I OSK 2154/21

I OSK 2154/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 521/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-18
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Sentencja
Dnia 9 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 521/20 w sprawie ze skargi P. J., D.B., H. B., K. J. i W.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia z dnia 18 stycznia 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 521/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - po rozpoznaniu skargi P. J., D.B., H. B., K. J. i W.J. – uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 stycznia 2020 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr [...] odmawiającą potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W.R. nieruchomości położonych w miejscowości [...] w powiecie [...], w województwie [...], to jest poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej też: "ustawa zabużańska" lub "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.") w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej polegającą na przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że:
a) dla potwierdzenia prawa do rekompensaty - w myśl ustawy zabużańskiej - nie jest zawsze konieczne przesiedlenie się właściciela nieruchomości w obecne granice państwa polskiego, w szczególności, że art. 2 ustawy zabużańskiej nie wymaga, aby w każdym z przypadków wymienionych w art. 1 ustawy właściciel pozostawionego mienia w czasie wojny rozpoczętej w 1939 r. lub po jej zakończeniu przesiedlił się na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
- w sytuacji kiedy z prawidłowej, kompleksowej wykładni wskazanych przepisów wynika, że jednym z warunków nabycia prawa do rekompensaty jest przemieszczenie się właściciela nieruchomości pozostawionej na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okolicznościach związanych z II Wojną Światową i element ten stanowi jedno z kryteriów dostępu do prawa do rekompensaty, którym to kryterium kierował się ustawodawca w procesie legislacyjnym ukierunkowanym na uchwalenie ustawy zabużańskiej, jak też jej uchwalone zmiany, z kolei niemożność powrotu na byłe terytorium RP dotyczy jedynie tych przypadków, kiedy dana osoba wyjechała z Kresów przed wybuchem wojny (nie później), a po jej rozpoczęciu nie mogła na nie powrócić,
b) analiza art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej w powiązaniu z art. 2 pkt 1 tej ustawy a także art. 1 ust. 1 i ust. 1a nie wskazuje, aby ustawodawca uzależniał przyznanie prawa do rekompensaty osobom opuszczającym na podstawie tzw. innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., od innych przesłanek, w tym przemieszczenia się na terytorium Polski w granicach powojennych,
- w sytuacji kiedy wykładnia art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej w powiązaniu z art. 1 ust. 1 wskazuje, że podobnie jak podmioty objęte dyspozycją ust. 1 właściciel nieruchomości "zmuszony opuścić byłe terytorium na skutek innych okoliczności" powinien także powrócić na terytorium RP, aby uzyskać rekompensatę za pozostawione mienie i w sytuacji kiedy nielogicznym byłoby przyjęcie, że ustęp 1 obejmuje podmioty, które utraciły nieruchomość wskutek "wypędzenia" lub "opuszczenia" terytorium "dokonanego na podstawie" enumeratywnie wymienionych przypadków przymusowych przesiedleń do Polski w jej nowych granicach, a ustęp 2 obejmuje podmiotowo wszystkich pozostałych właścicieli mienia - również tych niepowracających do kraju, w tym zamordowanych czy zaginionych w wyniku działań wojennych, gdyż przy takim rozumieniu ustępu 2 przepis ten miałby podmiotowo szerszy zakres niż ustęp 1, w tym obejmowałby on swoim zakresem także ''repatriantów" z ustępu 1 i w sytuacji kiedy to, że art. 1 ust. 2 ustawy nie obejmuje właścicieli pozostawionych nieruchomości, którzy nie powrócili do Polski w jej nowych granicach dowodzą dokumenty z prac sejmowej Komisji Skarbu Państwa - druki nr 4279 z 7 lipca 2005 roku i nr 4279-A z 8 lipca 2005 r.,
c) okoliczność, iż właściciel pozostawionej - już po wybuchu wojny - nieruchomości nie mógł z własnej woli powrócić na Kresy Wschodnie mieści się w dyspozycji art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej,
- w sytuacji kiedy przesłanka niemożności powrotu na byłe terytorium RP dotyczy tych przypadków, w których wyjazd z byłego terytorium RP nastąpił przed wybuchem II Wojny Światowej, a nie w jej trakcie lub po niej, tj. w sytuacji, w których daną osobę wojna nie zastała w miejscu zamieszkania na byłym terytorium RP, a więc przesłanka ta nie dotyczy przypadków, w których w danym miejscu - poza Kresami - osoba znalazła się już w wyniku wojny.
Zarzucane naruszenia prawa materialnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż:
- gdyby dokonano w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.), to nie doszłoby do wadliwych - w ocenie tut. organu – ustaleń, jakoby Minister naruszył ww. przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji nie doszłoby do zastosowania w sprawie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., co przy braku zaistnienia innych podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, prowadzić by musiało do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tj. do oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania
Ponadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P.J., D.B., H. B., K. J.i W. J. wnosili o jej oddalenie. Ponadto oświadczyli, że przychylają się do wniosku organu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Zostały one oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (bez wskazania miejsca publikacji ustawy).
W ocenie składu orzekającego, tak określone zarzuty nie były usprawiedliwione a ponadto nie zostały one również w pełni prawidłowo sformułowane. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna jest pismem procesowym wysoce sformalizowanym a zatem winna ona spełniać wszystkie wymagania przewidziane przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Pod pojęciem natomiast "podstawy prawnej" należy rozumieć oznaczenie konkretnego przepisu, który jest przedmiotem zarzutu. Wymóg ten wiąże się więc z koniecznością określenia także miejsca publikacji aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje. Powyższe zaś było w tym przypadku o tyle istotne, że ustawa, zwierająca przepisy, będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji ( decyzji Wojewody [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr [...]), była kilkakrotnie nowelizowana, następstwem czego doczekała się publikacji aż w trzech tekstach jednolitych. Okoliczność ta zatem – jak wyżej wspomniano - zobowiązywała autora skargi kasacyjnej do podania miejsca publikacji, właściwego dla określonej wersji omawianej ustawy.
W związku zaś z brakiem dopełnienia tej czynności przez skarżący organ skład orzekający przyjął, że zarzuty materialnoprawne winny być w tym przypadku ocenione w odniesieniu do tej wersji ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, która obowiązywała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, to jest wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2017 r. poz. 2097.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r., odmawiającą potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W.R. nieruchomości położonych w miejscowości [...]w powiecie [...], w województwie [...], to jest poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż przyjął, że skoro z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia z dnia 13 listopada 2007 r. (sygn. akt I Ns [...]) wynikało, że W. R., ostatnio zamieszkały w [...], został uznany za zmarłego z dniem 1 stycznia 1947 r. a w postanowieniu tym nie wskazano jego miejsca zgonu, to tym samym należało uznać, iż W. R. nie powrócił (nie repatriował się) na obszar obecnego Państwa Polskiego. Bezsporne w sprawie było bowiem, że W.R. opuścił wprawdzie byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okolicznościach związanych z II Wojną Światową, gdyż w dniu 29 września 1939 r. został aresztowany przez organy Ludowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych a następnie, postanowieniem Specjalnej Narady Ludowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych ZSRR, został osadzony w obozie pracy poprawczej na okres ośmiu lat i do odbycia tej kary został skierowany do Siewwostłagu w Obwodzie Madagańskim (ZSRR), ale w dokumentach archiwalnych brak było informacji o zwolnieniu W.R. z w/w obozu.
Tego poglądu organów nie podzielił Sąd Wojewódzki podnosząc, że skoro W.R. był obywatelem polskim, mającym miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP i na tym terytorium posiadał własną nieruchomość, którą - wbrew swej woli - musiał pozostawić, gdyż został przymusowo wywieziony na teren ZSRR i następnie zmarł, a które to wydarzenia miały zatem niewątpliwie związek z II Wojną Światową, to należało uznać, że W. R. nie mógł z własnej woli powrócić na byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek innych (poza wymienionymi w art. 1 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty) okoliczności. Przypadek ten mieści się zatem w dyspozycji art. 2 pkt 1 omawianej ustawy. Przepis ten bowiem nie wymaga by właściciel mienia pozostawionego w czasie wojny rozpoczętej w 1939 r. lub po jej zakończeniu musiał przesiedlić się na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd Wojewódzki zwrócił w tym miejscu uwagę, że okoliczności opuszczenia przez właścicieli pozostawionego mienia na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także okoliczności, dotyczące niemożności powrotu na to terytorium w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., były bardzo różne. W przypadku, np. obywateli opuszczających byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ramach tzw. układów republikańskich (zorganizowanej akcji przesiedleńczej) naturalne było, że przesiedlają się oni na obecne terytorium Polski i w tej sytuacji ujawniał się element socjalny prawa do rekompensaty. Osoby takie, mające status repatrianta, otrzymywały - w ramach prawa do rekompensaty - pomoc w różnej formie na zagospodarowanie się w nowym miejscu. Inaczej było natomiast, gdy obywatel polski został aresztowany i wbrew swojej woli wywieziony przez sowiecki aparat represji w czasie wojny poza byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i zmarł na terytorium ZSRR. Tego typu osoby, bytując w bardzo trudnych warunkach często były doprowadzane do fizycznego wyniszczenia i umierały, nie mogąc powrócić na byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto Sąd Wojewódzki akcentował także, że aktualna regulacja, zawarta w ustawie zabużańskiej była kilkukrotnie przez ustawodawcę nowelizowana, a jej kształt jest odmienny od pierwotnej wersji ustawy z 2005 r. Ustawodawca nie tylko bowiem zmienił charakter świadczeń przyznawanych z tytułu pozostawienia mienia poza obecną wschodnią granicą Polski, ale także znacznie poszerzył krąg osób uprawnionych do otrzymania takich świadczeń. Analiza tekstu omawianej ustawy nie wskazuje natomiast, aby ustawodawca uzależniał potwierdzenie prawa do rekompensaty osobom opuszczającym byłe terytorium RP z powodu tzw. innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., od innych przesłanek, w tym przemieszczenia się na terytorium Polski w granicach powojennych. W związku z tym Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "Brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy w powiązaniu z treścią art. 2 ustawy, jest wyraźne i należy rozumieć ten przepis w taki sposób, iż zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić terytorium Rzeczypospolitej. Przepis ten nie zawiera żadnych innych warunków, które winien spełnić właściciel pozostawionego mienia, poza zawartymi w art. 2 ustawy".
Odnosząc się natomiast do przywołanych przez organ odwoławczy orzeczeń, Sąd pierwszej instancji m. in. wyjaśnił, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r. ( sygn. akt I OSK 2763/13) został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. W dacie orzekania w tej sprawie przez organy treść przepisu art. 2 pkt 1 ustawy nie zawierała bowiem jeszcze sformułowania: "lub z innych przyczyn nie mógł powrócić". Przepis ten został zmieniony dopiero z dniem 27 lutego 2014 r. Ponadto w sprawie, w której ten wyrok został wydany, właściciel mienia nie był aresztowany i zmarł na Kresach (w Wilnie) a jego syn wyemigrował do Kanady. Właściciel mienia miał więc możliwość podjęcia decyzji odnośnie przesiedlenia się do Polski w nowych granicach. W przedmiotowej natomiast sprawie W. R. na skutek aresztowania oraz wywiezienia i uwięzienia na terenie ZSRR, a następnie śmierci, takiego wyboru był pozbawiony.
W skardze kasacyjnej skarżący organ podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym z kompleksowej wykładni przepisów art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej miałoby wynikać, że (cyt.): " jednym z warunków nabycia prawa do rekompensaty jest przemieszczenie się właściciela nieruchomości pozostawionej na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okolicznościach związanych z II Wojną Światową i element ten stanowi jedno z kryteriów dostępu do prawa do rekompensaty (...)". Zdaniem Ministra, także wykładnia art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej w powiązaniu z art. 1 ust. 1 wskazuje, że podobnie jak podmioty objęte dyspozycją ust. 1, właściciel nieruchomości "zmuszony opuścić byłe terytorium na skutek innych okoliczności" powinien także powrócić na terytorium RP, aby uzyskać rekompensatę. Nielogicznym bowiem byłoby przyjęcie, że ustęp 1 obejmuje podmioty, które utraciły nieruchomość wskutek "wypędzenia" lub "opuszczenia" terytorium "dokonanego na podstawie" enumeratywnie wymienionych przypadków przymusowych przesiedleń do Polski w jej nowych granicach, a ustęp 2 obejmuje podmiotowo wszystkich pozostałych właścicieli mienia (w tym niepowracających do kraju bo zamordowanych czy zaginionych w wyniku działań wojennych). W ocenie organu odwoławczego, przesłanka niemożności powrotu na byłe terytorium RP dotyczyła też tylko tych przypadków, w których wyjazd z byłego terytorium RP nastąpił przed wybuchem II Wojny Światowej (w których daną osobę wojna nie zastała w miejscu zamieszkania na byłym terytorium RP), a nie w trakcie wojny lub jej zakończeniu.
W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreśla się znaczenie kompleksowej wykładni przepisów prawa, to jest takiej, w której wszystkie argumenty interpretacyjne (językowe, systemowe czy celowościowe) mają swoją wagę, tym niemniej wielokrotnie jednak akcentuje się w doktrynie i judykaturze, iż – w myśl zasady interpretatio cessat in claris – nie zawsze będzie zachodzić konieczność wykładania danej regulacji prawnej z zastosowaniem kolejno wszystkich rodzajów wykładni. W szczególności taka sytuacja będzie miała zaś miejsce w przypadku, jeżeli po zastosowaniu dyrektywy językowej uda się ustalić znaczenie interpretowanej normy prawnej. Zawsze bowiem punktem wyjścia w procesie wykładni prawa powinna być analiza tekstu prawnego dokonywana metodą gramatyczną (językową). Z tej przyczyny, jeżeli przepis prawa jednoznacznie formułuje daną normę prawną to językowa reguła wykładni ma w takim przypadku pierwszeństwo i jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa. Podobną przy tym rangę nadaje się założeniu o racjonalnym działaniu ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. (vide: J. Wróblewski: "Rozumienie prawa i jego wykładnia" Wrocław 1990 s. 66 i nast., Z. Ziembiński: " O stanowieniu i obowiązywaniu prawa. Zagadnienia Podstawowe", Warszawa 1995 s. 82).
Powyższe stanowisko miało zaś w rozpoznawanej sprawie znaczenie szczególne, gdyż regulacje prawne, związane z uprawnieniami zabużańskimi, mają w polskim prawodawstwie historię już kilkudziesięcioletnią. Analiza zaś treści kolejnych regulacji poświęconych temu zagadnieniu, początkowo jedynie cząstkowych, a następnie przybierających postać całych, kompleksowych ustaw, pozwala stwierdzić, że ostatnia z uchwalonych w tej materii ustaw, to jest ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest ustawą, która wprawdzie oczywiście nawiązuje do poprzednich regulacji prawnych, tym niemniej zawiera jednocześnie całkiem nowe rozwiązania.
Przypomnieć bowiem w tym miejscu wypada, że w poprzednio regulującej tę problematykę ustawie, to jest ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.) nie znalazł oparcia pogląd wyrażany w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a które uzupełniało poprzednie unormowania zabużańskie (uchwały SN: z dnia 30 maja 1990 r. sygn. akt III CZP 1/90, OSNC 1990/10-11/129 i z dnia 10 kwietnia 1991 r. sygn. akt III CZP 84/90 OSNC 1991/8-9/97), w których Sąd Najwyższy podkreślał, że krąg osób uprawnionych do ekwiwalentu "zbużańskiego" nie powinien być ustalany przy uwzględnieniu wyłącznie kryteriów obiektywnych tzn. na podstawie tylko brzmienia umów międzynarodowych, regulujących repatriację obywateli polskich z tzw. Kresów Wschodnich. W tego rodzaju sytuacjach muszą być bowiem brane także pod uwagę kryteria subiektywne, które pozwalają na ocenę zachowań Polaków w konkretnych, indywidualnych warunkach, w jakich się owe poszczególne osoby znalazły. Tymczasem ustawa z 2003 r. zawierała węższy katalog osób uprawnionych do uzyskania rzeczonego ekwiwalentu, ograniczając go wyłącznie do osób, które pozostawiły nieruchomości poza granicami Państwa Polskiego, za które miały otrzymać świadczenia przewidziane jedynie w zamkniętym katalogu umów i układów (tzw. układów republikańskich).
Ponadto w czasie obowiązywania powyższej ustawy z 2003 r. został w dniu 22 czerwca 2004 r. wydany przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu wyrok w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (sygn. akt 31443/96), z którego treści wynikało, że zasada praworządności, leżąca u podstaw Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz zasada legalizmu z art. 1 Protokołu Nr 1 do tej Konwencji wymagają od Państwa Polskiego nie tylko w przewidywalny i konsekwentny sposób poszanowania i stosowania, ale i zapewnienia prawnych i praktycznych warunków ich realizacji. W konsekwencji więc polskie władze zostały zobowiązane do usunięcia istniejącej niezgodności pomiędzy literą prawa a praktyką obecną w Państwie, która utrudniała skuteczne wykonywanie prawa własności skarżącego w tej sprawie.
Jednocześnie, w związku ze stwierdzeniem, że ustawa z 2003 r. wyłączyła spod jej obowiązywania niektórych Zabużan, a co naruszało wspomniany przepis art. 1 Protokołu Nr 1 (sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. – Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175 do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej Protokołem Nr 3,5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem NR 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), Trybunał podkreślił, iż imperatyw utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, wpisane w zasadę praworządności, wymaga, by władze eliminowały dysfunkcyjne przepisy z systemu prawnego i naprawiały pozaprawne praktyki.
W tych warunkach doszło zatem do uchwalenia przez polskiego ustawodawcę nowej ustawy, regulującej kwestię roszczeń zabużańskich, to jest ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie tzw. umów republikańskich ( układów zawartych pomiędzy PKWN a Rządami: B.S.R.R., U.S.R.R., L.S.R. R.) oraz umowy z dnia 6 lipca 1945 r. zawartej między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem ZSRR, zwanego dalej "prawem do rekompensaty". Wg zaś ust. 1a tegoż artykułu, prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r.
Poza tym jednak art. 1 ust. 2 wprowadza także zasadę, że przepisy ust. 1 stosuje się również do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskie.
Unormowanie natomiast zawarte w art. 2 omawianej ustawy, określa przesłanki, jakie podmiot określony w art. 1 musi spełnić, aby otrzymać prawo do rekompensaty. Zgodnie z jego treścią, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:
1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wskazanych w tym artykule przepisów oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;
2) posiada obywatelstwo polskie.
Innych wymogów przepisy cytowanej ustawy nie przewidują. Jak z powyższego zatem wynika, przepisy omawianej ustawy, a która – co istotne - jest ustawą szczególną i w związku z tym musi być interpretowana w sposób precyzyjny i ścisły, nie wymagają spełnienia warunku, aby osoby, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej, musiały (by uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty) repatriować się na teren obecnego Państwa Polskiego.
Ponadto omawiane przepisy są przy tym oczywiste i jasne. Z tego zatem powodu orzecznictwo Naczelnego Sąd Administracyjnego od samego początku podkreślało, że przy dokonywaniu wykładni tych regulacji sięganie do wykładni innej aniżeli gramatyczna jest nieuprawnione (vide wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1087/07 i z dnia 1 października 2009 r. I OSK 182/09). W szczególności w tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny expressis verbis przesądził, iż (cyt.): "nieuprawnione jest wprowadzenie przez organ dodatkowego warunku jakim jest przesiedlenie się uprawnionego, po zakończeniu działań wojennych na terytorium Polski. Innymi słowy brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) nie uprawnia do przyjęcia, iż dla uzyskania rekompensaty na jego podstawie konieczne jest spełnienie warunku przesiedlenia się osoby uprawnionej na obecne terytorium Polski."
Dodatkowego zaznaczenia także w tym miejscu wymaga fakt, że powyższe wyroki zostały wydane jeszcze w okresie, gdy nie obowiązywała aktualna treść art. 2 pkt w 2 omawianej ustawy. Zawarte w tym przepisie in fine sformułowanie (cyt.): " lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić" zostało bowiem - jak wyżej wspomniano - dodane do ustawy już w okresie późniejszym bo nastąpiło to ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 195) a która weszła w życie z dniem 27 lutego 2014 r.
W związku z tym, zdaniem składu orzekającego, skoro nawet przy braku wskazanej wyżej takiej wyraźnej i jednoznacznej dyrektywy przy toczone wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażało pogląd o braku potrzeby poddania się w niektórych sytuacjach przez obywatela polskiego procedurze repatriacji, to tym bardziej nie można było domagać się spełnienia takiego wymogu w aktualnym stanie prawnym.
W ocenie składu orzekającego, wprowadzenie do ustawy owego, nowego brzmienia art. 2 pkt 2, korzystnego dla osób ubiegających się o potwierdzenie im prawa do rekompensaty zabużańskiej, potwierdza jedynie wolę ustawodawcy by w ten sposób poszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczeń zabużańskich. Czyni to tym samym zadość stanowisku, zawartemu w przywołanym wyżej orzecznictwie Sądu Najwyższego, w którym zwracano uwagę, iż uprawnienia zabużańskie powinny przysługiwać nie tylko osobom, które poddały się repatriacji, ale także i tym, które z różnych powodów, inspirowanych wydarzeniami wojennymi, nie mogły bez własnej winy takiej procedurze się poddać.
Z tych zatem przyczyn skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska wyrażonego we wskazanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1918/19) a w którym przyjęto, że wprawdzie art. 1 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, że "przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", to jednak przepis ten nie może być wykładany z pominięciem ustępu 1.
Ponadto – zdaniem składu orzekającego – z przyczyn wyżej wyjaśnionych również przebieg prac legislacyjnych nad ustawą i w związku z tym rozważanie przez różne gremia treści poszczególnych regulacji, które byłyby w tej ustawie w przyszłości zawarte, nie mogło dowodzić, że zakwestionowane w tym przypadku przepisy tej ustawy miały by mieć w rzeczywistości inną treść aniżeli ta, którą nadał im ostatecznie parlament. Powyższe odnosi się oczywiście również do dalszych nowelizacji omawianej ustawy. W związku z tym, wypowiedzi poszczególnych posłów dotyczące regulacji prawnych, mających za przedmiot uprawnienia Zabużan, pozostawały w tym wypadku bez wpływu na treść wyroku. Stąd odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu do wypowiedzi posła T. M. nie miało doniosłości prawnej.
W rezultacie zatem należało uznać, że zarzuty kasacyjne oparte na obrazie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, 1a i ust 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były nieuzasadnione. Skoro bowiem W.R., będący w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, mającym zamieszkanie na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i będący właścicielem mienia położonego na tym terytorium, był zmuszony w związku z II Wojną Światową mienie to pozostawić a dodatkowo nie mógł na byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powrócić bo został aresztowany i wywieziony na Kołymę (Siewwostłag) czyli do ZSRR, gdzie zmarł, to powyższe okoliczności uzasadniały uwzględnienie wniosku następców prawnych byłego właściciela mienia pozostawionego.
Uznając zatem skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.