I OSK 2163/17

I OSK 2163/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-09-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Sikorska
Rafał Wolnik /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 244/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-05-11
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 1 pkt. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 13 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 244/17 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 244/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Nadmienić w tym miejscu przyjdzie, że w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, kompetencje w zakresie wydania zaskarżonej decyzji należały już do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
W dniu [...] grudnia 2008 r. skarżący zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w [...] przy ul. [...], stanowiącej współwłasność K. K., B. K., J. K., Z. K. c. B., M. K., H. K. oraz Z. K., z domu K., c. W.. Wskazał, że składa swój wniosek w nawiązaniu do wniosku A. K. przekazanego przez Wojewodę [...] do Wojewody [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r.
W piśmie z dnia 1 października 2012 r. skarżący sprecyzował zakres złożonego wniosku wskazując, że wnosi o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez K. K., Z. K. i M. K. Cofnął wniosek w części dotyczącej B. K. oraz J. K.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] pozytywnie ocenił spełnienie przez skarżącego wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 2097), zwanej dalej ustawą zabużańską, wezwał stronę do wyboru formy realizacji uprawnień zabużańskich, wskazania numeru rachunku bankowego w przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu oraz do dołączenia operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] potwierdził na rzecz skarżącego prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. K. udziału w prawie własności nieruchomości budynkowych położonych w [...] przy ul. [...] w części 1/2 oraz z tytułu pozostawienia przez M. K. udziału w prawie własności nieruchomości budynkowych położonych w [...] przy ul. [...] w 2/3 części. W pkt 2 ww. decyzji organ określił wartość nieruchomości budynkowych pozostawionych poza obecnymi granicami RP na kwotę [...] zł, w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] października 2013 r. W pkt 3 decyzji określono, że wartość udziału w wysokości 2/7 części w prawie własności nieruchomości budynkowych należącego do Z. K. wynosi [...] zł. Z kolei w pkt 4 ww. decyzji określono wartość udziału w wysokości 1/7 części w prawie własności nieruchomości budynkowych należącego do M. K. na kwotę [...] zł. W dalszej części decyzji organ ustalił wartość świadczenia pieniężnego stanowiącego 20% wartości udziału w prawie własności nieruchomości budynkowych należącego do Z. K., na kwotę [...] zł (pkt 5), natomiast wartość świadczenia pieniężnego stanowiącego 20% wartości udziału w prawie własności nieruchomości budynkowych należącego do M. K. organ ustalił na kwotę [...] zł (pkt 6). Zgodnie z pkt 7 ww. decyzji organ ustalił łączną wysokość rekompensaty, przysługującej skarżącemu stosownie do posiadanych udziałów w prawie do rekompensaty, na kwotę [...] zł. Organ odmówił natomiast potwierdzenia prawa do pozostałej części rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. K. udziału w prawie własności przedmiotowych nieruchomości budynkowych oraz umorzył postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. i B. K. udziałów w prawie własności nieruchomości położonych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., Minister Skarbu Państwa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister Skarbu Państwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. Organ nadzoru uznał, że wydanie kontrolowanej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 13 ust 2 i 3 oraz art. 8 ust. 1 ustawy zabużańskiej, albowiem Wojewoda [...] nie uwzględnił wcześniejszej realizacji prawa do rekompensaty przez jednego ze współwłaścicieli tj. K. K. oraz nie dokonał waloryzacji wartości nieruchomości, a zatem decyzja ta dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nadzoru, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r.
Organ wskazał, że w wyniku wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2014 r. realizacja prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowych nieruchomości budynkowych osiągnęła poziom przewyższający 20%, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Wartość nieruchomości nabytej przez K. K. w ramach wcześniejszej realizacji uprawnień zabużańskich wyniosła [...] zł. Z kolei 20% z wartości nieruchomości pozostawionej określonej w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2013 r. wynosi [...]. Powyższe kwoty zostały wyliczone w oparciu o wartości zawarte w operatach szacunkowych z dnia [...] października 2013 r. Na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2014 r. skarżący nabył prawo do rekompensaty w łącznej kwocie [...] zł. Po zsumowaniu dotychczasowej realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowych nieruchomości, ich wartość wynosi [...] zł. Organ nadzoru podkreślił, ze błędne postępowanie Wojewody [...] wynika z faktu rażącego naruszenia art. 13 ust. 3 ustawy zabużańskiej i nie uwzględnienia wcześniejszej realizacji prawa do rekompensaty przez jednego ze współwłaścicieli.
Druga z okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy obligatoryjnej treści decyzji określonej w art. 8 ust. 1 ustawy zabużańskiej w zakresie podania zwaloryzowanej na dzień wydania tej decyzji wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, a w przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3, również wskazanie zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji wartości nabytego prawa własności nieruchomości albo wartości nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartości położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali. Minister Skarbu Państwa stwierdził, że Wojewoda [...] nie dokonał takiej waloryzacji.
Organ nadzoru ustalił ponadto, iż pismem z dnia [...] października 1989 r. M. H. złożyła wniosek do Urzędu Dzielnicowego [...] w Dzielnicy [...] w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Ww. wniosek został następnie przekazany Wojewodzie [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r.
Z kolei A. K. w dniu [...] września 1992 r. wnioskiem skierowanym do Urzędu Rejonowego Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w [...] zwróciła się "o przyznanie mieszkania, jako odszkodowania za mienie pozostawione na wschodzie". Wniosek ten został przekazany Wojewodzie [...] przez postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r, a następnie przez Wojewodę [...] do Wojewody [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r.
Wojewoda [...] rozdzielił przedmiotowe postępowanie na dwie sprawy:
- sprawę z wniosku T. K. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. K., Z. K., K. K., J. K. i B. K. udziału w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ([...]);
- sprawę z wniosku W. N. (spadkobierczyni M. H. i A. K.) o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. K. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ([...]).
Wniosek W. N. Wojewoda [...] przekazał do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] według właściwości.
Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia W. N. prawa do rekompensaty.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Skarbu Państwa uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ nadzoru stwierdził, ze analiza akt ww. spraw prowadzonych przez Wojewodę [...] i Wojewodę [...] wskazywała, że dotyczą one dwóch stron o sprzecznych interesach, tj. W. N. i T. K. reprezentowanych przez jednego pełnomocnika.
Organy I instancji wydając decyzje w ww. sprawach przyjęły różne metody wyliczenia prawa do rekompensaty w sytuacji, gdy prawo do rekompensaty przysługiwało współwłaścicielom nieruchomości pozostawionej. Szczegółowa analiza akt ww. postępowań oraz orzecznictwa sadów administracyjnych wskazała, że błędne podejście wykazał W. M.
Przystępując do wydania rozstrzygnięć zarówno w sprawie odwołania W. N. jak i stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której rekompensatę nabył T. K., Minister Skarbu Państwa musiał wyważyć, która z wartości konstytucyjnych wskazywanych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] września 2016 r. o ponowne rozpatrzenie prawy powinna mieć pierwszeństwo. Ostatecznie organ wyższej instancji zdecydował, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której jeden ze spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości pozostawionej uzyskuje prawo do rekompensaty kosztem innego spadkobiercy, gdyż godzi to w konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji.
Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 15 listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji, powołując się na przepisy ustawy zabużańskiej, wskazał na wstępie swoich rozważań, że fundamentalną zasadą przyjętą w tym akcie prawnym jest prawo do uzyskania przez osoby uprawnione rekompensaty w wysokości równej 20% wartości pozostawionych nieruchomości.
Dalej Sąd wyjaśnił istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wskazał, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. Taka oczywistość, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zachodzi w niniejszej sprawie.
Za bezsporne Sąd pierwszej instancji uznał, iż K. K. w ramach wcześniejszej realizacji uprawnień zabużańskich nabył nieruchomość, której wartość wyniosła [...]zł. Z kolei skarżący na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nabył prawo do rekompensaty w łącznej kwocie [...] zł. Po zsumowaniu jej z dotychczasową realizacją prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowych nieruchomości budynkowych, całkowita wartość realizacji prawa do rekompensaty stanowi [...] zł, tj. kwotę przekraczającą 20% wartości pozostawionych nieruchomości. Doszło zatem do rażącego naruszenia art. 13 ust. 3 ustawy zabużańskiej, poprzez nieuwzględnienie wcześniejszej realizacji prawa do rekompensaty przez jednego ze współwłaścicieli. Skoro bowiem rekompensatę za pozostawione mienie przyznaje się jako całość za pozostawione mienie dla wszystkich osób uprawnionych, to w świetle art. 13 ust. 3 ustawy zabużańskiej wysokość świadczenia pieniężnego powinna zostać pomniejszona o wartość nabytej nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2, art. 7, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że żadna z tych zasad nie została naruszona w wyniku wydania zaskarżonej decyzji.
Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast stanowisko skarżącego, że na tym etapie postepowania podniesione przez Ministra uchybienia organu I instancji związane z waloryzacją jakkolwiek spełniają przesłankę naruszenia przepisów prawa, niemniej nie można tego naruszenia uznać za rażące.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów postępowania, gdyż to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:
- art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowo Minister Skarbu Państwa nie uchylił w całości swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., pomimo zajścia ku temu przesłanek;
- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że Minister Skarbu Państwa nie naruszył zasady legalności, zasady podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a przeprowadzone postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a zaskarżona decyzja zawiera poprawne uzasadnienie prawne;
- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ w sposób wyczerpujący i całościowy rozpatrzył materiał dowodowy i prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne, nie dokonując wybiórczego i niekorzystnego dla strony wyboru materiału dowodowego;
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w zaskarżonej decyzji słusznie uznano, że decyzja Wojewody obarczona jest wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy decyzja Wojewody co najwyżej obarczona jest drobnymi uchybieniami, które nie uzasadniają jednak przyjęcia, że doszło do oczywistego naruszenia norm prawnych prowadzącego do powstania efektu społeczno-gospodarczego niemożliwego do zaakceptowania w państwie prawa;
- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w zaskarżonej decyzji słusznie uznano, że decyzja Wojewody nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, a zatem dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności;
- art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez nieuwzględnienie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym to wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP."
- art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy w jej granicach na podstawie zebranego materiału dowodowego, wyciąganie błędnych wniosków z zebranego materiału dowodowego oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to naruszenie:
- art, 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 2 oraz art. 1 ust 1 ustawy zabużańskiej poprzez nieuznanie, że organ bezpodstawnie uznał, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- art. 2, art. 7, art.. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do w/w Konwencji poprzez uznanie, że organ nie naruszył podstawowych zasad ustrojowych Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności zasady państwa prawnego realizującego pryncypia sprawiedliwości społecznej, zasady działania na podstawie i w granicach prawa, zapewnienia praw człowieka i obywatela, w tym ochronę dziedziczenia oraz zakazu ograniczania obywatelowi praw skutkującego na gruncie tej sprawy brakiem rekompensaty za część majątku (nieruchomości) postawionego na Kresach Wschodnich przez spadkodawcę skarżącego, co jest szczególnie rażące w świetle fundamentalnych dla kwestii rekompensat orzeczeń tj.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8.11.1989, K 7/89, OTK 1989 Nr 1 poz. 8, orzeczenia SN z 10.10.2003, II CK 36/02, oraz treści wyroku Wielkiej Izby ETPC w Strasburgu z 22 czerwca 2004 r., sprawie [...] przeciwko Polsce.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, zgłaszając w tym miejscu wniosek o ich zasądzenie wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2017 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie zaskarżony wyrok jest w pełni prawidłowy i słuszny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji były rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) opartym o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To z kolei, przy uwzględnieniu treści art. 134 § 1 p.p.s.a., rzutuje na ocenę argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Dla oceny wyroku wydanego w niniejszej sprawie konieczne jest uwzględnienie specyfiki postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 156 i nast. k.p.a. Jego szczególny charakter przejawia się w tym, że swoim zakresem obejmuje ono decyzję ostateczną, zaś jego przedmiotem jest ocena tejże decyzji pod względem wystąpienia konkretnej przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Co istotne, w odróżnieniu od pozostałych trybów nadzwyczajnych (tj. postępowania wznowieniowego oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter stricte procesowy – jego przedmiotem jest wyłącznie ocena ewentualnej formalnej wadliwości tego aktu (por. B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31). Stąd też wniosek, że w postępowaniu tym organ nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.
Mając na uwadze treść kontestowanej przez stronę decyzji Ministra Skarbu Państwa, w świetle zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej, kluczową dla rozstrzygnięcia sporu jest ocena stopnia naruszenia prawa. W realiach niniejszej sprawy organ administracji publicznej uznał bowiem, że decyzja wydana przez Wojewodę [...] naruszyła prawo w stopniu rażącym. W doktrynie prawa wyodrębnić można dwa rozumienia "rażącego naruszenia prawa". Wedle pierwszego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji. PiP 1986 nr 1, s. 69 i n.). Stan faktyczny i prawny muszą więc w takim przypadku nie budzić wątpliwości, a samo naruszenie prawa musi być oczywiste i wyraźne, a więc bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa polega na bezspornej i rzucającej się w oczy kolizji pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy takim założeniu, w rażący sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie wymagający stosowania wykładni prawa innej aniżeli językowa.
Wedle odmiennego stanowiska, istota rażącego naruszenia prawa odnosi się nie tylko do samej sprzeczności rozstrzygnięcia z treścią przepisu lecz również do następstw z tym związanych. Innymi słowy, patrząc na skutki, jakie wywołuje taka decyzja, stwierdzić należy, że są one nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności oraz następstw społeczno – gospodarczych jakie taka decyzja za sobą pociąga (A. Zieliński: O "rażącym" naruszeniu prawa, PiP 1986 nr 2, s. 104 i n., por. także wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2022/15).
Niezależnie jednak od tego, który z przedstawionych wyżej poglądów zostanie przyjęty, przy ocenie ewentualnego rażącego naruszenia prawa w świetle konkretnej decyzji, wspólną ich cechą jest brak wątpliwości interpretacyjnych odnośnie treści przepisu. Konsekwencją tego jest konstatacja, że odmienna wykładnia normy prawnej nie może stać się okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności, o ile wykładni zastosowanej przez organ nie można by postawić zarzutu contra legem. Pogląd taki jest zresztą przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie niejednokrotnie zwracano uwagę, iż stwierdzenia nieważności decyzji nie można dokonać, jeżeli została ona wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1908/10; z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1503/12; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. były przepisy art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej. Organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne dostrzegł w postępowaniu Wojewody naruszenie art. 8 ust. 1 oraz 13 ust. 2 i 3 tej ustawy, co w jego ocenie polegać miało na przyznaniu skarżącemu prawa do rekompensaty w wysokości wyższej, aniżeli dopuszczają to powołane przepisy. Art. 13 ust. 2 ustawy zabużańskiej stanowi, że zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że prawo do rekompensaty traktować należy jako swoistą całość, przysługującą w opisanej wyżej wysokości wszystkim uprawnionym, niezależnie od ich liczby, a zarazem proporcjonalnie do wielkości udziałów we współwłasności lub w spadku. Co istotne, roszczenie o przyznanie prawa do rekompensaty wygasa lub ulega pomniejszeniu w sytuacji, w której którykolwiek z uprawnionych skorzystał z niego wcześniej.
Powołaną decyzją Wojewody [...] skarżący nabył prawo do rekompensaty w wysokości [...] zł ze względu na nabycie uprawnień po Z. K., M. K. oraz K. K. Całkowita wartość prawa do rekompensaty wynosi [...] zł, jako że niekwestionowana wartość mienia pozostawionego poza granicami kraju wynosiła [...] zł. Jednocześnie organowi orzekającemu w sprawie umknął z pola widzenia fakt, iż antenat skarżącego – K. K., skorzystał z możliwości realizacji swojego roszczenia do mienia pozostawionego poza granicami kraju i w ramach rekompensaty otrzymał lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] o wartości [...] zł. Oznacza to, że rekompensata przyznana skarżącemu, po uwzględnieniu wartości wspomnianego lokalu przekraczała ustawowo określony limit 20% wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (czyli jak ustalono w postępowaniu kwotę [...] zł). W tych okolicznościach bezspornym jest, że doszło do ewidentnego naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 13 ust. 2 ustawy zabużańskiej, a charakter owego naruszenia można określić mianem rażącego. Powołany przepis nie budzi bowiem żadnych wątpliwości natury interpretacyjnej, ustalenia poczynione w toku postępowania nie były kwestionowane, a wobec jednoznacznego brzmienia powołanej regulacji rozstrzygnięcie Wojewody [...] naruszyło prawo w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jego nieważności.
Za bezpodstawne należy uznać w tym kontekście twierdzenia strony skarżącej o braku świadomości K. K. na temat "skonsumowania" prawa do rekompensaty poprzez uzyskanie lokalu mieszkalnego, jak również tego, że w istocie doszło do nieznacznego naruszenia prawa. Regulacje obowiązujące zarówno obecnie, jak i w dacie przyznania wspomnianego lokalu mieszkalnego, nie różnicowały sytuacji beneficjentów rekompensaty od stopnia ich świadomości względem realizacji tego uprawnienia przez ich poprzedników prawnych. Otrzymanie rekompensaty wywołuje bowiem skutki ex nunc, a więc oddziałuje na prawa i obowiązki pozostałych uprawnionych. W niniejszej sprawie wpływało więc na zakres roszczeń pozostałych uprawnionych. Po drugie, w obliczu wcześniej poczynionych rozważań, uchybienie, którego dopuścił się Wojewoda [...], nie mogło być zakwalifikowane jako nieznaczne, skoro naruszył on w sposób znaczący bezwzględnie obowiązujący przepis prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2, art. 7, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, wskazać trzeba, że również i on nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Trzeba bowiem odnotować, że skarżący mylnie upatruje w zasadzie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP podstawy do zakwestionowania konstytucyjności przepisu, który ogranicza wysokość rekompensaty do pewnego poziomu. Mając na względzie charakter rekompensaty oraz mechanizmu jej ustalenia i wypłaty, można traktować ją jako środek naprawienia uszczerbku majątkowego konstrukcyjnie zbliżony do odszkodowania za wywłaszczenie. Ustrojodawca co prawda nie posłużył się w Konstytucji pojęciem "słusznej rekompensaty" jednakże ze względu na wspomniane wyżej podobieństwo można traktować ją jako odpowiednik zwrotu "słuszne odszkodowanie", który został użyty w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Odszkodowanie "słuszne" jest niewątpliwie powiązane z wartością nieruchomości (w niniejszej sprawie – pozostawionej poza granicami RP). Podkreślić jednak trzeba, że odszkodowanie "słuszne" nie zawsze musi przybrać postać pełnego ekwiwalentu, albowiem ustawodawca przy tworzeniu regulacji w tym zakresie ma obowiązek wyważać interes publiczny oraz interes indywidualny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., sygn. K 20/02, OTK-A 2003 nr 7, poz. 76). Z tej perspektywy nie sposób zaakceptować argumentacji strony, zasadzającej się na przekonaniu o niekonstytucyjności wydanej decyzji (obowiązujące przepisy nie znają takiego pojęcia, można co najwyżej mówić o niekonstytucyjności przepisów, w oparciu o które decyzja została wydana), a w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi przesłanka do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 13 ust. 2 ustawy zabużańskiej z art. 2 Konstytucji RP.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji wskazać przyjdzie, że również i w tym zakresie próby wykazania naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji skazane były na fiasko. Gwarancja poszanowania mienia (art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji) nie może być bowiem odczytywana jako bezwzględny obowiązek Państwa polegający na stworzeniu regulacji prawnych dających podstawy do uzyskania pełnego odszkodowania za mienie, które w wyniku zdarzeń historycznych znalazło się poza jego granicami. W tej kwestii wypowiadał się zresztą Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r. (sygn. 50003/99) oceniając z perspektywy przepisów Konwencji regulację zawartą w ustawie zabużańskiej. Trybunał zwrócił uwagę, że w kwestii "odgórnego" ograniczenia wysokości prawa do rekompensaty władze krajowe miały daleko idącą swobodę, zwłaszcza, że chodziło o utratę mienia, za którą Rzeczypospolita Polska nie ponosiła odpowiedzialności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje to stanowisko.
Zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) również nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skutku. We wspomnianym orzeczeniu rzeczywiście zakwestionowano zgodność z Konstytucją regulacji, która daje prawo do stwierdzenia nieważności decyzji po upływie znaczącego okresu czasu (w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. brak jest ustawowo ograniczonego terminu). Kwestia ta, na gruncie niniejszej sprawy jest jednak bez znaczenia, albowiem pomimo upływu czasu ustawodawca nie zdecydował się na temporalne ograniczenie możliwości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a po wtóre, stwierdzenie w 2016 r. nieważności decyzji wydanej w 2014 r. nie może być uznane za działanie po "znacznym upływie czasu". Na marginesie nadmienić wypada, że art. 156 § 2 k.p.a. przewiduje dziesięcioletni termin na przedawnienie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na przesłanki opisane w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. i trudno tu mówić o niezgodności powołanej regulacji z Konstytucją.
Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. również okazały się bezpodstawne. Postępowanie toczące się przed Ministrem Skarbu Państwa cechowała wymagana przepisami wnikliwość i szybkość, zaś zgromadzony materiał dowodowy w pełni pozwalał na wydanie orzeczenia o kwestionowanej treści. Również Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny poddanego jego kontroli postępowania administracyjnego, a wydany wyrok, w tym uzasadnienie, odpowiadają wymogom stawianym w tym zakresie przez przepisy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem pismo procesowe, w którym organ zawarł stosowny wniosek, zostało zwrócone w trybie art. 66 § 1 p.p.s.a.
Zupełnie na marginesie zwrócić przyjdzie uwagę, że jak wynika z akt sprawy, w odniesieniu do rekompensaty za tę samą nieruchomość, w toku były lub są co najmniej dwa postępowania administracyjne. Tymczasem już po ich wszczęciu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął w dniu 9 października 2017 r. uchwałę, z której wynika, że rekompensata za mienie zabużańskie ma charakter jednolity, a postępowanie w tym przedmiocie winno toczyć się z udziałem wszystkich uprawnionych (sygn. akt I OPS 3/17). W tej sytuacji organy w ewentualnym dalszym postępowaniu będą miały na uwadze wnioski płynące z tej uchwały.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl