I OSK 2163/22

I OSK 2163/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1658/25 - Postanowienie NSA z 2026-02-26
I SA/Wa 1723/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Dnia 4 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1723/21 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 31 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 1723/21) – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 31 maja 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 kwietnia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania B. B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.
o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej "u.ś.r.") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - poprzez ich wadliwą wykładnię, a to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł oraz pozostający w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), polegające na uznaniu, iż szczególną okolicznością implikującą zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuka osoby wymagającej opieki, gdy istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, nie jest:
• konieczność sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji nad innym członkiem rodziny,
• znaczna odległość między miejscem zamieszkania osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej od miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki,
podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wnukowi osoby wymagającej opieki, nawet jeśli istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, o ile zaistnieją szczególne okoliczności, do których należy zaliczyć także konieczność sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny przez osobę spokrewnioną w bliższym stopniu niż wnuk oraz znaczną odległość między miejscem zamieszkania osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej od miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy Skarżący spełnił wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym preferowany przez ustawodawcę opiekun:
• A. B. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie mogła sprawować bezpośredniej opieki nad jej matką i sytuacji finansowej nie mogła partycypować w finansowaniu tej opieki,
• A. P. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek zamieszkiwania przez niego w znacznej odległości od miejsca zamieszkania J. P., nie mógł sprawować bezpośredniej opieki nad nią i sytuacji finansowej nie mógł partycypować w finansowaniu tej opieki,
co skutkowało wadliwym pozbawieniem Skarżącego prawa do przedmiotowego świadczenia i nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a.") - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym nie poczyniły one w sposób należyty ustaleń, co do:
• weryfikacji możliwości majątkowych dzieci J. P. w zakresie partycypowania przez nie w finansowaniu opieki nad ich matką,
• weryfikacji, czy sytuacja rodzinna dzieci J. P. (w tym sprawowanie opieki nad innymi członkami rodziny) pozwala im na bezpośrednie sprawowanie opieki nad ich matką,
• możliwości sprawowania przez A. P. bezpośredniej opieki nad jego matką w sytuacji zamieszkiwania przez niego w znacznej odległości od miejsca zamieszkania jego matki,
a w konsekwencji niewłaściwie wyjaśniły stan faktyczny, w sytuacji gdy A. B. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie mogła sprawować bezpośredniej opieki nad jej matką i sytuacji finansowej nie mogła partycypować w finansowaniu tej opieki oraz A.P. z obiektywnych względów, w szczególności wskutek zamieszkiwania przez niego w znacznej odległości od miejsca zamieszkania J.P., nie mógł sprawować bezpośredniej opieki nad nią i sytuacji finansowej nie mógł partycypować w finansowaniu tej opieki, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia, iż A.B. i A. P. mają możliwość wykonania obowiązku alimentacyjnego względem ich matki i nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny Skarżącego względem jego babci, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt4 u.ś.r. i oddalił skargę,
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie zapewniły stronie możliwości wykazania zakwestionowanej dopiero w decyzji odwoławczej okoliczności faktycznej, a to, iż w realiach niniejszej sprawy rzekomo to dzieci J.P. obciąża obowiązek alimentacyjny względem ich matki, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy zaistniało zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności (a w konsekwencji zaktualizował się obowiązek alimentacyjny Skarżącego), a gdyby Skarżący miał rzeczoną możliwość to podjąłby on stosowną inicjatywę dowodową celem wykazania, że dzieci J.P.
z obiektywnych przyczyn nie są w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki, co mogłoby skutkować przyznaniem mu przedmiotowego świadczenia, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i wadliwym pozbawieniem Skarżącego prawa do przedmiotowego świadczenia oraz nie dostrzeżeniem przez sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący oświadczył również, iż zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono szeroką argumentację, mająca uzasadniać podniesione zarzuty.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Natomiast pismem z dnia 20 listopada 2023 r. skarżący wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania kasacyjnego do czasu rozpoznania spraw toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturami akt: Ts 86/23 i SK 33/23.
Uzasadniając powyższy wniosek wskazywał, że w sprawie o sygnaturze akt Ts 86/23 Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnie, czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) w zakresie, w jakim uniemożliwia osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy, współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 18 Konstytucji zw. z art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji. W sprawie zaś zawisłej pod sygnaturą akt SK 33/23 Trybunał Konstytucyjny dokona zbadania zgodności art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) w zakresie, w jakim "pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnuka osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który sprawuje nad tą osobą pełną opiekę i w związku z tym zrezygnował z zatrudnienia, gdy istnieją spokrewnione w pierwszym stopniu osoby niesprawujące ze względu na swój stan zdrowia opieki nad osobą niepełnosprawną a nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z uwagi na powyższe, skarżący podnosił, że między ww. postępowaniami a niniejszą sprawą istnieje związek tego rodzaju, że podjęte przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia będą miały decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j.Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.
W pierwszej jednak kolejności - odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania – wyjaśnić należy, iż zagadnienie analogiczne, jak występujące
w niniejszej sprawie było w niedalekiej przeszłości przedmiotem analizy przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podjął w tym zakresie stosowną uchwałę wyjaśniającą przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., a które to przepisy miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (o czym poniżej). Stąd też skład orzekający uznał, że w takim stanie rzeczy nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania na obecnym jego etapie. Natomiast w sytuacji, gdyby ewentualnie Trybunał Konstytucyjny uznał sporne przepisy za niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, to wówczas strona – na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a. - będzie oczywiście uprawniona do wystąpienia ze skargą o wznowienie postępowania.
Przechodząc zatem do merytorycznej oceny przedmiotowej skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zarzuty w niej zawarte zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci: błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 79a w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. i - w ocenie składu orzekającego – zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.
Z uwagi zaś, że kluczowym zagadnieniem determinowanym powyższymi zarzutami była prawidłowa wykładnia i zastosowanie prawa materialnego, uzasadniało to odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.
Przypomnieć zatem wypada, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dokonując wykładni powyższych przepisów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy na niepełnosprawną babkę, gdy ta ma własne dzieci, na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Odwołujący się zaś jest wnukiem J. P., czyli krewnym w linii prostej drugiego stopnia. Organ podkreślał, że w tym przypadku, to właśnie dzieci powinny w pierwszej kolejności wywiązać się wobec swojej matki z obowiązku dostarczania środków utrzymania i zapewnienia osobiście lub pośrednio usług opiekuńczych, jakich - z uwagi na swój stan zdrowia i niepełnosprawność - w obecnej chwili wymaga..
Kolegium wskazywało, że J. P. jest mężatką, przy czym mąż jej J. P. jest wprawdzie osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale posiada ona dwoje dzieci: córkę – A. B. i syna – A. P..
Oddalając skargę B. B. na ww. decyzję Kolegium, Sąd Wojewódzki uznał, że organy słusznie odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają bowiem w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Regulacja ta, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie budziła wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym a zastosowanie dyrektyw systemowych i celowościowych potwierdzał rezultat wykładni językowej, sprowadzający się do przyjęcia, iż osobom, o których mowa w art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym Sąd zauważył, że w sprawie nie wykazano, aby osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z niepełnosprawną, wymagającą opieki osobą (jej córka i syn) legitymowały się takim orzeczeniem, co oznaczało, że to na nich ciążył obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej matki. Wprawdzie córka osoby wymagającej opieki opiekowała się już swym ojcem – J. P., ale opiekę taką mógł wykonywać przecież syn J.P.. Nie miało przy tym znaczenia, że zamieszkiwał on w innym województwie. Mógł bowiem opiekę taką sprawować pośrednio.
W ocenie składu orzekającego, stanowisko Sądu Wojewódzkiego było trafne.
Treść wyżej przytoczonych przepisów u.ś.r. jest bowiem w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Przede wszystkim jednak zwrócić należy uwagę, że – jak wyżej to nadmieniono - po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały wskazał na zmiany, jakim podlegał przepisy art. 17 u.ś.r. uznając, że na gruncie u.ś.r. orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., opieki nad inną osobą. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temuż przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest bowiem wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe
i aksjologiczne, co może mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku analizowanych przepisów u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale uznał, że takie okoliczności nie zachodzą. Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.
Nadto w motywach uchwały wskazano, że na gruncie u.ś.r. związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.
Sąd uznał także, że brak jest podstaw do przenoszenia na grunt u.ś.r. przesłanek z art. 132 k.r.o. określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. Podkreślono przy tym, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. winny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu/w uchwały przyjął także, że regulacja z art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest rozwiązaniem, które wymaga jego zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy oprawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem zarzutów obrazy prawa materialnego za chybione.
Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że tym samym niezasadne stają się również zarzuty procesowe, w postaci: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 79a w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a., gdyż przy zastosowaniu powyższej wykładni prawa materialnego, zbędne było w tej sprawie, postulowane przez autora skargi kasacyjnej uzupełnianie materiału dowodowego i dokonywanie jego oceny. Skoro bowiem nie było wątpliwości, że żadne z dwójki dzieci J.P. (babki skarżącego kasacyjnie) nie legitymowało się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to uwzględnieniu jego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stało na przeszkodzie uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.