I OSK 2150/24

I OSK 2150/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Lu 999/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-12-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 138, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 999/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 4 lutego 2021 r. znak: SKO.1553/20 w przedmiocie zasiłku stałego 1. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w punkcie pierwszym w miejsce oznaczenia daty decyzji Prezydenta Miasta Zamościa "20 października 2020 r." postanawia wpisać "22 października 2020 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 999/23 w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 4 lutego 2021 r. znak: SKO.1553/20 w przedmiocie zasiłku stałego, w części utrzymującej w mocy punkt 1. decyzji Prezydenta Miasta Zamościa z 22 października 2020 r. znak: MC.II.5100.00531.3.2020, a w puncie drugim oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Prezydent Miasta Zamościa decyzją z 22 października 2020 r. znak: MC.II.5100.00531.3.2020 przyznał A. A. zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej kolejno za okresy: w punkcie 1. od 26 września 2020 r. do 30 września 2020 r. w kwocie 15,21 zł; w punkcie 3. od 1 października 2020 r. do 31 października 2020 r. w kwocie 30,00 zł; w punkcie 5. od 1 listopada 2020 r. bezterminowo w kwocie 645,00 zł miesięcznie. Za cały ten okres A. A. został objęty ubezpieczeniem zdrowotnym (punkty 2., 4. i 6. decyzji); w punkcie 7. nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
A. A. wniósł odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej punktów 1. i 3., kwestionując sposób wyliczenia zasiłku za wrzesień i październik 2020 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z 4 lutego 2021 r. nr SKO 1553/20 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Wyjaśniając sposób wyliczenia zasiłku za wrzesień i październik 2020 r. Kolegium wskazało, że skarżący do 26 września 2020 r. posiadał status bezrobotnego z prawem do zasiłku. Ostatni zasiłek za okres od 1 do 26 września 2020 r. został mu wypłacony 9 października 2020 r. Dopiero w listopadzie 2020 r. skarżący utracił dochód w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Dlatego też, dopiero od tego miesiąca przyznano mu zasiłek w pełnej wysokości (645 zł). Organ II instancji zaznaczył, że skarżący z dniem 26 września 2020 r. utracił status bezrobotnego, a nie dochód z tego tytułu. Jak wynika z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w Zamościu z 14 października 2020 r., zasiłek dla bezrobotnych za sierpień 2020 r. został skarżącemu wypłacony 8 września 2020 r., a za wrzesień 2020 r. w dniu 9 października 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 348/21 w punkcie pierwszym uchylił punkt I. zaskarżonej decyzji, zaś w punkcie drugim w pozostałej części oddalił skargę. Jak stwierdził, skarga jest częściowo zasadna, ponieważ zasiłek za wrzesień 2020 r. (za 5 dni) powinien zostać przyznany w wyższej kwocie, to jest w wysokości 30 zł, a nie 15,21 zł.
Ponadto, Sąd Wojewódzki za prawidłowe uznał przyznanie skarżącemu zasiłku stałego w pełnej wysokości począwszy od listopada 2020 r., gdyż w tym miesiącu skarżący nie uzyskał już dochodu.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej A. A., wyrokiem z 6 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1720/22 uchylił opisany wyżej wyrok Sądu Wojewódzkiego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że skarga kasacyjna wskazuje na uchybienie, polegające na zawarciu w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o uchyleniu punktu I. decyzji Kolegium oraz o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, podczas gdy decyzja Kolegium nie posiada jednostek redakcyjnych (punktów) i ogranicza się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 P.p.s.a., gdyż istniała wątpliwość co do precyzyjnego ustalenia treści rozstrzygnięcia mogącego skutkować niewykonalnością orzeczenia sądowego. NSA za zasadny uznał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego nie spełniało wymogów określonych w tym przepisie i uniemożliwiało kontrolę Sądowi II instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem kontroli była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na skutek odwołania skarżącego wyłącznie co do części decyzji organu I instancji, to jest jej punktów 1. i 3. W pozostałym zakresie, to jest punktów 2 oraz 4-7, skarżący nie wniósł odwołania. Zatem, w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Zaskarżona decyzja Kolegium utrzymała więc w mocy wyłącznie rozstrzygnięcia sformułowane w punktach 1. i 3. decyzji organu I instancji, a w konsekwencji również skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczyła tylko tych dwóch kwestii.
Jak podał Sąd I instancji, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 37 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", a spór w niniejszej sprawie dotyczy wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku we wrześniu i październiku 2020 r. Skarżący zarzuca, że organ wadliwie ustalił jego dochód za wrzesień (a dokładnie za ostatnie 5 dni września) i (cały) październik 2020 r., ponieważ w tym okresie skarżący nie posiadał już prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W przekonaniu skarżącego to, że zasiłek ten wypłacono mu faktycznie już po ustaniu tego prawa, a więc we wrześniu i w październiku 2020 r., nie oznacza, że uzyskał on dochód w tych miesiącach.
Skarżący podnosił też, że składał do organu wnioski o pomoc w dniu 27 września 2020 r. i 19 października 2020 r., a wniosek z 27 września 2020 r. dotyczył wyłącznie zasiłku celowego i świadczenia na żywność. Zdaniem skarżącego, wszelkie wyliczenia oraz twierdzenie, że wystąpił on o zasiłek stały wnioskiem z 27 września, jest kłamstwem.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji uznał przede wszystkim za prawidłowe przyjęcie przez organy obu instancji, że o zasiłek stały skarżący zwrócił się do organu 27 września 2020 r. (data wpływu 28 września 2020 r.).
Sąd I instancji opisując kolejne wnioski składane przez skarżącego, podał, że skarżący 31 lipca 2020 r. (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano niewłaściwe 2002 r.) złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej, między innymi o zasiłek celowy, stały oraz na posiłki (zasiłek stały w formie uzupełniającej). W dniach 1 i 8 września 2020 r. przeprowadzano rozmowę telefoniczną w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku stałego. W piśmie z 8 września 2020 r. skarżący zrezygnował z zasiłku stałego.
W dniu 10 września 2020 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy jednorazowo, a drugą decyzją z tego samego dnia odmówiono mu przyznania świadczenia na zakup posiłku lub żywności. Z kolei, decyzją z 14 września 2020 r., umorzono postępowanie w sprawie przyznania zasiłku stałego w związku z cofnięciem wniosku.
Następnie, 27 września 2020 r. (wpływ 28 września 2020 r.) skarżący złożył kolejne "podanie o przyznanie pomocy finansowej" wskazując, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, gdyż 26 września 2020 r. zakończył się okres zasiłkowy. Wywiad środowiskowy przeprowadzono telefonicznie 12 października 2020 r. Specjalistka pracy socjalnej przeprowadzająca wywiad uznała, że zasadne jest przyznanie skarżącemu nie tylko świadczenia na zakup żywności, zasiłku celowego, ale także zasiłku stałego od 26 września 2020 r., ponieważ w dniu złożenia podania o pomoc, to jest 27 września 2020 r., nie miał on już prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Odrębnymi decyzjami z 14 października 2020 r. organ przyznał skarżącemu kolejny zasiłek celowy jednorazowo oraz świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "posiłek w domu i w szkole". Następnie, decyzją z 22 października 2020 r. organ przyznał zasiłek stały w wyniku rozpoznania wniosku z 27 września 2020 r.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w aktach znajduje się też wniosek skarżącego o zasiłek stały z 18 października 2020 r. "począwszy od 27 września 2020 r.". Wyjaśnił jednak, że w związku z tym, iż zasiłek taki przyznano decyzją z 22 października 2020 r., to decyzją z 14 października 2020 r. organ odmówił przyznania (po raz drugi) tego zasiłku na ten sam okres.
Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, zarzuty skarżącego, że organ bezzasadnie wydał decyzję z 22 października 2020 r. na podstawie wniosku z 27 września 2020 r. są nieuzasadnione.
Jak ustalił Sąd I instancji, skarżącemu już od lipca 2020 r. zależało na przyznaniu zasiłku stałego (pierwszy wniosek jednak cofnął ze względu na zbieg z zasiłkiem dla bezrobotnych). Takie żądanie mieściło się również w jego "podaniu o pomoc" z 27 września 2020 r. Sąd I instancji zauważył, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji z 22 października 2020 r. wprost wskazał, że podczas wywiadu (rozmowy telefonicznej) 12 października 2020 r., która dotyczyła wniosku z 27 września 2020 r., na pytanie, jakiej pomocy oczekuje, wskazał zasiłek stały, celowy i świadczenie na żywność. Zdaniem Sądu I instancji, organy, w tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując jego wniosek o przyznanie zasiłku stałego, miały więc uzasadnione podstawy do rozpoznania jego wniosku z 27 września 2020 r. jako wniosku o zasiłek stały.
Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że przyjęcie przez organ, że skarżący złożył wniosek o zasiłek stały dopiero 18 października 2020 r., byłoby nie tylko niezgodne z wyraźnym oświadczeniem skarżącego sformułowanym w odwołaniu, ale byłoby też niekorzystne dla skarżącego, ponieważ nie byłoby możliwe przyznanie mu tego zasiłku za wrzesień 2020 r. Zarzuty skarżącego, że organy błędnie potraktowały jego wniosek z 27 września 2020 r. jako wniosek o zasiłek stały, są więc niezrozumiałe, tym bardziej, że skarżący konsekwentnie przed Sądem domaga się przyznania mu zasiłku stałego (w wyższej wysokości, niż uczynił to organ) już za wrzesień 2020 r., co nie byłoby możliwe, gdyby wniosek złożył dopiero w październiku 2020 r.
Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty skargi są trafne jedynie co do tego, że zasiłek stały za wrzesień powinien być przyznany skarżącemu w wyższej wysokości, jednak nie w wysokości przez niego wskazanej, lecz w kwocie 30 zł, to jest w kwocie najniższego zasiłku stałego, zgodnie z art. 37 ust. 3 u.p.s.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, nie ulega wątpliwości, że skarżący utracił prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 26 września 2020 r., jednak otrzymał taki zasiłek jeszcze 8 września 2020 r. (609,72 zł netto) i 9 października 2020 r. (685,62 zł netto). Zasadnie więc organy uznały, że wypłacone zasiłki stanowiły dochód skarżącego (dochód uzyskany). Przez "dochód uzyskany" rozumie się dochód, który strona faktycznie otrzymała, niezależnie od tego, na jakiej podstawie prawnej to nastąpiło. Sąd I instancji podkreślił, że utrata dochodu skarżącego nastąpiła dopiero w listopadzie 2020 r., ponieważ w tym miesiącu skarżący nie uzyskał już dochodu, który uzyskiwał jeszcze w październiku.
Zatem, utrata przez skarżącego dochodu nie miała miejsca ani we wrześniu, ani w październiku 2020 r., gdyż w tych miesiącach skarżący uzyskał (faktycznie) dochód, pomimo tego, że już nie przysługiwało mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Tylko wówczas, gdyby w tych miesiącach skarżącemu tego zasiłku nie wypłacono, można by mówić o utracie dochodu.
W związku z tym, Sąd I instancji uznał, że organ ustalając wysokość zasiłku stałego za wrzesień 2020 r. prawidłowo uwzględnił dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, to jest z sierpnia (609,72 zł), co doprowadziło do prawidłowego wyliczenia, że kwota różnicy między kryterium dochodowym a dochodem uzyskanym w sierpniu wynosi 91,28 zł (701 zł – 609,72 zł). Za 5 dni września zasiłek wyniósł 15,21 zł, co wynikało z podzielenia wyliczonej różnicy przez 30 dni i pomnożenia wyniku przez 5 dni września, stosownie do art. 106 ust. 3 u.p.s.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, błąd organu polegał jednak na tym, że organ pominął unormowanie zawarte w art. 37 ust. 3 u.p.s., który przewiduje, że minimalna kwota zasiłku stałego, to kwota 30 zł. Zatem, to w takiej wysokości powinien być przyznany zasiłek za ten miesiąc, a nie w wysokości 15,21 zł.
Przy czym, wbrew stanowisku skarżącego, w przepisie art. 106 ust. 3 u.p.s. chodzi o pełną kwotę zasiłku, która przysługiwałaby skarżącemu gdyby zasiłek został mu przyznany za cały miesiąc, a nie o maksymalną (ustawową) kwotę zasiłku stałego (czyli 645 zł).
Zatem, Sąd I instancji podkreślił, że sposób wyliczenia przez organ zasiłku stałego za 5 dni września 2020 r. był prawidłowy. Jednocześnie, ze względu na to, że zasiłek przyznano z pominięciem art. 37 ust. 3 u.p.s. (15,21 zł zamiast 30 zł), Sąd I instancji stwierdził, że w tej części rozstrzygnięcie organu I instancji (punkt 1. decyzji) było wadliwe. Wadliwe było więc także utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.
W związku z tym Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., uchylił w punkcie pierwszym zaskarżoną decyzję w tej części.
W pozostałym zakresie Sąd I instancji oddalił skargę, uznając że wysokość zasiłku stałego za październik 2020 r., przyznanego w punkcie 3. decyzji organu I instancji, jest prawidłowa i uwzględnia art. 37 ust. 3 u.p.s. Dochód skarżącego wyniósł 685,62 zł, a więc różnica między kryterium dochodowym a dochodem to 15,38 zł (Kolegium omyłkowo wskazało kwotę 25,38 zł), czyli mniej niż minimalna wysokość zasiłku stałego (30 zł). Dlatego też, w opinii Sądu I instancji, organ prawidłowo przyznał skarżącemu zasiłek za ten miesiąc w wysokości 30 zł.
Jak zaznaczył Sąd I instancji, przy obliczaniu wysokości zasiłku stałego za październik 2020 r. decydował dochód z października, a nie z sierpnia, czy września. Trafnie organ I instancji wskazał w podstawie prawnej przepis art. 106 ust. 3a u.p.s.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wprawdzie przepis ten ma zastosowanie przede wszystkim do weryfikowania przyznanych już świadczeń, to jednak ze względów racjonalnych nie można go pomijać przy wydawaniu decyzji o przyznaniu świadczenia (m.in. zasiłku stałego), jeśli wiadomo, że uzyskany przez wnioskodawcę dochód w kolejnych miesiącach od złożenia wniosku był różny. W takiej sytuacji, w opinii Sądu I instancji, pominięcie unormowania tego przepisu na tym etapie przyznawania świadczenia prowadziłoby do konieczności wszczynania nowego postępowania w celu zmiany (obniżenia) wysokości przyznanego wcześniej zasiłku, co przeczyłoby oczywiście zasadzie ekonomii procesowej.
W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji sformułowane w punkcie 3. decyzji, utrzymane następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest prawidłowe, dlatego w tej części Sąd oddalił skargę (punkt drugi wyroku) na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustalenia wysokości zasiłku za październik nie są trafne. Organ wydając to rozstrzygnięcie zastosował właściwe przepisy i dokonał niezbędnych ustaleń.
Sąd I instancji zalecił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnienie odwołania w części dotyczącej punktu 1. decyzji organu I instancji w ten sposób, że organ zmieni wysokość przyznanego zasiłku stałego za wrzesień 2020 r. z kwoty 15,21 zł na kwotę 30 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w zakresie punktu drugiego i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 138 P.p.s.a. polegające na wewnętrznej niespójności wyroku z uwagi na niezgodność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, gdyż uzasadnienie wyroku wskazuje, że rozstrzygnięcie zawarte w wyroku powinno dotyczyć decyzji organu II instancji, podczas gdy brzmienie sentencji wyroku nie pozwala na przyjęcie, że dotyczy ona decyzji organu odwoławczego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony i ustalony przez organy administracji publicznej w sposób wystarczający do wydania decyzji, podczas gdy organy w sposób niedostateczny ustaliły stan faktyczny w sprawie, dokonując w konsekwencji błędnych ustaleń w zakresie utracenia dochodu przez wnoszącego skargę kasacyjną oraz daty złożenia wniosku o zasiłek stały.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, to jest w zakresie punktu drugiego, i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przyznanie pełnomocnikowi kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu składając oświadczenie, że nie zostały one zapłacone w całości ani w części. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wskazanie, jakie czynności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien podjąć organ II instancji, to jednak brzmienie sentencji wyroku nie pozwala na przyjęcie, że dotyczy ona decyzji organu odwoławczego. Treść rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku pozostaje więc w sprzeczności z jego uzasadnieniem. Przy czym, jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, niedopuszczalne jest rozstrzyganie ewentualnych rozbieżności czy nieścisłości zawartych w sentencji wyroku na podstawie uzasadnienia wyroku. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, tak jak i z doktryny wynika, że w razie rozbieżności pomiędzy treścią sentencji wyroku a treścią uzasadnienia, o zakresie rozstrzygnięcia powinna decydować sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie. Uzasadnienie ma jedynie wyjaśniać podstawę prawną rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wr 1813/07). Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że w niniejszej sprawie występuje niezgodność pomiędzy sentencją wyroku a jego uzasadnieniem.
Ponadto, w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji w sposób błędny dokonał wykładni pojęcia "dochodu utraconego" oraz w sposób niedostateczny ustalił stan faktyczny w sprawie. Następnie, wnoszący skargę kasacyjną przytoczył treść przepisów art. 8 ust. 3 oraz 102 ust. 1 u.p.s. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie o dochodzie utraconym można mówić w momencie zakończenia okresu, za jaki przysługiwał mu zasiłek dla bezrobotnych, to jest od 26 września 2020 r. Wnoszący skargę kasacyjną nie był uprawniony do pobierania zasiłku dla bezrobotnych za październik 2020 r. Dlatego też przyjmuje, że w tym miesiącu nie wystąpił u niego dochód.
Ponadto, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły datę wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego. W sprawie przyjęto, że wniosek został złożony we wrześniu 2020 r. Tym samym, w sprawie nie dokonano dostatecznej analizy stanu faktycznego, ani stanowiska prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną w toku postępowania.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, dokonując wykładni pojęcia "dochodu utraconego" w przedstawiony przez niego sposób, powinien on otrzymać zasiłek stały za października 2020 r. w pełnej wysokości.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Punktem wyjścia do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej powinien być przepis art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji rozpoznający sprawę zasiłku stałego związany był bowiem stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 6 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1720/22. Okoliczność ta została natomiast przez autora skargi kasacyjnej całkowicie pominięta. Należało więc przyjąć, że ten brak zarzutu wprowadzającego zasadę związania oceną prawną oznacza, że skarżący kasacyjnie przyjął, że Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę nie pominął oceny prawnej zawartej w powołanym wyroku.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 138 P.p.s.a. polegające na wewnętrznej niespójności wyroku z uwagi na niezgodność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem zaskarżonego wyroku.
Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt I decyzji Prezydenta Miasta Zamość z 22 października 2020 r. znak: MC.II.5100.00531.3.2020, a w punkcie II oddalił skargę w pozostałym zakresie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji podał odpowiednio przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że sposób wyliczenia przez organ zasiłku stałego za 5 dni września 2020 r. był prawidłowy, jednak ze względu na to, że zasiłek przyznano z pominięciem art. 37 ust. 3 u.p.s. (15, 21 zł zamiast 30 zł), Sąd stwierdził, że w tej części rozstrzygnięcie organu I instancji (pkt 1 decyzji) było wadliwe, a więc wadliwe było także utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co do oddalenia skargi w pozostałym zakresie, Sąd I instancji wyjaśnił, że wysokość zasiłku stałego za październik 2020 r. przyznanego w punkcie. 3 decyzji organu I instancji, jest prawidłowa i uwzględnia powołany art. 37 ust. 3 u.p.s. Dochód skarżącego wyniósł 685,62 zł, a więc różnica między kryterium dochodowym a dochodem to 15, 38 zł (Kolegium omyłkowo wskazało kwotę 25, 38zł), czyli mniej niż minimalna wysokość zasiłku stałego (30 zł), dlatego organ prawidłowo przyznał skarżącemu zasiłek za ten miesiąc w wysokości 30 zł.
Wobec powyższego zupełnie nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku wskazuje, że rozstrzygnięcie zawarte w wyroku powinno dotyczyć decyzji organu II instancji, podczas gdy brzmienie sentencji wyroku nie pozwala na przyjęcie, że dotyczy ona decyzji organu odwoławczego. Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji wskazał w sposób klarowny, że w części rozstrzygnięcie organu I instancji (pkt 1 decyzji) było wadliwe, a więc wadliwe było także utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (zaskarżoną decyzją).
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony i ustalony przez organy administracji publicznej w sposób wystarczający do wydania decyzji. Skarżący kasacyjnie w istocie polemizuje z dokonanymi przez organy administracyjne ustaleniami stanu faktycznego i oceną materiału dowodowego, zaaprobowanymi przez Sąd I instancji. W zarzutach skargi kasacyjnej nie przedstawiono żadnych nowych argumentów wskazujących na błąd Sądu I instancji w przyjętych ustaleniach stanu faktycznego ani w zaaprobowanej ocenie materiału dowodowego. Wszystkie dowody, których pominięcie lub błędną ocenę zarzuca skarżący kasacyjnie, są włączone do akt postępowania i zostały szczegółowo zanalizowane w decyzjach zapadłych w obu instancjach, a także przez Sąd I instancji. Nie można więc skutecznie zarzucić Sądowi I instancji i organom administracyjnym, że w sposób niedostateczny ustaliły stan faktyczny w sprawie, dokonując w konsekwencji błędnych ustaleń w zakresie utracenia dochodu przez wnoszącego skargę kasacyjną oraz daty złożenia wniosku o zasiłek stały.
Znajdują potwierdzenie w aktach sprawy zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia organów, że skarżący zwrócił się do organu w dniu 27 września 2020 r. (wpływ 28 września 2020 r.) składając kolejne "podanie o przyznanie pomocy finansowej", wskazując, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, gdyż 26 września 2020 r. zakończył się okres zasiłkowy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 12 października 2020 r. specjalistka pracy socjalnej za zasadne uznała przyznanie skarżącemu nie tylko świadczenia na zakup żywności, zasiłku celowego, ale także zasiłku stałego od 26 września 2020 r., w związku z tym, że w dniu złożenia podania o pomoc, tj. 27 września 2020 r. nie miał on już prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organy, w tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku stałego miały więc uzasadnione podstawy do rozpoznania jego wniosku z 27 września 2020 r. jako wniosku o zasiłek stały. Trzeba też zgodzić się z Sądem I instancji, że przyjęcie przez organ, że skarżący złożył wniosek o zasiłek stały dopiero 18 października 2020 r. byłoby nie tylko niezgodne z wyraźnym oświadczeniem skarżącego sformułowanym w odwołaniu, ale byłoby niekorzystne dla skarżącego, ponieważ nie byłoby możliwe przyznanie mu tego zasiłku za wrzesień 2020 r. Trafnie tez zwrócił uwagę Sąd I instancji, że zarzuty skarżącego, że organy błędnie potraktowały jego wniosek z 27 września 2020 r. jako wniosek o zasiłek stały, są niezrozumiałe, tym bardziej, że skarżący konsekwentnie przed Sądem domaga się przyznania mu zasiłku stałego (w wyższej wysokości, niż uczynił to organ) już za wrzesień 2020 r., co przecież nie byłoby możliwe, gdyby wniosek złożył dopiero w październiku 2020 r.
Nie znajdują również potwierdzenia w aktach sprawy zarzuty skarżącego kasacyjnie co do przyjętych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie utracenia dochodu przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący utracił prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 26 września 2020 r., jednak otrzymał taki zasiłek jeszcze w dniach 8 września 2020 r. – 609,72 zł (netto) i 9 października 2020 r. – 685,62 zł (netto). Zasadnie więc organy uznały, że wypłacone zasiłki stanowiły dochód skarżącego (dochód uzyskany). Utrata dochodu skarżącego nastąpiła natomiast dopiero w listopadzie 2020 r., ponieważ w tym miesiącu skarżący nie uzyskał już dochodu. Dochód skarżącego w październiku wyniósł 685,62 zł, a więc różnica między kryterium dochodowym a dochodem to 15,38 zł (Kolegium omyłkowo wskazało kwotę 25,38zł), czyli mniej niż minimalna wysokość zasiłku stałego (30 zł), dlatego zasadnie Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo przyznał skarżącemu zasiłek za ten miesiąc w wysokości 30 zł.
Wobec powyższego nie została skutecznie podważona ocena Sądu i instancji, że organy obu instancji dokonały wszechstronnego i dokładnego zebrania materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tak jak było powiedziane, wskazany w skardze kasacyjnej zarzut błędu w ustaleniach faktycznych dotyczących daty złożenia wniosku o zasiłek stały i utracenia dochodu nie może sprowadzać się do samej tylko polemiki z zaakceptowanymi przez Sąd I instancji ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, czy do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. Wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie można zatem uznać za spełnienie tego warunku.
Odnośnie zaś do stanowiska skarżącego kasacyjnie zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i zarzucjącego Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni określenia "dochodu utraconego", należy wskazać, że zarzut ten nie został powiązany w petitum skargi kasacyjnej z przepisem prawa materialnego. Skarga kasacyjna została oparta bowiem wyłącznie na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Dla spełnienia tego warunku nie jest wystarczające przytoczenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treści przepisów art. 8 ust. 3 oraz 102 ust. 1 u.p.s.
Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów, jakie w ocenie skarżącego naruszył Sąd I instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak ich nie zniosło, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do jakiegokolwiek zarzutów kasacyjnych. Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania, korygowania czy uzupełniania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z własnej inicjatywy nie może zatem podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podniesione w skardze kasacyjnej.
Na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. sprostowano w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę w zakresie daty wydania decyzji organu I instancji.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.