I OSK 2159/14

I OSK 2159/14 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2014-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6141 Państwowe szkoły wyższe
658
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 164/14 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2014-05-30
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 572
art. ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 3, art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 § 2 pkt 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, 70 ust. 5
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Tezy
Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego jest kompetentny, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, do stwierdzenia nieważności każdej uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (innej niż decyzja administracyjna), w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 164/14 w sprawie ze skargi Ł.W. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały senatu szkoły wyższej w sprawie odwołania z funkcji rektora postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 164/14.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Senat Państwowej Wyższej Szkoły [...] w P. odwołał Ł.W. z funkcji Rektora Państwowej Wyższej Szkoły [...] w P.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., skierowanym od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Ł.W. wskazał na zaistniałe, jego zdaniem, uchybienia związane z podjęciem powyższej uchwały. Ł.W. wskazując na przysługujące Ministrowi uprawnienia w zakresie nadzoru nad legalnością uchwał senatu uczelni, podniósł, że wskazywane przez niego okoliczności mogą mieć znaczenie dla oceny zgodności uchwały z prawem.
W odpowiedzi na powyższe wystąpienie [...], Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyjaśnił, że przepisy ustanawiające autonomię uczelni, w szczególności art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) nie dają podstaw prawnych do podjęcia działań w przedłożonej sprawie, albowiem organy administracji rządowej mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. Uniezależnienie procedury wyborów czy też odwołania władz szkoły wyższej, od decyzji jakiegokolwiek organu administracji publicznej stanowi podstawę jej autonomii.
Ł.W. pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wystąpił do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały Senatu Państwowej Wyższej Szkoły [...] w P. z dnia [...] maja 2013 r., w trybie art. 36 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. W treści pisma powołał te same argumenty, co w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r.
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w kolejnym piśmie skierowanym do Ł.W. nawiązał do treści swego pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. Dodatkowo wskazał, że przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym, zapewniają szkołom wyższym autonomię na zasadach w niej określonych. Nadzór Ministra – ustanowiony w art. 33 ust. 1 tej ustawy – winien być wykonywany z poszanowaniem konstytucyjnie zagwarantowanej autonomii uczelni. Zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 1 tej ustawy przedmiotem nadzoru ministra nie jest każda działalność organów uczelni, a jedynie ta działalność, która została wyraźnie określona w ustawie. W tym kontekście, zdaniem Ministra, przewidziana w przepisie art. 36 ust. 1 ww. ustawy forma nadzoru ministra (stwierdzenie nieważności) daje podstawę do stwierdzenia przez ministra nieważności jedynie uchwały lub decyzji przekazanej przez właściwe organy szkoły wyższej tj. rektora lub senat uczelni. Są to te uchwały i decyzje, co do których ustawa nakłada obowiązek przekazania ich ministrowi przez właściwe organy uczelni na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższy.
W piśmie z dnia [...] września 2013 r. Ł.W. wniósł do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o wszczęcie w trybie art. 33 ust. 1 w zw. z ar. 34 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym kontroli nad zgodnością działań Senatu Państwowej Wyższej Szkoły [...] w P. z przepisami prawa oraz statutem uczelni w zakresie podjęcia przedmiotowej uchwały z dnia [...] maja 2013 r.
Ł.W. nie zgodził się z tym, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie może ingerować m. in. w sprawy dotyczące sfery swobodnego decydowania o sprawach organizacji wewnętrznej oraz składu władz uczelni. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby jego zdaniem do wniosku, iż zagwarantowana przepisami prawa autonomia uczelni uniezależnia decyzje organów uczelni w zakresie organizacji wewnętrznej czy wyboru lub odwołania jej władz – od jakiejkolwiek kontroli zewnętrznej, nawet jeżeli decyzje te są sprzeczne z obowiązującym prawem czy statutem uczelni. Taka interpretacja pozostaje jego zdaniem w sprzeczności przede wszystkim z art. 33 i 34 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym.
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w piśmie z dnia [...] października 2013 r. wyjaśnił, że uniezależnienie wyborów, a także odwołania, władz uczelni od decyzji jakiegokolwiek organu administracji publicznej jest podstawą autonomii uczelni. Natomiast członkowie społeczności akademickiej, którzy stwierdzili lub przypuszczają że miało miejsce naruszenie przepisów w trakcie wyborów lub odwoływania władz uczelni, i wykażą że posiadają interes prawny w sprawie, mają prawo zaskarżania prawidłowości ich przebiegu do sądów powszechnych.
W dniu [...] stycznia 2014 r. Ł.W. wniósł za pośrednictwem Ministra Nauki Szkolnictwa Wyższego skargę na bezczynność tego organu w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały Senatu Państwowej Wyższej Szkoły [...] w P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania odpowiedniego aktu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 164/14 odrzucił skargę i zwrócił Ł.W. uiszczony wpis.
Zdaniem WSA, skarga na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniesiona w niniejszej sprawie była niedopuszczalna, gdyż dotyczy takiej sfery działania organu, która nie jest załatwiana w formie decyzji, postanowienia aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzenie nieważności uchwały organu kolegialnego uczelni w trybie nadzoru może dotyczyć tylko takiej uchwały lub decyzji, która jest przekazywana Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Możliwość taka odnosić ma się zatem do uchwał wymienionych w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. W przepisie tym nie jest wskazana uchwała w przedmiocie odwołania z funkcji rektora uczelni.
Wydając zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zatem pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 884/10.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia sformułował Ł.W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie szeregu przepisów prawa, tj.: art. 151 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., art. 36 ust. 1 i art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA niezasadnie odrzucił skargę. W ocenie Ł..W. sprawa niewykonania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego czynności nadzorczych mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Za błędną uznał interpretację art. 36 ust. 1 i art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie jest kompetentny do stwierdzenia w trybie nadzoru nieważności uchwały senatu uczelni w przedmiocie odwołania z funkcji rektora, nawet wówczas, gdy jest ona niezgodna z prawem i statutem uczelni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego jest kompetentny na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm., dalej "p.s.w.") do stwierdzenia nieważności każdej uchwały organu kolegialnego uczelni, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, czy też jego nadzór dotyczy wyłącznie uchwał przekazywanych ministrowi przez rektora, wydawanych w sprawach, o których mowa w art. 35 ust. 3 tej ustawy.
Odpowiedź na powyższe pytanie prowadzi do rozważenia dalszej kwestii, a mianowicie, czy sprawa bezczynności ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w przedmiocie wniosku o wydanie aktu nadzoru nad szkołą wyższą mieści się w kognicji sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 33 ust. 1 p.s.w., minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może żądać informacji i wyjaśnień od organów uczelni oraz założyciela uczelni niepublicznej, a także dokonywać kontroli działalności uczelni. W myśl art. 34 ust. 1 p.s.w., kontrola, o której mowa w art. 33 ust. 1 p.s.w., obejmuje badanie zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, a w przypadku uczelni niepublicznej – również z treścią udzielonego pozwolenia na jej utworzenie, a także prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Przedmiotem kontroli może być również badanie warunków realizacji procesu dydaktycznego.
Jak stanowi art. 36 ust. 1 p.s.w., minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego. Przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu przyjął za postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 884/10, że nadzór ministra i możliwość skorzystania przez niego z uprawnienia wyrażonego w art. 36 ust. 1 p.s.w. dotyczy wyłącznie uchwał przekazywanych ministrowi przez rektora, wymienionych w art. 35 ust. 3 p.s.w., a zatem podjętych przez organ uczelni w sprawach: przyjęcia lub zmiany statutu; uruchomienia lub zniesienia kierunku studiów wraz z informacją o obsadzie kadrowej na prowadzonych kierunkach studiów; utworzenia zamiejscowej jednostki organizacyjnej wraz z informacją o bazie materialnej i obsadzie kadrowej tej jednostki; przyjęcia lub zmiany regulaminu studiów lub regulaminu studiów doktoranckich oraz zasad i trybu przyjmowania na studia i studia.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym uznaje za zasadne odstąpić od stanowiska wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 11 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 884/10. Przemawia za tym kilka argumentów.
Po pierwsze, zgodnie z art. 36 ust. 1 p.s.w. minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni (z wyłączeniem decyzji administracyjnej). Brak jest w tym przepisie jakiegokolwiek odesłania, które mogłoby sugerować, że wymienione w nim uchwały to wyłącznie akty wskazane w art. 35 ust. 3 p.s.w. Art. 35 ust. 3 p.s.w. dotyczy w zasadzie wyłącznie uchwał senatu. Nieuprawnienie zawężająca wykładnia art. 36 ust. 1 p.s.w. ograniczałaby uprawnienia ministra przyznane w stosunku do uchwał rady podstawowej jednostki organizacyjnej czy też konwentu lub innego organu utworzonego na podstawie art. 60 ust. 2 lub 5 p.s.w. Ustawodawca zaznacza tymczasem, że nadzór dotyczy uchwał każdego "organu kolegialnego uczelni", nie zaś wyłącznie aktów stanowionych przez jej senat. Z tych względów pogląd z postanowienia NSA z dnia 11 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 884/10 nie jest zgodny z literalnym brzmieniem art. 36 ust. 1 p.s.w.
Po drugie, ograniczenie katalogu uchwał objętych kompetencjami nadzorczymi ministra wyłącznie do uchwał przekazywanych mu w trybie art. 35 ust. 3 p.s.w. nie jest zgodne z wynikiem wykładni systemowej. Niezrozumiałe byłoby bowiem wprowadzanie wymogu dla objęcia uchwały nadzorem, aby podlegała ona obligatoryjnemu przekazaniu ministrowi z mocy ustawy, gdy zarazem druga kategoria aktów wskazanych w art. 36 ust. 1 p.s.w. – tj. decyzji rektora innych niż decyzje administracyjne – nie jest przekazywana ministrowi. Objęcie kompetencją nadzorczą w art. 36 ust. 1 p.s.w. zarówno uchwał organów kolegialnych uczelni, jak i niedoręczanych obligatoryjnie decyzji rektora, świadczy o tym, że to, czy dany akt rektor ma obowiązek przekazać ministrowi czy też nie – jest irrelewantne dla oceny, czy ów akt podlega kompetencji nadzorczej ministra. Zapatrywaniu temu nie sprzeciwia się wskazanie w art. 36 ust. 1 zdanie pierwsze p.s.w., że minister ze swojej kompetencji do stwierdzenia nieważności aktu organu uczelni może skorzystać nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Zauważyć bowiem wypada, że do otrzymania przez ministra uchwały nie musi dojść wyłącznie w trybie określonym w art. 35 ust. 3 p.s.w. Może on wszak otrzymać taką uchwałę lub decyzję od uczelni w rezultacie swojego żądania, o którym mowa w art. 33 ust. 1 p.s.w., bądź wskutek przekazania ministrowi uchwały czy decyzji przez inny podmiot niż organy uczelni (np. jej pracownika, studenta, doktoranta, samorząd studencki, koło naukowe itd.) lub wreszcie przez samą uczelnię "do wiadomości" ministra. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby konsekwentnie, że skoro decyzje rektora (inne niż decyzje administracyjne) nie podlegają obligatoryjnemu przekazaniu ministrowi na podstawie art. 35 ust. 3 p.s.w. czy innego przepisu p.s.w., to nie można stwierdzić ich nieważności – co byłoby całkowicie sprzeczne z treścią, celem i istotą art. 36 ust. 1 p.s.w., niejako wydrążając w części zawartą w nim normę.
Po trzecie, zawężająca wykładnia art. 36 ust. 1 p.s.w. pozostaje w niezgodzie z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Skoro bowiem Rzeczypospolita Polska ma być demokratycznym państwem prawnym, a organy władzy publicznej (w tym szkół wyższych) mają działać na podstawie i w granicach prawa – to legalność ich postępowania musi być poddana nadzorowi. Przyjęcie poglądu, że uchwały organów kolegialnych uczelni (senatu, rad wydziałów itd.) podejmowane w innych sprawach niż wymienione w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 p.s.w. nie podlegają kompetencji nadzorczej ministra określonej w art. 36 ust. 1 p.s.w. oznaczałoby, że są one pozostawione poza władczą kontrolą jakichkolwiek organów zewnętrznych względem uczelni (także w konsekwencji stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 2 października 2012 r. o sygn. akt II PK 56/12, LEX nr 1243024). Biorąc zaś pod uwagę, że rzeczone uchwały mogą w praktyce naruszać prawa i wolności jednostek, w tym konstytucyjne, stan taki musi być oceniony jako niedopuszczalny w państwie prawnym. Zważyć przy tym należy, że związanie działania uczelni prawem wyraża sam art. 70 ust. 5 Konstytucji.
Po czwarte, przyjęcie zawężającej wykładni art. 36 ust. 1 p.s.w. nie jest konieczne dla ochrony autonomii szkół wyższych. Stosownie do art. 70 ust. 5 Konstytucji, zapewnia się autonomię szkół wyższych, ale na zasadach określonych w ustawie. Podobnie art. 4 ust. 1 p.s.w. zaznacza, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania, ale – znów – na zasadach określonych w ustawie. Granicą zatem autonomii szkoły wyższej jest legalność postępowania jej organów. Zaznaczyć zarazem należy, że podstawą do stwierdzenia przez ministra nieważności uchwały organu kolegialnego uczelni czy decyzji rektora innej niż decyzja administracyjna – na podstawie art. 36 ust. 1 p.s.w. – jest stwierdzenie jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Oznacza to, że nadzór ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego ma charakter wyłącznie legalnościowy i jego celem jest przywrócenie praworządności działania (organów) szkoły wyższej, a zatem urzeczywistnienie dyspozycji art. 2, art. 7 i art. 70 ust. 5 in fine Konstytucji RP. Nie ma zaś on na celu merytorycznego ingerowania w zasadność decyzji szkoły wyższej. Dodać przy tym warto, że w myśl art. 36 ust. 1 p.s.w. na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego, a zatem prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego ministra – w tym w zakresie poszanowania autonomii szkoły wyższej – jest badana przez rozstrzygający taką skargę niezależny i niezawisły sąd administracyjny. Tym samym gwarancje autonomii szkoły wyższej zostają zachowane.
Zwrócić należy wreszcie uwagę, że rzeczone postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2010 r. było krytykowane w literaturze jako "dość dyskusyjne" (zob. P. Orzeszko, w: Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, red. W. Sanetra, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 87).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego jest kompetentny, na podstawie art. 36 ust. 1 p.s.w., do stwierdzenia nieważności każdej uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (innej niż decyzja administracyjna), w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Uprawnienia rzeczonego ministra nie są zatem zawężone jedynie do uchwał w przedmiocie spraw określonych w art. 35 ust. 3 p.s.w., przekazywanych z urzędu ministrowi przez rektora uczelni. Zapatrywanie to znajduje potwierdzenie w wykładni językowej, systemowej i celowościowej cytowanych przepisów p.s.w., a ponadto urzeczywistnia zasadę praworządności działania administracji publicznej (w tym organów uczelni) przy poszanowaniu autonomii szkół wyższych.
Wbrew zatem poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu WSA, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego jest kompetentny do przeprowadzenia postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały senatu szkoły wyższej dotyczącej odwołania z funkcji rektora, mimo że ta nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 35 ust. 2 pkt 1-5 p.s.w. Zarazem w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednak w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 2013 r. o sygn. akt I OPS 12/13 (ONSAiWSA z 2014 r. Nr 2, poz. 20), że skarga na bezczynność jest dopuszczalna w każdej sytuacji, jeżeli niedziałanie (bezczynność) organu administracji publicznej wywiera skutki dla praw lub obowiązków jednostki. Sąd administracyjny jest zatem sądem właściwym do merytorycznego rozważenia, czy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Ł.W. z dnia [...] lipca 2013 r., biorąc pod uwagę procesowe formy, w jakich działać może wskazany minister i przy uwzględnieniu specyfiki postępowania nadzorczego uregulowanego w art. 36 ust. 1 p.s.w. (wyjaśniał ją NSA m.in. w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. o sygn. akt OSK 1579/10, LEX nr 745091).
Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, należy wskazać, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach p.p.s.a. nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty postępowania kasacyjnego, jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.), mogą być natomiast zasądzone przez sąd pierwszej instancji w razie uwzględnienia skargi.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia.