I OSK 2163/24

I OSK 2163/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Marek Stojanowski
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 200/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-28
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 98 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 200/23 w sprawie ze skargi I.J. i J.J. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.J. i J.J. (dalej: skarżący) na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, wyrokiem z 28 maja 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 200/23, w punkcie I. zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do rozpoznania wniosku I.J. i J.J. z 12 października 2020 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie II. stwierdził, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dopuścił się przewlekłości postępowania opisanego w pkt. I; w punkcie III. stwierdził, że przewlekłość, o której mowa powyższej, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie IV. wymierzył Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości 500 złotych; w punkcie V. przyznał na rzecz skarżących I.J. i J.J. sumę pieniężną w wysokości 4000 złotych; w punkcie VI. zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie na rzecz skarżących J.J. i I.J. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący pismem z 24 czerwca 2023 r. (doręczonym organowi 26 lipca 2023 r.) złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i opieszałość Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie rozpatrzenia i załatwienia ich wniosku z 12 października 2020 r. o wypłatę odszkodowania za przejęte przez Miasto Stołeczne Warszawa z mocy prawa nieruchomości dz. nr ew. [...]1 i [...]2 z obrębu [...]. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że pismem z 12 października 2020 r. wystąpili z wnioskiem do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za przejęte przez Miasto Stołeczne Warszawa z mocy prawa nieruchomości, stanowiące dz. nr ew. [...]1 i [...]2 z obrębu [...]. Wniosek ten został doręczony organowi 14 października 2020 r.
Skarżący w dniu 30 listopada 2020 r. złożyli ponaglenie, z uwagi na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia i załatwienia wniosku z 12 października 2020 r.
Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z 3 lutego 2021 r., Nr 25/BM/WWO/DW/2021, odmówił wszczęcia postępowania z omawianego wniosku. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 9 czerwca 2021 r., Nr 478/2021, uchylił w całości postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 3 lutego 2021 r., Nr 25/BM/WWO/DW/2021, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Pismem z 6 września 2021 r. skarżący ponownie wystąpili z ponagleniem do Wojewody Mazowieckiego w sprawie bezczynności i opieszałości w zakresie wniosku z skarżących z 12 października 2020 r. o wypłatę odszkodowania za przejęte przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z mocy prawa nieruchomości (dz. nr ew. [...]1 i [...]2 z obrębu [...]). Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy pismem z 15 września 2021 r. powiadomił, że sprawa zostanie załatwiona do 31 grudnia 2021 r.
Wobec niezałatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, pismem z 24 stycznia 2022 r. skarżący wystąpili z ponagleniem na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy do Wojewody Mazowieckiego.
Postanowieniem nr 21BM/WWO/DW2022 z 17 lutego 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy wyłączył do odrębnego postępowania prowadzonego pod znakiem BM-WWO-DW.6833.29.2022.JRA sprawę wniosku A. i K.J. z 12 października 2020 r. w sprawie odszkodowania za dz. ewid. nr [...]3 i [...]4z obrębu [...].
Postanowieniem nr 22BM/WWO/DW2022 z 21 lutego 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy wyłączył do odrębnego postępowania prowadzonego pod znakiem BM-WWO-DW.6833.30.2022.JRA sprawę wniosku I.J. i J.J. z 12 października 2020 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie za nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...]1 i [...]2 obie z obrębu [...].
Pismem z 25 lutego 2022 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił kolejny termin załatwienia wniosku I. i J.J. z 12 października 2022 r.
Pismem z 1 sierpnia 2022 r. państwo J. wystąpili z ponagleniem, zaś Prezydent m. st. Warszawy ustalił nowy termin załatwienia wniosku do dnia 31 grudnia 2022 r.
Postanowieniem NR 726/2022 z 30 grudnia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki wyznaczył Prezydentowi m. st. Warszawy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia.
Pismem z 3 stycznia 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy wyznaczył nowy termin załatwienia wniosku w sprawie odszkodowania za przejęte dz. nr [...]1 i [...]2 do dnia 30 czerwca 2023 r.
W ocenie skarżących taki tok postępowania wskazuje, że opieszałość Prezenta m. st. Warszawy jest już rażąca. Skarżący przypomnieli, że k.p.a. nakłada ustawowy obowiązek na organy działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W sprawie oczywistym i bezspornym jest, że organ mógł w oparciu o dokumenty będące w posiadaniu skarżących, rozstrzygnąć sprawę odszkodowania. Dlatego skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia i załatwienia wniosku z 12 października 2020 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za przejęte przez Miasto Stołeczne Warszawa z mocy prawa nieruchomości, stanowiące dz. nr ew. [...]1 i [...]2 z obrębu [...]. Nadto wnieśli o nałożenie maksymalnej kary grzywny na Prezydenta m. st. Warszawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił, że wnioskiem z 12 października 2020 r. (data wpływu do Urzędu m.st. Warszawy: 15 października 2020 r.) J.J, I.J., K.J. i A.J. zawnioskowali o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...]3 o pow. 0,0087 ha i nr [...]4 o pow. 0,0131 ha, pochodzące z księgi wieczystej nr [...] oraz za działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0077 ha i nr [...] o pow. 0,0196 ha.
Postanowieniem nr 25/BM/WWO/DW/2021 z 3 lutego 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt oznaczony jako dz. ew. nr [...]3, [...]4, [...]1 i [...]2 z obrębu [...], na rzecz J.J., I.J., K.J. oraz A.J.. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem datowanym na 12 października 2020 r. wniesiono o wszczęcie postępowania w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej Decyzją 187/BM/WWO/DW/2019 i Decyzją 3969/2019 oraz decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 188/BM/WWO/DW/2019 z 24 maja 2019 r. i decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 3970/2019 z 17 grudnia 2019 r.
Na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z 3 lutego 2021 r., Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr 478/2021 z 9 czerwca 2021 r. uchylił postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr 25/BM/WWO/DW/2021 z 3 lutego 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnianiu Wojewoda Mazowiecki wskazał, że stan faktyczny i prawny w sprawie z wniosku datowanego na 12 października 2020 r. nie jest tożsamy jak w sprawie, w której wydano pierwszoinstancyjne decyzje: decyzję 187/BM/WWO/DW/2019 oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 188/BM/WWO/DW/2019 z 24 maja 2019 r.
Organ wyjaśnił także, że 14 września 2021 r. Prezydent m. st. Warszawy wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt postępowania administracyjnego, a następnie wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do 31 grudnia 2021 r. w związku z wystąpieniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt postępowania administracyjnego.
Prezydent wskazał także na kierowane do różnych jednostek pisma o wyjaśnienia w sprawie. Dodatkowo Prezydent wyjaśnił, że w niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję nr 187/BM/WWO/DW/2019 z 24 maja 2019 r. odmawiającą przyznania odszkodowania za grunt wydzielony pod ulicą [...] stanowiący działki ew. nr [...]1 o pow. 77 m2 i nr [...]2 o pow. 196 m2, obie z obrębu [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 3969/2019 z 17 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 187/BM/WWO/DW/2019 z 24 maja 2019 r., a jedynie uchylił tę decyzję w części, w jakiej uznaje ona K.J. i A.J. za strony niniejszego postępowania i umorzył postępowanie w tej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 sierpnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 276/20 oddalił skargę. Strony wniosły skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która toczy się pod sygn. akt I OSK1069/21 i do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie została zakończona wydaniem wyroku.
W ocenie organu sprawa odszkodowania została rozpatrzona ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 187/BM/WWO/DW/2019 z 24 maja 2019 r. Obecna sprawa jest tożsama z rozstrzygniętym postępowaniem administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 187/BM/WWO/DW/2019 z 24 maja 2019 r. W związku z powyższym skargę J.J. i I.J., organ uznał za całkowicie bezzasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku przywołanym na wstępie wskazał, iż wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż strony dopełniły wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w sprawie kilkakrotnie ponaglenia, w tym wezwanie z 2 maja 2023 r. do załatwienia sprawy doręczone do Prezydenta m. st. Warszawy w dniu 4 maja 2023 r.
Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organowi można zasadnie zarzucić przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia zarówno w sytuacji, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Zdaniem Sądu I instancji okoliczności rozpoznanej sprawy wskazują jednoznacznie, że organ podejmował działania nieefektywnie, ale przede wszystkim między poszczególnymi czynnościami występowały właśnie znaczne, zupełnie nieusprawiedliwione okresy przerw, które – niezależnie od niekwestionowanego skomplikowanego charakteru sprawy głównej – doprowadziły do nieakceptowalnego wydłużenia czasu trwania postepowania.
Sąd meriti zwrócił przede wszystkim uwagę, że z przekazanych akt sprawy wynika, że pierwsza czynność organu po wpłynięciu do niego w dniu 14 października 2020 r. wniosku o wszczęcie postępowania (wniosek datowany na 12 października 2020 r.), została podjęta 4 listopada 2020 r. (przekazanie wniosku do Wydziału Wywłaszczeń i Odszkodowań). Kolejna czynność – zawiadomienie wnioskodawców o prawach wynikających z art. 10 k.p.a. – 21 grudnia 2020 r. Następna – 3 lutego 2021 r. – postanowienie Nr 25/BM/WWO/DW/2021 o odmowie wszczęcia postępowania. Od momentu wydania tego postępowania organ mógł pozostawać w przekonaniu, że wniosek I. i J.J. o ustalenie odszkodowania za działki gruntu [...]1 i [...]2 z obrębu [...] został rozpatrzony. Jednak postanowieniem z 9 czerwca 2021 r., nr 478/2021 (SPN-V.7534.3.28.2021.EH) Wojewoda Mazowiecki uchylił postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 3 lutego 2021 r. Nr 25/BM/WWO/DW/2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Od tego czasu, tj. od 9 czerwca 2021 r., wniosek państwa J. pozostał bez rozpatrzenia, a akta sprawy wskazują, że organ nie podejmował koniecznych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu sprawy. Postanowienie Wojewody zostało bowiem przekazane Prezydentowi pismem z 29 lipca 2021 r. Organ zaś najbliższą czynność podjął 3 września 2021 r. występując do Burmistrza B. o przesłanie kopii wniosku złożonego do ksiąg wieczystych wraz z załącznikami. Następnie pismem z 14 września 2021 r. zwrócił się do NSA o wypożyczenie akt postępowania, zaś zawiadomienie z 15 września 2021 r. poinformował o braku możliwości zakończenia postępowania w terminie i wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy na dzień 31 grudnia 2021 r.
Z kolejnych akt sprawy wynika, że organ podejmował czynności:
- 22 listopada 2021 r. – pismo do NSA zwracające akta do NSA i informujące o zmianie stanu prawnego nieruchomości;
- 21 lutego 2022 r. – postanowienie nr 22BM/WWO/DW/2022 – wyłączenie wniosku o ustalenie odszkodowania do odrębnego postępowania znak BM-WWO-DW.6833.30.2022.JRA,
- 25 lutego 2022 r – zawiadomienie o zmianie terminu rozpatrzenia sprawy na dzień 30 czerwca 2022 r.;
- 25 lutego 2022 r. – prośba do Burmistrza Dzielnicy Białołęka o udzieleni informacji w zakresie tam wskazanym;
- 2 marca 2022 r. – przekazanie ponaglenia z 24 stycznia 2022 r. Wojewodzie Mazowieckiemu;
- 12 sierpnia 2022 r. – zawiadomienie o zmianie terminu rozpatrzenia sprawy na dzień 31 grudnia 2022 r.;
- 19 sierpnia 2022 – przekazanie ponaglenia z 1 sierpnia 2022 r. Wojewodzie Mazowieckiemu;
- 3 stycznia 2023 r. – zawiadomienie o zmianie terminu rozpatrzenia sprawy na dzień 30 czerwca 2023 r.;
- 12 maja 2023 r. – przekazanie ponaglenia z 2 maja 2023 r. Wojewodzie Mazowieckiemu;
- 11 sierpnia 2023 r. - zawiadomienie o zmianie terminu rozpatrzenia sprawy na dzień 30 października 2024 r. – z uwagi na konieczność rozpatrzenia sprawy przed NSA – sprawy dotyczy odmowy przyznania odszkodowania z wniosku z 12 grudnia 2016 r.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy, w szczególności zaś uwzględnienie częstotliwości oraz zakresu czynności podejmowanych przez organ zobowiązany do rozpoznania wniosku I. i J.J. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości stanowiące dz. ewid. [...]1 i [...]2 z obrębu [...], uzasadnia twierdzenie że ani nie były one niezwłoczne, ani nie służyły jak najszybszemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia, a przedmiot i skomplikowany charakter sprawy nie mogą usprawiedliwiać niemal czteroletniego opóźnienia w jej załatwieniu. Zaistniałe w sprawie przedłużenie terminu zakończenia postępowania było w ocenie Sądu nieuzasadnione. Organ podejmował czynności w długich odstępach czasu, a czynione ustalenia nie przybliżały go do rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te świadczą o zasadności uznania, że organ przewlekle prowadził sprawę. Nie może zmienić tej oceny okoliczność że organ kilkakrotnie wyznaczał termin załatwienia sprawy w oparciu o przepis art. 36 k.p.a. Wyznaczane terminy były bardzo odległe, organ nie przedstawiał przekonującej argumentacji uzasadniającej wyznaczenie takiego a nie innego terminu, akta sprawy nie pozwalają na uznanie, że organ podejmował jakiekolwiek czynności celem dotrzymania wyznaczonych terminów, a ostatecznie do dnia rozpoznania niniejszej skargi, decyzja nie została wydana, ani też nie zostało podjęte jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji w pkt I wyroku wyznaczył organowi termin 2 miesięcy na rozstrzygnięcie sprawy, uwzględniając również i to, że wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego zapadł 15 maja 2024 r., a zatem akta sprawy pozostają w dyspozycji tego Sądu. Nadto, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy uznał, że stwierdzona w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy i informowania strony o przebiegu postępowania, biorąc pod uwagę przyczyny przedłużenia postępowania powoływane przez organ, w tym przekonanie organu, że sprawa, której dotyczy wniosek z 12 października 2020 r. (wpływ do organu 14 października 2020 r.), dotyczy sprawy już rozstrzygniętej, czemu jednak przeczy postanowienie Wojewody z 9 czerwca 2021 r. Nr 478/2021. Następnie Sąd ten wskazał na długość trwającego postępowania, jak również fakt, że organ podejmuje w sprawie czynności w wyjątkowo długich okresach czasu. Dlatego też stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadne będzie wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł (pkt IV wyroku) oraz przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł (pkt V wyroku).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie kary grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z 18.10.2017 r. sygn. II OSK 1769/17). Mając na uwadze długotrwałość prowadzonego postępowania oraz fakt, że chociaż organ informował strony o planowanym terminie załatwienia sprawy, jednak kilkukrotnie tego terminu nie dotrzymał mimo, że wyznaczał go w znacznych odstępach czasu Sąd I instancji uznał, że zasadnym będzie przyznanie stronom sumy pieniężnej jako swojego rodzaju zadośćuczynienie za długotrwałość prowadzonego postepowania przez organ odwoławczy, który w przedmiotowej sprawie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 12 § 1, 35 § 3 i 36 § 1 k.p.a., o czym Sąd orzekł z urzędu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę że organ do dnia wydania wyroku nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, wymierzył w pkt IV wyroku organowi grzywnę w wysokości 500 zł celem zmobilizowania organu do zakończenia trwającego od 2020 r., a zatem od niemal 4 lat, postępowania. O kosztach postępowania Sąd I instancji rozstrzygnął w pkt VI sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które to koszty składa się wpis od skargi (100 zł).
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiska Sądu co do podniesionego przez organ w odpowiedzi na skargę zarzutu uprzedniego rozpoznania sprawy przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzją administracyjną i zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przez organ z uwagi na tożsamość sprawy z wniosku z 12 października 2020 r. ze sprawą, w której organ wydał decyzję 187/BM/WWO/DW/2019 z 24 maja 2019 r.;
2) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w przypadku kiedy sprawa została uprzednio rozstrzygnięta przez organ, a obecnie trwa postępowanie sądowoadministracyjne;
3) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłości postępowania, w przypadku kiedy sprawa została uprzednio rozstrzygnięta przez organ, a obecnie trwa postępowanie sądowoadministracyjne;
4) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji kiedy w ogóle nie doszło do przewlekłości postępowania, a nawet w przypadku uznania, że doszło do przewlekłości, to była ona usprawiedliwiona zakwalifikowaniem przez organ sprawy z wniosku z 12 października 2020 r. jako tożsamej z uprzednio rozpoznaną sprawą;
5) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny i przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy sumy pieniężnej na rzecz skarżących, które powinny być zastosowane jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu;
II. naruszenie prawa materialnego:
1. art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 61a k.p.a. w postaci błędnej interpretacji przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. polegającej na uznaniu, że prawo do odszkodowania jest uzależnione od wpisu gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do księgi wieczystej i wobec tego uznaniu, że po dokonaniu wpisu m.st. Warszawy do księgi wieczystej nie można traktować sprawy o odszkodowanie dochodzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. przed wpisem m.st. Warszawy do księgi wieczystej jako sprawy tożsamej ze sprawą o odszkodowanie dochodzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. po wpisie m.st. Warszawy do księgi wieczystej, przy czym sprawy dotyczą tej samej nieruchomości, tych samych stron postępowania i tej samej decyzji podziałowej. Prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że są to sprawy tożsame.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w całości. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie zachodzą przesłanki do wydania wyroku reformatoryjnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie pokrycia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez organ. W uzasadnieniu wskazali m.in. że skoro Prezydent m.st. Warszawy nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 9 czerwca 2021 r., to tym samym Prezydent zgodził się z Wojewodą, że niniejsza sprawa oraz sprawa z wniosku z 12 grudnia 2016 r. nie są tożsame.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że wprawdzie skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej, jednakże nie wskazali okoliczności uzasadniających jej odrzucenie. Zgodnie z art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Przesłanką odrzucenia skargi kasacyjnej jest stwierdzenie, że skarga kasacyjna nie spełnia wymagań wymienionych w art. 176 § 1 pkt 2 lub że zachodzą podstawy z art. 220 § 3 p.p.s.a. albo skarga kasacyjna jest z innych przyczyn niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się tego rodzaju okoliczności, dlatego rozpoznał skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.
Strona skarżąca kasacyjnie uważa, że nie było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie z wniosku I.J. i J.J. z 12 października 2020 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania było prowadzone przewlekle przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, ponieważ organ nie mógł prowadzić postępowania w tej sprawie ze względu na tożsamość tej sprawy ze sprawą, w której organ już w 2019 r. wydał decyzję.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego będzie mieć zatem miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Należy przy tym pamiętać, że długotrwałość postępowania nie jest tożsama z przewlekłością. Prowadzenie postępowania w sposób szybki i efektywny nie jest celem samym w sobie. Chodzi bowiem o to, aby postępowanie zostało zakończone bez zbędnej zwłoki. Zasadą jest, że postępowanie administracyjne zostaje zakończone poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego albo poprzez umorzenie postępowania. Przewlekłość postępowania wystąpi zatem w sytuacji, gdy postępowanie może zostać zakończone w jeden ze sposobów przewidzianych przez przepisy postępowania, jednakże nie dochodzi do jego zakończenia z powodu opieszałości organu.
W ocenie Sądu Kasacyjnego nie można zarzucać organowi prowadzenia postępowania w przewlekły sposób, jeżeli postępowanie nie może zostać zakończone w sposób zgodny z prawem.
Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 9 czerwca 2021 r. uchylił w całości postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 3 lutego 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda stwierdził wprost, że stan faktyczny i prawny w sprawie z wniosku datowanego na 12 października 2020 r. nie jest tożsamy, jak w sprawie, w której wydano pierwszoinstancyjne decyzje: decyzję 187/BM/WWO/DW/2019 oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 188/BM/WWO/DW/2019 z 24 maja 2019 r. Wojewoda w ten sposób wykluczył możność umorzenia wszczętego postępowania z powołaniem się na tożsamość spraw z ww. wniosków. W rezultacie zostało wszczęte postępowanie formalnie odrębne od postępowania wszczętego z wniosku z 12 grudnia 2016 r. Oznaczało to, że postępowanie z wniosku skarżących z 12 października 2020 r. powinno zakończyć się rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym.
Analiza sprawy w płaszczyźnie materialnoprawnej wskazuje jednakże na to, że wniosek skarżących z 12 października 2020 r. dotyczy tej samej sprawy, której dotyczył wniosek z 12 grudnia 2016 r. i która została zakończona ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 3970/2019 z 17 grudnia 2019 r.
Przypomnieć należy, że ze stanu faktycznego niniejszej sprawy przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę orzekania wynika, że Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję nr 187/BM/WWO/DW/2019 z 24 maja 2019 r. odmawiającą przyznania odszkodowania za grunt wydzielony pod ulicą [...] stanowiący działki ew. nr [...]1 o pow. 77 m2 i nr [...]2 o pow. 196 m2 obie z obrębu [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 3969/2019 z 17 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 187/BM/WWO/DW/2019 z 24 maja 2019 r., a jedynie uchylił tę decyzję w części, w jakiej uznaje ona K.J. i A.J. za strony niniejszego postępowania i umorzył postępowanie w tej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 276/20 oddalił skargę. Strony wniosły skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która toczy się pod sygn. akt I OSK1069/21.
Sąd I instancji wskazał również, że skarżący pismem z 24 czerwca 2023 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i opieszałość Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie rozpatrzenia i załatwienia ich wniosku z 12 października 2020 r. o wypłatę odszkodowania za przejęte przez Miasto Stołeczne Warszawa z mocy prawa nieruchomości dz. nr ew. [...]1 i [...]2 z obrębu [...].
Tak więc w obu wnioskach złożonych przez skarżących wystąpiono o wypłatę odszkodowania za te same nieruchomości, na mocy tej samej decyzji o podziale nieruchomości wydzielone pod ulicą [...] i przejęte przez Miasto Stołeczne Warszawa z mocy prawa.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że w obu ww. sprawach zachodzi tożsamość stanu faktycznego i prawnego. Nie ma podstaw do twierdzenia, że okolicznością różnicującą te sprawy jest treść wpisów w księdze wieczystej dotyczących prawa własności.
Należy w tym miejscu przywołać art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowiący, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Stosownie do treści art. 98 ust. 2 u.g.n. właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. W ust. 3 przewidziano natomiast, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Tak więc przejście prawa własności działek gruntu, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., następuje z mocy prawa, a wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny (zob. wyrok NSA z 15 maja 2024 r., I OSK 1069/21). Do oceny skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., uprawniony jest organ administracji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Skutek przejścia na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności gruntu, w warunkach powyższego przepisu, jest bowiem przesłanką ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania, a zatem ocena jego spełnienia mieści się w kompetencjach organu administracji publicznej. Dla przyznania odszkodowania w świetle art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. organ musi zbadać, czy wskutek decyzji podziałowej nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Nie jest zatem wykluczone, że organ odmówi przyznania odszkodowania uznając, że nie doszło do przejścia prawa własności działek gruntu, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n.
Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie wszczęte z wniosku skarżących z 12 grudnia 2016 r. zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 17 grudnia 2019 r. Wojewoda Mazowiecki tą decyzją utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 maja 2019 r. odmawiającą przyznania skarżącym odszkodowania za przedmiotowe działki. Decyzja ta była ostateczna w dacie złożenia przez skarżących wniosku z 12 października 2020 r. i została uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta m.st. Warszawy wyrokiem NSA z 15 maja 2024 r., I OSK 1069/21. Pozostawanie ww. decyzji w obrocie prawnym oznaczało niedopuszczalność wydania kolejnej decyzji w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Należy bowiem mieć na uwadze, że wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Powyższe oznacza, że jakkolwiek Prezydent m.st. Warszawy wszczął i prowadził postępowanie z wniosku skarżących z 12 października 2020 r. o wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Miasto Stołeczne Warszawa z mocy prawa, to nie było dopuszczalne zakończenie tego postępowania poprzez wydanie decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania, zanim nie zostały uchylone ww. decyzje z 2019 r. Mówiąc inaczej, organ nie mógł prowadzić postępowania w taki sposób, aby zostało ono zakończone szybciej. W takiej sytuacji nie można zarzucać organowi, że prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Sąd I instancji naruszył zatem art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzając, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a w konsekwencji naruszył: art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając, że stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekając z urzędu o przyznaniu skarżącym sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł oraz wymierzając organowi grzywnę w wysokości 500 zł.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Sąd I instancji odniósł się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu uprzedniego rozpoznania sprawy przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzją administracyjną i zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przez organ z uwagi na tożsamość sprawy z wniosku z 12 października 2020 r. ze sprawą, w której organ wydał decyzję z 24 maja 2019 r. Wprawdzie stanowisko Sądu I instancji jest sformułowane w lakoniczny sposób, jednakże pozwala na ustalenie motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji w odniesieniu do omawianej kwestii. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zatem zasadny.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.