest wadliwością materialnoprawną, która powoduje, że decyzja jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można podzielić stanowiska o znaczeniu prawnym dla takiej kwalifikacji materialnoprawnej rażącego naruszenia prawa wywodzonej z treści decyzji. Decyzja o odmowie przyznania uprawnienia rzeczowego ma charakter materialnoprawny. Nie może być zatem rozstrzygnięciem o odmowie przyznania uprawnienia jednostce, które nie ma zdolności prawnej do nabycia, a tym samym i odmowy nabycia uprawnienia materialnoprawnego (......). Dotychczasowa linia orzecznictwa sądowego opiera się na zachowaniu podstawowych wartości wspólnych dla całego systemu prawa. Do tej wartości należy zaliczyć zdolność prawną jako podstawową cechę warunkującą kształtowanie uprawnień i obowiązków jednostki.".
Zaprezentowane powyżej stanowisko w całości podziela skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, opowiadając się za ugruntowaną już, a dotyczącą omawianego zagadnienia, linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 27 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 901/09; 27 października 2011 r., sygn. I OSK 1876/10; 30 września 2009 r., sygn. I OSK 1429/08; 6 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 829/11; 9 października 2015 r., sygn. 1905/15, sygn. I OSK 1905/15; 11 października 2016, sygn. I OSK 3047/14; 25 kwietnia 2018, sygn. I OSK 1302/16; 27 października 2020 r., sygn. I OSK 251/19, publ. www.nsa.gov.pl). Poglądy te podziela się także w starszym piśmiennictwie ( por. glosa M. Stahl do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. II SA 261/83, pub. OSPiKA 1984, z.5, poz.108; M. Jaśkowska, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd.V, Lex 2013 r.).
Ponadto nie sposób negować, że wywłaszczenie nieruchomości polega i zawsze polegało nadal na odjęciu tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, pozbawieniu prawa własności konkretnej osoby, której to prawo przysługiwało. Nie może być odjęte prawo własności do nieruchomości podmiotowi niewiadomemu, nieokreślonemu, gdyż takie odjęcie sprzeczne jest z istotą wywłaszczenia. Trudno zatem bezkrytycznie przyjmować, że skoro istnieje podział na decyzje o charakterze osobowym i rzeczowym, to decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości należy zaliczyć do tej pierwszej grupy, w sytuacji gdy z samej definicji wywłaszczenie pozbawia osobę przysługującego jej tytułu prawnego do rzeczy. W ocenie zatem, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy właściciel nieruchomości zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nie ma w istocie żadnego znaczenia przyjęty przez Sąd Wojewódzki podział na decyzje o charakterze rzeczowym i osobowym. W obu bowiem przypadkach konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a także wydać decyzji. Decyzja wydana w takiej sytuacji rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oceny tej nie zmieniają przywołane przez Sąd I instancji argumenty dotyczące rozwiązań prawnych przyjętych w dekrecie z 1949 r. a mające przemawiać za niewielką "rolą" właściciela nieruchomości w tym postępowaniu, w tym, że - jak twierdzi to Wojewódzki Sąd Administracyjny - "skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania." Uszło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji, że przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. tj. z 1952 r.), nakładały zarówno na ubiegającego się o wywłaszczenie – wykonawcę narodowych planów gospodarczych, jak i organ wywłaszczeniowy określone obowiązki. Jednym z nich i podstawowym było zawiadomienie właściciela nieruchomości mającej być wywłaszczoną. Ubiegający się o wywłaszczenie, przed złożeniem wniosku o wdrożenie trybu wywłaszczeniowego, był obowiązany wezwać właściciela nieruchomości do odstąpienia mu jej za określoną cenę – art. 8 ust. 1 dekretu, zaś organ wywłaszczeniowy był zobligowany do zawiadomienia właściciela o wszczęciu postępowania – art. 18 ust. 1, do zapewnienia mu służących w postępowaniu praw – art. 18 ust. 3, do zawiadomienia o rozprawie – art. 20 ust. 1, do doręczenia orzeczenia o wywłaszczeniu – art. 24 ust. 1. Ustalenie osoby właściciela nieruchomości i jego miejsca zamieszkania było zatem obowiązkiem ubiegającego się o wywłaszczenie, jak i organu administracji. W odniesieniu do argumentacji Sądu I instancji dotyczącej analizy przepisów dekretu wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanego dekretu "Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej (...)". Powołany przepis dekretu ustanawiał bezwzględnie obowiązującą przesłankę zastosowania trybu wywłaszczenia: wezwanie właściciela by odstąpił nieruchomość niezbędną dla realizacji planu za cenę określoną w art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Ustalenie spełnienia tej przesłanki wymaga udowodnienia, a nie oparcia ustaleń na domniemaniach. Nie można uznać za prawidłowe wezwania właścicieli nieruchomości opierając się wyłącznie na samym wywieszeniu obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji, w której organ wpierw ustalił właścicieli nieruchomości na podstawie wpisów w księdze wieczystej. Ponadto przepisy dekretu przewidywały odszkodowanie za wywłaszczenie, ale na wniosek wywłaszczanego. Tak więc ani rozwiązania przyjęte w omawianym dekrecie, ani doktrynalny podział decyzji na te o charakterze rzeczowym i osobowym, nie uzasadniały przyjęcia, że prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji nie mogło być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju istotne uchybienie powoduje bowiem, że w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Jeszcze raz należy podkreślić, że możliwość bycia stroną postępowania administracyjnego, w tym także postępowania wywłaszczeniowego uregulowanego przepisami dekretu, determinowana jest posiadaniem przymiotu zdolności prawnej, która – co do zasady – winna być oceniana według przepisów prawa cywilnego (art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928r. nr 36, poz. 341 ze zm.), zaś aktualnie: art. 30 § 1 k.p.a.). Nie może także budzić zastrzeżeń, że zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a także wydać decyzji. Decyzja wydana w takiej sytuacji rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a
Trzeba także podkreślić – wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy administracji i Sąd I instancji – iż na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, stąd nieuprawnione jest odwoływanie się do stanu wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji, a tym bardziej szukanie poza organem osób odpowiedzialnych za brak wiedzy organu w powyższym zakresie, czy doszukiwanie się winy po stronie spadkobierców zmarłej. Należy bowiem wyraźnie zauważyć, że to organ jest wyłącznie zobowiązanym ustalić występujące w sprawie strony postępowania, a odpowiedzialność za ewentualne wady w tym zakresie nie może być przerzucana na inne podmioty, a w szczególności te, które nie były uczestnikami tegoż postępowania. Wskazać też należy, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej istniała instytucja kuratora, tak dla osoby zmarłej, jak też nieznanej z miejsca pobytu.
W tym stanie sprawy za trafne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w skargach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał przy tym oceny legalności wydanych w sprawie decyzji, jak również zaskarżonego wyroku według stanu prawnego obowiązującego w dniu wyrokowania przez Sąd Wojewódzki.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 b i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną uchylił także zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z §14 ust.1 pkt 1 lit.c i ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. tj. 2018 , poz. 265 ze zm.). Na koszty te składają się: wpis od skargi (200 zł), opłata za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpisy od dwóch skarg kasacyjnych ( 200 zł), koszty radcy prawnego 960 zł., łącznie 1460 zł.