I OSK 2156/11

I OSK 2156/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska /sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Stanisław Marek Pietras
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Go 464/11 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2011-08-31
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
M.P. 1992 nr 37 poz 277 art. 91 ust. 1
Zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 13 listopada 1992 r. w sprawie typów aptek, zakresu i rodzaju czynności należących do aptek poszczególnych typów oraz wymogów dotyczących lokalu i wyposażenia aptek.
Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
art. 29 ust. 1, art. 30
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 464/11 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 464/11, po rozpoznaniu skargi J. G., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie z dnia [...] marca 2011 r., w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2008 r. emeryt policyjny J. G. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008.
Pismem z dnia 3 lutego 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie poinformował wnioskodawcę, że nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919 ze zm.), polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego.
J. G. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie do WSA w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 39/09 zobowiązał ten organ do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Od wskazanego wyroku Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie wniósł skargę kasacyjną, która wyrokiem NSA z dnia 24 marca 2010 r., I OSK 1577/09 została oddalona.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie cofnął J. G. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w ilości sześciu norm zaludnienia, przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., a Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę J. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 762/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Świebodzinie odmówił J. G. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 "z powodu niemożności ustalenia jego wysokości".
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie.
Powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. J. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając decyzje organów obu instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt. II SA/Go 762/10 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie z dnia [...] lipca 2010 r., o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r.
Zdaniem Sądu, kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. wiążącego Sąd i organ administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania zawartymi w wyroku Sądu z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 762/10. W wyroku tym Sąd wskazał, że organ że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.
Sąd wyraził też pogląd, że samo uchylenie przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, nie pozbawiło skarżącego z dniem 1 stycznia 2006 r. "z mocy prawa" uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego mu ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Świebodzinie nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Fakt, że od dnia 1 stycznia 2006 r. powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie umożliwiają przyznania emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do spornego świadczenia pieniężnego nie może stanowić samoistnej podstawy do negowania istnienia uprawnienia skarżącego przyznanego mu, jako emerytowi policyjnemu, przed tą datą indywidualnym aktem stosowania prawa. WSA orzekający w sprawie II SA/Go 762/10 stanął na stanowisku, iż żaden przepis ww. aktu wykonawczego, bądź inny przepis szczególny nie daje organom administracji publicznej po owej dacie granicznej tj. 1 stycznia 2006 r. nie tylko kompetencji do przyznania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia emerytom (rencistom) policyjnym, lecz analogicznie także do cofania uprawnień już wcześniej przyznanych.
Dalej Sąd ten przyjął, że decyzja z dnia [...] lipca 2002r. nr [...] przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego obowiązywała i wywoływała skutki prawne, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu zarówno w okresie, za który wypłaty równoważnika żąda skarżący (2006-2008), jak i po jego upływie.
W rozpoznawanej sprawie wyżej wymieniona ocena prawna i wskazania Sądu rozpoznającego sprawę II SA/Go 762/10 nie zostały wykonane przez organy administracji obu instancji. Organy odmówiły skarżącemu wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z tych samych przyczyn, jakie podniesiono w uchylonych przez Sąd decyzjach. Nadal podtrzymano argument, że brak jest podstawy prawnej do wypłaty równoważnika. Organ zatem dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r.
Zdaniem Sądu zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika nie spowodowały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym było to, że skarżący legitymuje się ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Przedmiotowe świadczenie wypłacano skarżącemu do 2005 r., na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych. Wskazana decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mogło nastąpić w sposób indywidualny, przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Oba przypadki w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
Stanowisko organów administracji co do braku podstawy prawnej uniemożliwiającej konkretyzację wypłaty równoważnika, nie jest zasadne. Źródłem stosunku administracyjnego i płynącego z niego uprawnienia skarżącego jest decyzja administracyjna z dnia [...] lipca 2002 r. Decyzja ta, jak i inne wydawane w tego typu sprawach nie zawierała innego sposobu obliczania wysokości równoważnika niż poprzez odwołanie do każdoczesnego brzmienia przepisów wykonawczych w tym zakresie. Wyliczenie równoważnika pieniężnego dla policyjnych emerytów i rencistów następowało corocznie na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Taka też reguła dotyczy lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznej i niewyrugowanej z obrotu prawnego decyzji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
1. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", polegającego na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji i ograniczenie się tylko do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;
b) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania,
c) naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. polegającego na tym, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia J. G. do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2002 r. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny,
d) naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ocena prawa wyrażona wyrokiem WSA z dnia 2 grudnia 2010 r., II SA/Go 762/10 w zakresie uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wiąże organy administracji i Sąd w niniejszej sprawie, podczas gdy ta ocena prawna odnosiła się do innych okoliczności prawnych a mianowicie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z dnia [...] lipca 2002 r.
2. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin, § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego poprzez błędne przyjęcie, że organy wadliwie zastosowały te przepisy uznając je za podstawę odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2002 r. nadal wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania J. G. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach w niej określonych,
b) naruszenie art. 16 § 1 k.p.a.
- poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji nie zastosowały tego przepisu i w rezultacie bezzasadnie odmówiły uznania, że decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. z powodu jej trwałości nadal skutkuje prawem J. G. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego pomimo uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., podczas gdy organy zastosowały ten przepis i z poszanowaniem zasady trwałości uznały, że decyzja z 2002 r. zgodnie z jej treścią skutkuje uprawnieniem J. G. do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jednak do czasu istnienia powszechnie obowiązującej podstawy prawnej do wyliczenia emerytom i rencistom policyjnym wysokości tego równoważnika,
- bezzasadne zarzucenie organowi, że uchylone decyzje ignorują moc obowiązującą i trwałość decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., podczas gdy podstawa faktyczna i prawna uchylonych decyzji dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego a zatem jest inna od podstawy faktycznej i prawnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r., która dotyczy przyznania skarżącemu uprawnienia do tego równoważnika,
c) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2002 r. J. G. jako emerytowi policyjnemu nadal przysługuje prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pomimo, że ustawa nie przewiduje i nigdy nie przewidywała możliwości przyznania równoważnika pieniężnego takiej osobie a rozporządzenia i zarządzenie przyznające takie uprawnienie oczywiście wykraczały poza granicę delegacji ustawowej.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie są trafne.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji zastosował się do dyspozycji tego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, jakie wskazuje ustawa. Sąd I instancji wskazał na zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., a ponadto powołał się na treść art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniane przepisy miały w tej sprawie charakter przepisów prawa materialnego i nie można ich traktować inaczej jak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dodać należy, że także autor skargi kasacyjnej podejmuje merytoryczną polemikę z podstawą prawną rozstrzygnięcia, co pozwala uznać, że jej odczytanie nie sprawiało trudności na gruncie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie pominął także kwestii wpływu na prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że jest on wypłacany na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. W uzasadnieniu stwierdzono bowiem, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ewentualnie zaś, gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.
Przechodząc następnie do analizy zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może on znaleźć uzasadnienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Przepis ten przewiduje zasadę, zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 762/10 dotyczył sprawy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zatem również wyrażona w nim ocena prawna oraz wskazania dotyczące tej sprawy administracyjnej wiążą sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10, Lex 746833).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również we wspomnianym kontekście, wypłata J. G. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego stanowi sprawę administracyjną, zaś fakt że organ na wniosek skarżącego zastosował błędną (prawną) formę działania, tj. cofnął uprawnienie, nie zmienia charakteru samej sprawy administracyjnej. Uprawnienie wynikające z pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. nie może bowiem zostać wyeliminowane w formie decyzji wydanej na wniosek strony postępowania dotyczący wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Innymi słowy to, że organ na wniosek J. G. orzekł w innym przedmiocie, nie zmienia w istocie charakteru sprawy administracyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy podkreślić, że podstawę decyzji przyznającej J. G. uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 76, poz. 708 ze zm.).
Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane zmiany stanu prawnego nie wywołały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Należy przypomnieć, że w wyroku z dnia z 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09 wydanym w sprawie skarżącego NSA wskazał, iż wbrew temu co podnosił organ, zmiana stanu prawnego wskutek nowelizacji przepisów rozporządzenia nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do spornego równoważnika. Brak w tym zakresie nowych regulacji prawnych sprawił, że wcześniej wydane decyzje nadal wiążą pomimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie.
Podkreślić należy, że J. G. posiada ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2002 r., przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta nie została jak dotąd wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego wspomnianej decyzji ostatecznej mogło nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem.
W tym świetle nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I przepisów prawa materialnego.
Taki pogląd prawny znajduje również uzasadnienie na gruncie stosowania zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie rozumienie konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. przyznającej J. G. stosowne uprawnienia, znajduje uzasadnienie nie tylko we wspomnianej zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej na gruncie art. 16 § 1 k.p.a., ale stanowi konsekwencję poszanowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych. W tym kontekście nie mogą zostać uznane za trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Odnosząc się w konkluzji do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a w związku z art. 135 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności decyzji, co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Sąd I instancji właściwie powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a w związku z art. 135 P.p.s.a.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.