I OSK 2159/22

I OSK 2159/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2244/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-22
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2244/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lipca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-387/2020/MGa w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. I SA/Wa 2244/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. (Skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest :
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarżącemu nie przysługuje status Strony podczas gdy Skarżący wykazał interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji, o które wnosił do Organu,
2. art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że:
a) w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono stan faktyczny, podczas gdy Sąd pominął dwa istotne dokumenty, które w realiach niniejszej sprawy są dokumentami, które wykazują istnienie prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości - chodzi o załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji następujące dokumenty:
a. odpis umowy darowizny z 21 listopada 2002 r., Rep, A Nr [...],
b. odpis KW nr [...];
Dokumenty te wykazują tytuł prawny do nieruchomości przyległej do nieruchomości spornej - co do tych dwóch nieruchomości toczy się postępowanie rozgraniczeniowe a zatem de facto postępowanie, które przesądzi o własności spornego pasa gruntu wchodzącego w skład nieruchomości drogowej, której dotyczyła zaskarżona decyzja;
b) Skarżący aby otrzymać status Strony musiałby wykazać się prawem własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w dniu 27 maja 1990 r., podczas gdy działka taka w owym czasie nie istniała - mapa geodezyjna znajdująca się w aktach sprawy dowodzi, że na chwilę uwłaszczenia działka nr [...] nie istniała a numerem [...] została jedynie oznaczona droga niepubliczna stąd nie można twierdzić, że właścicielem spornej działki był Skarb Państwa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zaś na podstawie art. 200 w związku z art. 209 oraz art. 210 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący wskazał, że jej przedmiotem jest sytuacja, w której kolejne organy administracji wspólnie dopuściły się nadużycia kompetencji poprzez wykorzystanie instytucji prawnej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 1985, nr 14, poz. 60, w brzmieniu na datę wywłaszczenia, dalej też: "ustawa o drogach publicznych") dla wywłaszczenia w sposób bezprawny oraz na szkodę Skarżącego a następnie dokonały komunalizacji nieruchomości nienależącej do Skarbu Państwa.
Podkreślił, że Wójt Gminy N. (Wójt) pozostawał od wielu lat w sporze, co do przebiegu granicy działek nr ewidencyjny [...] oraz [...] ze Skarżącym. Zwrócił uwagę, że od lat istniała gruntowa polna droga użytkowana na podstawie dorozumianej zgody właścicieli okolicznych nieruchomości. Ze względu na przeznaczenie działki Skarżącego na siewy zaorał on w 2005 r. również kawałek tej drogi, który uznaje za swoją nieruchomość, co rozpoczęło spór graniczny.
Wiele prób ustalenia granicy między nieruchomością Skarżącego, do której należy działka [...] a działką nr [...], na której znajduje się droga wiejska nie powiodło się, ponieważ nie istniały znaki graniczne, które wyznaczały granicę działek. Jest to okoliczność wskazująca, że wyodrębnienie ewidencyjne działki nr [...] nie odpowiadało podziałom prawnym. Fakt ten potwierdza okoliczność, iż przed postępowaniem uwłaszczeniowym działka ewidencyjna nr [...] była określana jako droga nr [...], nigdy nie występowała w obrocie prawnym jako odrębna nieruchomość - nie miała odrębnej księgi wieczystej czy zbioru dokumentów - a osobą uznającą się za właściciela części tej działki był Skarżący. Skarżący nie godził się na wznowienie znaków granicznych, zgodnie z art. 39 ust 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego, ponieważ w jego ocenie takie znaki uprzednio nigdy nie istniały.
W związku z zawisłym sporem Wójt chcąc rozstrzygnąć spór na swoją korzyść złożył 4 stycznia 2016 r. wniosek do Starosty S. (Starosta) o wydanie zaświadczenia o uwłaszczeniu działki ewidencyjnej nr [...] w myśl art. 51 ust, 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jako drogi publicznej Dla celów tego procesu Wójt wezwał świadków i sporządził protokół z przesłuchania świadków z miejscowości D. w sprawie budowy drogi publicznej z udziałem czynszu społecznego na działkach ew. [...] i [...] z dnia 17 grudnia 2015 r. Nie jest znany tryb działania Wójta, ale w tym postępowaniu pominął on wezwanie Skarżącego czy też jego poprzedniczki prawnej w związku z rzekomą budową wskazanej drogi, mimo że dotyczyło to ich bezpośrednio.
Skarżący podkreślił, że Wójt pozostawał w złej wierze oraz świadomości braku kompetencji, ponieważ zwrócił się do Starosty oraz Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) będąc świadomy, że nigdy nie została wydana stosowna uchwała organów państwowych zaliczająca tę polną, gruntową drogę wewnętrzną do dróg publicznych, co było niezbędną przesłanką przejęcia jej przez Skarb Państwa. Brak wydania takiej uchwały potwierdzony został w decyzji Ministra
Skarżący zwrócił również uwagę na wadliwości procesu komunalizacji polegające na niepoinformowaniu go o możliwości złożenia zastrzeżeń podczas procesu komunalizacji, nie zamieszczeniu na stronie Biuletynu Informacji Publicznej ogłoszenia o wszczęciu procesu komunalizacji nieruchomości położonej na działce ewidencyjnej nr [...], wskazaniu w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] z dnia 6 września 2016 r. (dalej też: Karta Inwentaryzacyjna), że nieruchomość stanowi drogę wewnętrzną (a nie publiczną, co jest niezbędne do uwłaszczenia z mocy prawa), wskazaniu w zaskarżonej decyzji Ministra, iż Wojewoda miał świadomość braku regulacji zaliczających drogę położoną na działce ew. [...] do kategorii dróg publicznych na moment wywłaszczenia zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz na moment komunalizacji; nie wyjaśnieniu przez żaden z organów kto był wywłaszczonym właścicielem oraz brak poinformowania osoby podającej się za właściciela o procesie komunalizacji i możliwości złożenia zastrzeżeń.
Skarżący podkreślił, że Wojewoda w decyzji komunalizacyjnej błędnie ustalił stan faktyczny, bowiem komunalizowana działka była zgodnie z Kartą Inwentaryzacyjną oddana w zarząd Skarbu Państwa, co potwierdza kolumna nr 9 Karty, co wykluczało komunalizację. Komunalizacji podlegało bowiem wyłącznie mienie, które należy do odpowiednich organów terenowych, zaś oddanie działki w zarząd Skarbu Państwa wykluczało niejako domyślny zarząd terenowych organów administracji państwowej nad mieniem znajdującym się na ich terenie.
Skarżący podkreślił, że Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę N. (Gmina) mienia, które nigdy nie należało do Skarbu Państwa. Zakwestionował możliwość objęcia spornej nieruchomości zakresem zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych podkreślając, że sporna nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną. Zwrócił uwagę, że Wojewoda wydając decyzję komunalizacyjną nie mógł się kierować treścią wpisu w księdze wieczystej, ponieważ przedmiotem oceny posiadania przez Skarb Państwa prawa własności do nieruchomości położonej na działce ew. [...] jest dzień komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. a nie 27 maja 2016 r. kiedy księga wieczysta nr [...] została założona. A istotne dla ustalenia posiadania przez Skarb Państwa prawa własności na dzień 27 maja 1990 r. jest ocena skuteczności uwłaszczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, które o ile nastąpiło, to 1 października 1985 r.
W ocenie Skarżącego Wojewoda przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej naruszył art. 6 k.p.a., podobnie jak uczynił to Minister bowiem nie dokonali oni analizy stanu faktycznego, kierowali się dokumentami, które stwierdzały stan prawny nieruchomości komunalizowanej na inny późniejszy okres niż data komunalizacji.
Niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. i odmówienie Skarżącemu przymiotu strony postępowania pozostawało w związku z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a. poprzez interpretację wątpliwości prawnych na niekorzyść strony. Skarżący wskazał, że jego interes prawny w sprawie wynika z :
a. posiadania prawa własności do części nieruchomości położonej na działce ew. [...] oraz prawa do rozgraniczenia z działką [...] co do której Skarżący wykazał się tytułem własności;
b. konieczności ustalenia terminu początkowego zasiedzenia prawa przejazdu i przechodu przez nieruchomość położoną na działce ew. [...] jako nieruchomości obciążonej względem nieruchomości Skarżącego;
c. innych stanów prawnych.
Uzasadniając fakt przysługiwania mu prawa własności do części nieruchomości położonej na działce ewidencyjne [...] Skarżący zwrócił uwagę, że żaden organ administracyjny nie ustalił właściciela nieruchomości na dzień rzekomego uwłaszczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, tj. 1 października 1985 r. Wyjaśnił, że na mapach sporządzonych na potrzeby ewidencji gruntów i budynków gminy N., obręb D. co najmniej do 1997, czyli w okresie relewantnym dla przekształceń własnościowych nie istniała działka ew. nr [...]. Mapy geodezyjne i kartograficznego z tego okresu wskazują na istnienie drogi nr [...]. Starsze mapy wskazują nawet szerokość tej drogi. Ten fakt potwierdza również odpis projektu podziału działki siedliskowej z 19 marca 1977 r. oraz odpis opisu i mapy wykonanych przez geodetę G.M. ze stycznia 1997 r.
Wskazał, że droga wewnętrzna jako liniowy obiekt architektoniczny znajdowała się częściowo na nieruchomości należącej do Skarżącego. Potwierdza to brak znaków granicznych między działką ew. nr [...] należącą do Skarżącego oraz drogą, jak również faktyczny ubytek powierzchni działki Skarżącego względem stanu prawnego.
Odnosząc się do stanowiska Ministra, w świetle którego Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu świadczącego o tym, że to właśnie jemu, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności do skomunalizowanej nieruchomości, Skarżący wyjaśnił, że na dzień komunalizacji nie istniała działka nr [...]. Podkreślił, że to granice określające stan prawny zawsze i w każdym przypadku posiadają prymat w stosunku do granic ewidencyjnych. Bowiem to granice ewidencyjne muszą być zgodne z granicami prawnymi a nie odwrotnie. Dlatego Skarżący posiada interes prawny wynikający bezpośrednio z art. 46 Kodeksu cywilnego, tj. z prawa własności do części nieruchomości położonej na działce ewidencyjnej [...]. Takie stanowisko potwierdzają działania podejmowane przez Skarżącego w postaci:
1. wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie prawa własności do części nieruchomości toczące się przed sądem rejonowym w Sochaczewie pod sygn. akt I C 1154/19, w której podstawą roszczenia jest ubytek gruntu działki nr ew. [...] należącej do Skarżącego w stosunku do treści księgi wieczystej na granicy działki ewidencyjnej [...] oraz [...],
2. postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości Skarżącego położonej na działce nr ew. [...] toczące się przed Sądem Rejonowym w Sochaczewie o sygn. akt I Ns 1/18, które zostało zawieszone w związku z wątpliwościami prawnymi co do ważności Decyzji Wojewody i legitymacji czynnej Gminy do występowania w postępowaniu
Skarżący podniósł, że nawet zakładając, iż przedstawione okoliczności nie stanowią sensu stricte potwierdzenia prawa własności Skarżącego do części nieruchomości uwłaszczonej to przemawiają za uprawdopodobnieniem w stopniu wysokim posiadania przez Skarżącego takiego prawa.
Podkreślił, że prawo do żądania rozgraniczenia (art. 153 Kodeksu cywilnego) wynika wprost z prawa własności i może toczyć się wyłącznie między właścicielami. Dlatego Skarżący posiada interes prawny w ustaleniu czy Gmina jest uprawniona do występowania w sprawie rozgraniczeniowej jako uczestnik, co pozostaje w bezpośrednim związku z Decyzją Wojewody o przejściu prawa własności do nieruchomości na Gminę, która uczestniczy w rozgraniczeniu.
Zwrócił uwagę, że obecny stan prawny, w którym granice prawne uległy zatarciu przypomina stan quasi-współwłasności, co również przemawia za przyznaniem Skarżącemu statusu strony.
Uzasadniając przysługiwanie mu interesu prawnego z uwagi na konieczność ustalenia terminu początkowego dla prawa przechodu i przejazdu Skarżący wyjaśnił, że działka ew. nr [...] wchodząca w skład nieruchomości Skarżącego nie posiada dostępu do drogi publicznej. Od czasu stwierdzenia nabycia prawa własności do nieruchomości przez poprzedniczkę prawną Skarżącego w sposób niezakłócony korzystali oni z działki ew. nr [...] jako drogi koniecznej, co nie budziło niczyjego sprzeciwu. Wydzielenie pasa gruntu w postaci drogi potwierdzają mapy z 1977 r.
W okresie od 27 maja 1990 r. do 1 października 1990 r. działka ew. [...], która stanowi część nieruchomości Skarżącego była własnością jego bezpośredniej poprzedniczki prawnej, co potwierdza postanowienia Sądu Rejonowego w Sochaczewie sygn. akt Ns 334/75 z 22 września 1978 r. w związku z podziałem działki siedliskowej, odpis księgi wieczystej nr [...] oraz odpis umowy darowizny z 21 listopada 2002 r. Rep. A Nr [...].
Skarżący wyjaśnił, że od ważności decyzji Wojewody zależy możliwość prawidłowego ustalenia terminu początkowego zasiedzenia służebności gruntowej na mocy art. 292 w związku z art. 145 Kodeksu cywilnego, W zależności od skuteczności procesu komunalizacji inny będzie termin początkowy biegu zasiedzenia :
a. termin zasiedzenia służebności przeciw gminie N. biegnie od dnia 27 maja 1990 r., kiedy to mienie państwowe stało się mieniem komunalnym, na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ze względu na fakt, iż mienia komunalnego nie dotyczył generalny zakaz zasiadywania nieruchomości państwowych to od 27 maja 1990 r. możliwe stało się więc nabycie nieruchomości komunalnych (gminnych) przez zasiedzenie.
b. termin zasiedzenia przeciwko Skarbowi Państwa biegnie zaś od 1 października 1990 r. w związku z ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie kodeksu cywilnego znoszącą generalny zakaz zasiadywania nieruchomości państwowych z dniem 1 października 1990 r.
Ponadto w przypadku, gdyby nie doszło do zasiedzenia służebności drogi koniecznej, Skarżący ma prawo do wystąpienia do sądu powszechnego z żądaniem ustanowienia takiej drogi zgodnie z art. 145 Kodeksu cywilnego, Decyzja Wojewody jest istotna dla Skarżącego z punktu widzenia ustalenia właściciela nieruchomości władnącej. Skarżący zwrócił uwagę, że wpis prawa własności do księgi wieczystej w przypadku, gdy następuje z mocy prawa ma charakter wyłącznie deklaratoryjny , co uzasadnia interes prawny Skarżącego do ustalenia ważności Decyzji Wojewody stwierdzającej komunalizację.
Wskazując na wynikanie jego interesu prawnego z innych stanów prawnych Skarżący wyjaśnił, że jeśli droga położona na działce ew. [...] jest drogą publiczną to w zależności od właściciela drogi - gminy bądź Skarbu Państwa zastosowanie znajdą odmienne obowiązki administracyjne ciążące na właścicielu nieruchomości sąsiadującej z drogą.
Bowiem tylko w przypadku drogi należącej do gminy właściciel będzie obowiązany do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z wydzielonej części drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położonej bezpośrednio przy granicy nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dlatego ustalenie ważności Decyzji Wojewody ma bezpośredni wpływ na obowiązki administracyjne Skarżącego.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. art. 7 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. Skarżący wskazał na brak uwzględniania wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wynika sprawy oraz brak wyjaśnienia wszystkich wątpliwości.
Zaznaczył, że w decyzji Ministra nie odniesiono się do istotnych wątpliwości dotyczących prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w Decyzji. Wojewoda nie wyjaśnił faktu, iż w Karcie Inwentaryzacyjnej jako podmiot zarządzający na dzień komunalizacji został wskazany Skarb Państwa, co wyklucza komunalizację poprzez naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych . Bowiem tylko mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego na dzień komunalizacji podlegało komunalizacji, a sposób rozumienia przepisu wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1475/17.
W decyzji Wojewody oraz w decyzji Ministra organy posługują się pojęciem "działki ewidencyjnej nr [...]“, a taka jednostka ewidencyjna nie istniała na mapach geodezyjnych i kartograficznych na dzień komunalizacji. Nie zostało ustalone czy droga nr [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] są podjęciami tożsamymi.
Decyzja Wojewody oraz decyzji Ministra nie wyjaśniła stanu prawnego nieruchomości położonej na działce ew. nr [...] w szczególności poprzez zbadanie czy na nieruchomości na dzień 1 października 1985 r. mieściła się droga publiczna. Wojewoda przy wydaniu decyzji oparł się Karcie Inwentaryzacyjnej, zgodnie z którą droga miała charakter drogi wewnętrznej. Organy pomimo posiadania z urzędu wiedzy o aktach prawnych niezbędnych do zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych a zatem nieskuteczności przejścia prawa własności na Skarb Państwa z mocy prawa w dniu 1 października 1985 r. nie ustaliły stanu prawnego przekazywanego mienia jako mienia państwowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu Skarżący wskazał, że organ nie poinformował go przed wydaniem decyzji o zebraniu całości materiału dowodowego w celu umożliwienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zaznaczył, że w ocenie Powoda nie dokonano należytego powiadomienia o spisie inwentaryzacyjnym będącym podstawą sporządzenia Karty Inwentaryzacyjnej. Zgodnie z treścią decyzji Wojewody informacja o spisie inwentaryzacyjnym na potrzeby postępowania komunalizacyjnego w sprawie przedmiotowej nieruchomości została zamieszczona na stronie internetowej BIP Gminy oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu Gminy. Jednakże zgodnie z BIP Gminy wskazane w decyzji Wojewody Mazowieckiego ogłoszenie nie zostało zamieszczone. Przy czym obowiązek publikacji informacji o spisie inwentaryzacyjnym ciążący na Gminie wynika z art. 17 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku ze standardami dostępu do informacji publicznej nakładanymi przez art. 8 ust. 2 i 3 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 a i c ustawy o dostępnie do informacji publicznej .
Jedynym aktem dotyczącym postępowania komunalizacyjnego zamieszczonym w BIP Gminy jest uchwała NR XVII/118/2016 rady gminy w Nowej Suchej z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie powołania Komisji Inwentaryzacyjnej Mienia Komunalnego, która nie zawiera żadnego ogłoszenia dla zainteresowanych. W efekcie braku należytego ogłoszenia w BIP naruszono prawo Powoda do złożenia zastrzeżeń do komisji inwentaryzacyjnej, które mu przysługuje na mocy art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy.
Skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z [...] listopada 2016 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez gminę N. (Gmina) z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej we wsi S., ozn. w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
Minister zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją umorzył postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody wyjaśniając, że Skarżący nie wykazał by przysługiwał mu tytułu prawnorzeczowy do działki nr [...], objętej decyzją komunalizacyjną. Wyjaśnił również, że kwestie związane z prawidłowością zaświadczenia Starosty S. (Starosta) z [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającego nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1985 r. prawa własności spornej działki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm., dalej: "ustawa o drogach publicznych") mogą być rozpoznawane wyłącznie w trybie postępowania przed sądem powszechnym.
Ustalenia faktyczne organu i dokonaną przezeń ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę.
Skarżący określił zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Wyjaśnić zatem należy, że przywołany przez Skarżącego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem o charakterze materialnym, pomimo zamieszczenia go w ustawie procesowej. Sąd kasacyjny podziela w pełni stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego, że posiadanie interesu prawnego w danej sprawie wynikać bowiem musi z określonego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przy czym interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 12 marca 2024 r., I OSK 2194/22). W tym zatem zakresie zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej musi zostać uznany za zarzut naruszenia prawa materialnego, zatem rozpoznawany po uprzednim odniesieniu się do zarzutów o charakterze procesowym.
Zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. jest oczywiście niezasadny. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Przepis ten reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu wojewódzkiego, a więc możliwości żądania dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Skarżącemu, jako stronie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji Ministra przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie zakwestionował możliwości wniesienia przez Skarżącego skargi na decyzję Ministra a następnie rozpoznał, ją dokonując kontroli jej zgodności z prawem. Nie można zatem postawić Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a.
W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił uzasadnienie naruszenia art. 6 k.p.a. (str. 6 skargi kasacyjnej), art. 8, i 11 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. (str. 10 i 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Zachodzi zatem sprzeczność pomiędzy podniesionymi przez Skarżącego w petitum skargi kasacyjnej zarzutami a uzasadnieniem skargi kasacyjnej. Jak już wyżej wskazano, Sąd kasacyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach podniesionych w niej zarzutów, nie ma zaś możliwości domniemywania czy też uzupełnienia postawionych przez Skarżącego zarzutów. Sąd kasacyjny nie ma zatem możliwości odniesienia się do zarzutów naruszenia art. 6, art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a.
Zwrócić należy również uwagę, że powyższe zarzuty dotyczą, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, prawidłowości decyzji Wojewody. Tymczasem kontroli w niniejszej sprawie podlegała decyzja Ministra umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Zatem zarzuty naruszenia art. 6, art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. w zakresie dotyczącym decyzji Wojewody nie mogły podlegać rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu jako wykraczające poza granice sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądu.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko Ministra, że w postępowaniach komunalizacyjnych stroną może być, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu. Uznał zatem, że również w postępowaniu w przedmiocie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym, poza Skarbem Państwa i gminą stroną może być dodatkowo jedynie podmiot, który wykaże, że w dniu, w którym zapadła decyzja komunalizacyjna legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. W ocenie Sądu oznaczało to, że Skarżący w momencie występowania z wnioskiem o weryfikację legalności decyzji z [...] listopada 2016 r. w trybie art. 156 § 1 k.p.a. powinien wykazać, że posiadał tytuł prawny do nieruchomości objętej tą decyzją na dzień 27 maja 1990 r.
Sąd wskazał następnie, że z akt sprawy wprost wynika, że właścicielem działki nr [...] na dzień komunalizacji był Skarb Państwa, co potwierdza zaświadczenie Starosty z [...] kwietnia 2016 r. wydane na podstawie art. 217 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że już na dzień 1 października 1985 r. działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, wybudowaną z udziałem czynu społecznego. Zaświadczenie to było podstawą ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. Z uwagi na nieprzedstawienie przez Skarżącego żadnego dokumentu potwierdzającego przysługiwanie mu prawa rzeczowego do spornej działki, Sąd podzielił stanowisko Ministra, że Skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Jak wynika ze sformułowania zarzutu objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej w ocenie Skarżącego akceptując ustalenia faktyczne poczynione przez Ministra, Sąd Wojewódzki pominął odpis umowy darowizny z 21 listopada 2002 r. oraz odpis księgi wieczystej KW [...].
Rzeczywiście, w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do tych dokumentów. Wskazać jednak należy, że z dokumentów tych wynika jedynie tytułu własności Skarżącego do działki nr [...], graniczącej z działką nr [...], która podlegała komunalizacji. Ze stanowiska wyrażonego przez Skarżącego wynika, że upatruje on swojego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym.
Przysługiwanie prawa własności do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością podlegającą komunalizacji nie daje podstaw do przyznania interesu prawnego właścicielowi owej nieruchomości sąsiedniej w toku postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do kontroli prawidłowości decyzji komunalizacyjnej. Oczywiste jest, że Skarżący może dochodzić rozgraniczenia swojej nieruchomości z nieruchomością sąsiadującą czy to na drodze postępowania administracyjnego, czy to na drodze postępowania cywilnego. W toku postępowania rozgraniczeniowego nie dochodzi jednak do ustalenia tytułu własności do określonej działki, ustalane są jedynie ich granice. Zatem sam fakt posiadania prawa własności do działki sąsiadującej z działką podlegającą komunalizacji nie daje właścicielowi owej działki sąsiedniej prawa do żądania wyeliminowania z obrotu decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym.
Skarżący uzasadniając zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej podnosił, że działka nr [...] nie istniała w dacie komunalizacji to jest 27 maja 1990 r.
Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny przypomina, że podstawą dla wydania decyzji komunalizacyjnej było zaświadczenie Starosty, w świetle którego działka [...] stała się własnością Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1985 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z tym przepisem, z dniem wejścia ustawy w życie grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa.
Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez Ministra, które w tym zakresie nie były kwestionowane przez Skarżącego, po wydaniu zaświadczenia Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego w Sochaczewie o założenie księgi wieczystej dla działki nr [...]. Jak wynika z treści wpisów w owej księdze, które Sąd kasacyjny uznaje za fakt powszechnie znany w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a., wniosek ten został uwzględniony i działka nr [...] ujawniona została w księdze wieczystej nr [...], jako stanowiąca własność Skarbu Państwa na podstawie zaświadczenia wydanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych a następnie jako własność Gminy, na podstawie decyzji Wojewody z [...] listopada 2016 r. nr [...]. Rzeczywiście, księga ta założona została 27 maja 2016 r. a więc 26 lat po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej "ustawa komunalizacyjna"). Jak jednak uznał Sąd Wojewódzki, a stanowiska tego nie zakwestionował Skarżący w skardze kasacyjnej, zaświadczenie Starosty potwierdzało nabycie prawa własności działki nr [...] z dniem 1 stycznia 1985 r., a więc z datą wcześniejszą niż 27 maja 1990 r.
Skarżący, jak wynika zarówno ze sformułowania zarzutu objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej jak i z jej uzasadnienia, kwestionuje zaakcpetowanie przez Sąd stanowiska Ministra, co do możliwości wykazania na podstawie zaświadczenia z 4 kwietnia 2016 r. przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do działki nr [...], nie tylko z uwagi na podnoszoną przez niego okoliczność, że działka ta nie istniała przed datą jego wydania w sensie ewidencyjnym, ale również z uwagi na niezaistnienie przesłanek zastosowania do niej art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pełni podziela stanowisko Ministra, w świetle którego kwestionowanie prawidłowości zaświadczenia wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nastąpić może wyłączenie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.
Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z 20 września 1994 r., III CZP 108/94 "w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) nie ma przepisu, który upoważniałby organ administracyjny do stwierdzenia nabycia przez Państwo gruntu zajętego pod drogę publiczną. Wynika z tego uregulowanie ze wszech miar uzasadnione, gdyż sam przedmiot sprawy odnoszącej się do własności rzeczy nieruchomej ma z istoty charakter cywilny. Wobec tego w ewentualnych sporach pomiędzy dotychczasowym właścicielem gruntu a Państwem o własność organ państwowy powinien występować jako równorzędny podmiot, rezygnując ze swoich atrybutów władczych. Taki stan rzeczy wskazuje na drogę sądową jako właściwą do dochodzenia praw (por. art. 2 § 1 k.p.c.). W zależności od okoliczności środek ochrony prawa może przybrać formą powództwa ustalającego, przewidzianego w art. 189 k.p.c., albo powództwa o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a stanem prawnym rzeczywistym (por. art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.), jeżeli prawo własności państwa do gruntu zajętego pod drogę publiczną zostało wpisane bez podstawy prawnej."
Stanowisko Sądu Najwyższego co do braku podstaw dla uregulowania prawa własności nieruchomości, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w drodze decyzji administracyjnej podzielane jest przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 9 października 2009 r. I OSK 1532/08 wyjaśniono, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych normuje sprawę mającą charakter cywilnoprawny, skoro kształtuje prawnorzeczowy stan nieruchomości. Sprawy zaś cywilne mogą być przekazane do rozstrzygnięcia innym organom, w tym także organom administracji we właściwych dla nich formach działania aktów administracyjnych jedynie wówczas, gdy tak stanowi przepis szczególny, zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c. Nie wynika jednak z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ani też z pozostałych przepisów ustawy o drogach publicznych, aby skutek prawnorzeczowy polegający na przejęciu prawa własności nieruchomości określonych w tym przepisie na rzecz Skarbu Państwa wymagał jakiegokolwiek potwierdzenia i aby miał tego dokonywać organ administracji.
Brak jest zatem podstaw do uznania dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej dla potwierdzenia skutku prawnorzeczowego wynikającego z powołanego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, skoro właściwość organu administracji w sprawie cywilnej nie może być domniemana, lecz musi wynikać z jednoznacznie sformułowanego w tym względzie przepisu prawa. Domniemanie właściwości rozstrzygania spraw cywilnych przypisane bowiem zostało w art. 2 § 1 k.p.c. sądom powszechnym, i może być wyłączone tylko wyraźnie sformułowanym przepisem obowiązującego prawa, zgodnie z art. 2 § 3 k.p.c.
Pogląd o możliwości kwestionowania zaświadczenia stanowiącego podstawę uznania, że Skarb Państwa stał się właścicielem danej nieruchomości na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wyłącznie w drodze postępowania cywilnego podzielany jest również aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2024 r., I OSK 1882/20 i przywołane w nim orzecznictwo).
Z przywołanych judykatów wynika, że Minister nie miał możliwości badania, w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, prawidłowości zaświadczenia i rozstrzygania zgłaszanych przez Skarżącego wątpliwości, co do prawidłowości uznania, że Skarb Państwa nabył prawo własności spornej działki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zakwestionowanie prawidłowości zaświadczenia wydanego przez Starostę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych możliwe jest – jak wskazał Sąd Najwyższy w cytowanej wyżej uchwale - w drodze postępowania o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w trybie art. 189 k.p.s.
Sąd kasacyjny dostrzega, że w świetle tezy uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r. III CZP 46/07 w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości - ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją. W takich jednak sytuacjach w orzecznictwie sądów powszechnych przyjmuje się możliwość zakwestionowania prawidłowości zaświadczenia poprzez wytoczenie powództwa o ustalenie prawa własności spornych gruntów, gdzie zostanie przesądzone, kto jest właścicielem spornej działki (por. wyrok Sąd Apelacyjnego w Łodzi z 19 listopada 2013 r., I ACa 651/13).
Podsumowując uznać należy zarzuty objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej za niezasadne.
Rozpoznając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z zarzutem naruszenia art. 28 k.p.a. wskazać należy na wstępie, że Skarżący nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ a przyjętych przez Sąd Wojewódzki za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w świetle których nie wykazał on przysługiwania mu prawa własności spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r.
Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że w postępowaniach komunalizacyjnych stroną może być, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu również w postępowaniu w przedmiocie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym, poza Skarbem Państwa i gminą stroną może być dodatkowo jedynie podmiot, który wykaże, że w dniu, w którym zapadła decyzja komunalizacyjna legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym.
Skarżący stawiając zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie przedstawił żadnych argumentów pozwalających na zakwestionowanie przedstawionej przez Sąd wykładni. Przywoływane przez niego argumenty dotyczą próby wyprowadzenia interesu prawnego nie z określonej normy prawnej, na podstawie której mogłyby być kształtowane jego prawa i obowiązki, ale z określonych stanów faktycznych.
Jak wskazano wyżej, sam fakt graniczenia działki Skarżącego ze skomunalizowaną działką oraz fakt istnienia sporów granicznych nie stanowi podstawy dla uznania, że Skarżącemu przysługuje interes prawny w zakwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej. Argumentacja Skarżącego, w świetle której jego interes prawny wynika z dążenia do ustalenia komu przysługuje prawo własności działki [...], jest oczywiście niezasadna. Skarżącemu przysługuje możliwość żądania rozgraniczenia działek, przy czy żądanie to winno być kierowane w stosunku do podmiotu wskazanego jako właściciel w księdze wieczystej.
Brak jest również podstaw do wywodzenia interesu prawnego w postępowaniu mającym na celu stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z konieczności ustalenia [...] początkowego biegu zasiedzenia prawa przejazdu i przechodu przez działkę [...] czy też ustalenia właściciela nieruchomości władnącej. Właściciel nieruchomości władnącej jest ustalony na podstawie zaświadczenia Starosty z 4 kwietnia 2016 r. a następnie decyzji komunalizacyjnej i ujawniony w księdze wieczystej.
Chęć ustalenia, czy na Skarżącym ciąży obowiązek uprzątania błota śniegu i lodu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.) również nie pozwala na przyznanie mu interesu prawnego w zakwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej. Jak bowiem wynika z argumentacji Skarżącego, wyeliminowanie decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego oznaczałoby, że działka jest własnością Skarbu Państwa a w konsekwencji na Skarżącym nie ciążyłby obowiązek utrzymywania porządku na przyległym fragmencie drogi publicznej. Okoliczności przywoływane przez Skarżącego świadczą jedynie o interesie faktycznym.
Zatem również zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.