Pełny tekst orzeczenia I OSK 2150/19

I OSK 2150/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1044/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-13
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono.
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e)
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 1932 nr 35 poz 357
art. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 marca 1932 r. o rybołówstwie.
Sentencja
Dnia 29 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S., E. S. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1044/18 w sprawie ze skargi B.S., E. S. i I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz tiret drugie zaskarżonej decyzji; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B. S., E. S. i I.S. solidarnie kwotę 1.500,00 (tysiąc pięćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., I SA/Wa 1044/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S., E. S. i I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.
Powyższy wyrok zapadł w następstwie ustalenia, iż B. S., E. S. i I. S. zwróciły się do Wojewody L. o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska pn. "[...] i [...]", o powierzchni 276,6169 ha, składająca się z działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], z obrębu [...], położone w gminie U., powiat w., województwo l., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1945.3.13 ze zm.), dalej jako "dekret PKWN".
Wojewoda L. powołaną powyżej decyzją z dnia [...] września 2016 r. stwierdził, że ww. nieruchomość ziemska, położona w miejscowości Z., gmina U., powiat w., województwo l., oznaczona według ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], o łącznej powierzchni 276,6196 ha podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli ryb. Hodowla tego rodzaju jest jednym z przejawów działalności rolniczej. W ocenie organu zachodził związek funkcjonalny i gospodarczy pomiędzy jeziorem Ł., a całą nieruchomością ziemską, o powierzchni 267,6524 ha. Właściciel majątku, wykorzystując posiadaną nieruchomość, prowadził działalność rolniczą, z której uzyskiwał dochody mające na celu utrzymanie prowadzonego gospodarstwa rolnego. Opinia Wojewódzkiego Biura do Spraw Finansowo – Rolnych w L. o dochodowości majątku "[...] i [...]" z dnia [...] kwietnia 1937 r., szacowała dochód netto z majątku na około 10.000 zł. O rolniczym wykorzystywaniu przejętej nieruchomości świadczy również to, że po reformie rolnej nie uległo zmianie przeznaczenie nieruchomości objętej wnioskiem. Resztówka majątku "[...]", o powierzchni 224 ha została w 1949 r. przekazana Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu/Rybnemu, jako zakład przemysłowy, z przeznaczeniem pod hodowlę ryb handlowych. Organ wskazał nadto, że majątek ten był rozdysponowany zgodnie z celami dekretu PKWN, wskazanymi w art. 1 ust. 2 lit. d), bowiem został zarezerwowany, jako odpowiednie tereny dla przemysłu rolnego.
Od powyższej decyzji Wojewody L. odwołanie złożyły B.S., E. S. i I. S., zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN i wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie, że majątek "[...] i [...] " nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, gdyż przepisy dekretu powinny być wykładane w sposób ścisły.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił ww. decyzję Wojewody L. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w całości (tiret pierwsze), a ponadto orzekł, że nieruchomość ziemska pn. "[...] i [...]", stanowiąca byłą własność Z. U., oznaczona w dawnej księdze hipotecznej "[...] i [...]" nr [...], o powierzchni 267,6524 ha, położona w miejscowości Z., gmina U., powiat w., województwo l., podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN (tiret drugie), oraz umorzył postępowanie w pozostałej części (tiret trzecie).
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności sprawy nie pozwalają na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem odwołania. W ocenie Ministra aktualne działki ewidencyjne, wskazane w sprecyzowanym wniosku i ujęte w sentencji decyzji Wojewody przekraczają powierzchnię ogólną majątku, a przebieg ich granicy nie pokrywa się z granicą nieruchomości odzwierciedloną na szkicu z 1939 r. Przy czym brak jest dokumentów potwierdzających, że określone działki ewidencyjne powstały w wyniku przekształceń obejmujących wyłącznie grunty dawnego majątku "[...] i [...]". Istnieje zatem duże prawdopodobieństwo, że wymienienie ich w sentencji doprowadziłoby do orzeczenia co do istoty sprawy w zakresie areału przekraczającego powierzchnię tego majątku o prawie 10 ha. Spowodowało to konieczność uchylenia decyzji Wojewody i odniesienia się w sentencji do oznaczeń i powierzchni majątku sprzed przejęcia na cele reformy rolnej, jak też obowiązek umorzenia postępowania, w części wykraczającej poza ogólny obszar majątku, określony jako 267,6524 ha, wynikający z dokumentów (aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1932 r. i wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia [...] września 1946 r. stanowiącego podstawę wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.
Odnosząc się natomiast do kwestii podpadania ww. majątku pod działanie reformy rolnej, Minister przytoczył brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN i wskazał, że zestawienie ujętych w przepisie przypadków odwołujących się do parametrów wielkości powierzchni nieruchomości wskazuje, że dekretem były objęte nie tylko takie, w których użytki rolne przekraczały powierzchnię 50 ha, lecz również i takie nieruchomości ziemskie, w których powierzchnia obszaru nadającego się do wykorzystania do produkcji rolnej (a więc obejmująca nie tylko użytki rolne) przekraczała 100 ha. Natomiast podstawę do orzekania w drodze administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1945.10.51), dalej jako "rozporządzenie wykonawcze". Organ odwoławczy wskazał dalej, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości ziemskiej nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Przy czym, jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia 18 czerwca 1932 r. Z.W. U. nabyła od P. J. te dobra, które zajmowały powierzchnię 478 morgów 18 prętów lub 267,6524 ha. Powierzchnia taka została również zapisana w opinii z dnia [...] kwietnia 1937 r. sporządzonej przez Wojewódzkie Biuro do Spraw Finansowo – Rolnych w L. oraz w rejestrze pomiarowym dóbr "[...] i [...]" z 1921 r. Z kolei, zgodnie z ewidencją nieruchomości ziemskich, podlegających dekretowi, "[...] i [...]" obejmowało powierzchnię 224 ha, w tym: 0,5 ha gruntów ornych, 20 łąk i 203,5 ha wody.
Minister zauważył także, że zgodnie z informacją znajdującą się w wykazie hipotecznym z dnia [...] lutego 1939 r., Starosta Powiatowy W. udzielił, na mocy ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej, zezwolenia na parcelację części dóbr o obszarze około 90 ha. Wpis ten wykreślono na wniosek z dnia 3 października 1946 r., lecz, jak wynika z wyjaśnienia Powiatowego Urzędu Ziemskiego we W., parcelacja nie została zakończona, a pozostały po częściowej parcelacji obszar majątku wynosił, zgodnie z protokołem przejęcia, 224 ha. W ocenie Ministra okoliczność ta wyjaśnia różnicę powierzchni majątku, jaka zaistniała między aktem notarialnym, opinią i rejestrem pomiarowym, sporządzonymi przed 1939 r, a dokumentami wytworzonymi na potrzeby czynności związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej. Nieruchomości przejęte na cele reformy rolnej spełniały zatem przesłanki powierzchniowe, wymienione w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN.
Minister stwierdził następnie, że dekret nie uzależniał przejścia określonych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa od przeznaczenia ich na cele określone w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Przejście nieruchomości następowało bowiem z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie dekretu. Wykorzystanie przejętych nieruchomości było działaniem wtórnym w stosunku do samego przejęcia, tym samym nie mogło mieć wpływu na jego skuteczność. Z tego względu, ocena zasadności przejęcia sprowadza się do zbadania całkowitej powierzchni przejmowanego majątku oraz określenia jakiego rodzaju użytki wchodziły w jego skład, mając na względzie § 4 rozporządzenia wykonawczego. Za przywołanym wcześniej rejestrem pomiarowym przedmiotowych dóbr z 1921 r. organ przyjął, że w owym czasie na majątek ten składały się następujące użytki: ogrody warzywne o powierzchni 130 prętów (0,2426 ha), grunty orne o powierzchni 6 mórg 295 prętów (3,9098 ha), łąki polne o powierzchni 124 mórg 150 prętów (69,7041 ha), pastwiska o powierzchni 53 mórg 130 prętów (29,9158 ha), grunty pod wodami o powierzchni 291 mórg 191 prętów (163,2792 ha), drogi i rowy o powierzchni 222 prętów (0,4143 ha) i grunty pod zabudowaniami o powierzchni 100 prętów (0,1866 ha). Natomiast zgodnie z opinią Wojewódzkiego Biura do Spraw Finansowo – Rolnych w L. z dnia [...] kwietnia 1937 r. na majątek składało się: jezioro o powierzchni 291 mórg 91 prętów, [...]o powierzchnia 165 prętów, uroczysko "[...]" o powierzchni 185 mórg 96 prętów oraz granice i drogi o powierzchni 266 prętów. W ramach uroczyska znajdowała się [...], grunty orne, zagajniki brzozowe, łąki dwukośne oraz drogi i rowy. Przy czym, jak wskazuje zaświadczenie Zarządu Gminy [...] z dnia [...] marca 1939 r., majątek Z.U. składał się z jeziora i łąk błotnych, bagnistych o gruncie podmokłym, torfiastym przyległym do jeziora. Na tej podstawie Minister uznał, że przed 1 września 1939 r. opisywany majątek składał się z wód oraz użytków mających charakter rolny (łąki, pastwiska i grunty orne). Przystosowany był do prowadzenia gospodarstwa rybackiego, o czym świadczy ww. opinia z dnia [...] kwietnia 1937 r. Ponadto dokumenty związane z przeprowadzeniem reformy rolnej potwierdzają, że opisany majątek składał się z wód (203,5 ha), łąk (20 ha) i gruntów ornych (0,5 ha).
Dalej Minister wskazał, iż dekret nie definiował pojęcia "nieruchomości ziemskiej". W orzecznictwie akceptuje się rozumienie tego pojęcia zaprezentowane w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/89. Tym samym za "nieruchomości ziemskie", w rozumieniu przepisów dekretu, uznaje się nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia, m.in. działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Organ podniósł, że brak pojęcia "stawy" w definicji użytków rolnych zawartej w § 4 rozporządzenia wykonawczego nie mógł eliminować ich spod przejęcia w trybie reformy rolnej. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, już samo brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN przemawia za przyjęciem stanowiska, iż na jego podstawie Państwo nabywało na własność także takie grunty, które nie wyczerpywały pojęcia użytki rolne, o ile mogły być bądź były wykorzystywane do działalności wytwórczej np. z zakresu produkcji zwierzęcej. Tym samym przejęciu w tym trybie, oprócz użytków rolnych, podlegały także grunty stanowiące, np. nieużytki, rowy, stawy, drogi i place. Przejęcie gruntów zajętych pod wody użytkowane dla celów rybołówstwa w czasie wejścia w życie dekretu PKWN było rozumiane jako przejęcie elementów składowych nieruchomości ziemskiej – jeżeli działka stanowiła stawy hodowlane, to podlegała regulacjom dekretu, a więc istniały podstawy do jej przejęcia na cele reformy rolnej. Za zasadnością przejęcia przedmiotowego majątku na cele reformy rolnej przemawia również charakter znajdujących się w nim zabudowań (bezpośrednio związanych z hodowlą ryb, a więc mające ich charakter infrastruktury towarzyszącej), oraz fakt przeznaczenia, jako urządzonego gospodarstwa rybnego, na potrzeby przedsiębiorstwa rybackiego. Zdaniem Ministra głównym źródłem utrzymania właścicieli było jezioro Ł., które według opisu zawartego w Roczniku Nauk Rolniczych i Leśnych obejmowało powierzchnie 163,3 ha. Rybostan w jeziorze był mieszany, a w 1922 r. zarybiono je dużą ilością leszcza. Do połowu ryb dawni właściciele zatrudniali miejscowych. Jezioro do celów rybołówstwa było wykorzystywane również po wojnie (majątek przeszedł pod zarząd państwowego gospodarstwa rybnego w S.). W folwarku znajdowała się także chłodnia, w której wykorzystywano zebrany zimą lód. Przetrzymywano w niej ryby złowione w jeziorze oraz ze stawów, które znajdowały się przy samym jeziorze i na trzęsawiskach. Poza jeziorem i stawami w majątku znajdowały się łąki i pastwiska, dzierżawione miejscowym rolnikom. Użytki zielone znajdowały się na podłożu torfowym, dlatego wykorzystywano je do kopania torfu, służącego za opał. Minister zauważył także, że w zgromadzonych w sprawie dokumentach brak jest informacji o istnieniu odrębnego od części gospodarczej zespołu dworskiego. Nie ma zatem żadnych podstaw aby traktować zabudowanie mieszkalne odrębnie od gospodarczej części majątku, gdyż nie był on odgrodzony lub w inny sposób wyodrębniony, a ponadto znajdował się w bezpośrednim otoczeniu budynków gospodarczych, takich jak: obora, magazyn rybacki, stodoła, szopa i lodownia – stanowiąc nierozerwalną całość. Budynek mieszkalny odgrywał ważną rolę w funkcjonowaniu całego majątku, gdyż był on zorganizowany jako całość gospodarcza, nad którą bezpośredni zarząd sprawował mąż właścicielki. Przy czym, wykorzystaniu majątku jako gospodarstwo rybackie nie zaprzeczają same wnioskodawczynie, które wprost wskazały, że przejęty majątek był zorganizowany jako gospodarstwo rybackie.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosły B.S., E. S. i I. S., zaskarżając ją w całości i zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające w szczególności na:
a) braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do jej prawidłowego załatwienia oraz uwzględnieniu wyłącznie interesu strony przeciwnej, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż przedmiotowy majątek, jako użytki rolne wraz z jeziorem i infrastrukturą towarzyszącą, stanowiły nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym,
b) braku przeprowadzenia wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem, iż przedmiotowy majątek stanowi nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż majątek ten składał się głównie z jeziora oraz łąk błotnych i miał charakter przede wszystkim gospodarstwa rybackiego;
c) braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy powierzchnią majątku wynikającą z dokumentów historycznych (w tym m.in. aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1932 r., zaświadczenia z dnia [...] września 1946 r.), a powierzchnią wskazaną przez Starostę W.;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 105 k.p.a. przez umorzenie postępowania w zakresie 8,9672 ha, podczas gdy organ nie podjął wszelkich działań niezbędnych do ustalenia rzeczywistej powierzchni przedmiotowego majątku i rozbieżności pomiędzy powierzchnią wskazaną w dokumentach przedwojennych, a powierzchnią wskazaną przez Starostę W. przez co rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w tej części było nieprawidłowe, a z całą pewnością przedwczesne i naruszające zaufanie obywateli do Państwa i organów administracji publicznej;
3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust 1 lit e) dekretu PKWN przez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością ziemską podlegającą pod działanie tego przepisu.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody L. z dnia [...] września 2016 r.
Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej niezasadność.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. P. Park Narodowy wniósł o oddalenie skargi w całości, gdyż zaskarżone decyzje odpowiadają prawu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ odwoławczy: 1) uchylił w całości decyzję Wojewody L. z dnia [...] września 2016 r.; 2) stwierdził, że nieruchomość ziemska pn. "[...] i [...]", położona w miejscowości Z., gmina U., powiat w., województwo l., uregulowana w dawnej księdze hipotecznej Nr [...] pn. "[...]i [...]" o powierzchni 267,6524 ha podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN; 3) umorzył postępowanie w pozostałej części. Minister orzekł o podleganiu przedmiotowej nieruchomości pod działanie przepisów dekretu, gdyż uznał, że w sprawie została spełniona norma obszarowa określona w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, jak również przejęte nieruchomości miały charakter nieruchomości ziemskiej.
Sąd I instancji powyższe stanowisko w całości podzielił. Wskazał, że postawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi § 5 rozporządzenia wykonawczego, który umożliwia orzekanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Stosownie do tego ostatniego przepisu, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W celu ustalenia zarówno ogólnej powierzchni przedmiotowej nieruchomości, jak i poszczególnych rodzajów użytków położonych na terenie tej nieruchomości organ odwoławczy poddał analizie następujące dokumenty znajdujące się w aktach sprawy: a) wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. z dnia [...] września 1946 r. wraz zaświadczeniem z dnia [...] września 1946 r., b) akt notarialny z dnia [...] czerwca 1932 r., c) opinię z dnia [...] kwietnia 1937 r. sporządzoną przez Wojewódzkie Biuro Spraw Finansowo – Rolnych w L., d) zapisy z rejestru pomiarowego dóbr [...] i [...] z roku 1921 r., e) ewidencję nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, województwo l., powiat w., f) protokół z dnia [...] listopada 1944 r., g) sprawozdanie z dotychczasowej akcji przejmowania majątków na rzecz PGR z dnia [...] stycznia 1949 r., h) informację znajdującą się w wykazie hipotecznym. Zdaniem Sądu I instancji analiza powyższych dokumentów, pochodzących z różnych okresów, potwierdza stanowisko organu, że zawierają one rozbieżności dotyczące wielkości powierzchni użytków rolnych w przedmiotowym majątku. Jednak różnica powierzchni przedmiotowego majątku, jaka wynika z dokumentów sporządzonych przed 1939 r., a dokumentami związanymi z przeprowadzeniem reformy rolnej nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Z wszystkich tych dokumentów wynika bowiem, że przejmowany majątek miał powierzchnię co najmniej 224 ha, czyli miał powierzchnię większą niż 100 ha, jak też zawierał 50 ha użytków rolnych, a więc spełniał normy powierzchniowe wymienione w art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN.
Dalej Sąd I instancji wskazał, iż z ww. przepisu wynika również, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu PKWN. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia), z tym też dniem przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 tegoż dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jak np. przedsiębiorstwa przemysłu rolnego (art. 6 dekretu PKWN). Podobną definicję pojęcia nieruchomości ziemskiej dla potrzeb dekretu PKWN przyjął również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W 3/89 (OTK 1990/26/174). W uchwale tej stwierdzono, że definiując pojęcie nieruchomości ziemskiej z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN przyjąć należy, że ustawodawca, poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie", miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak też w treści niektórych przepisów ww. dekretu oraz rozporządzenia wykonawczego, w tym w art. 1 ust. 2 lit. a) i b) oraz art. 6 dekretu PKWN. Wywiedziono, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym, że przez inne podmioty. Uchwała ta znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała SN z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok SN z dnia 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00, Lex nr 78867; wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r., OSK 1518/04, Lex nr 201351; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r., OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98, Lex nr 75563). W oparciu o ww. uchwały przyjmuje się, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Z akt niniejszej sprawy (w szczególności z opinii z dnia [...] kwietnia 1937 r. Wojewódzkiego Biura do spraw Finansowo - Rolnych w L.) wynika, że przedmiotowy majątek składał się z wód oraz użytków mających charakter rolny (łąki, pastwiska, użytki rolne), ponadto majątek ten przystosowany był do prowadzenia gospodarstwa rybackiego. Protokół zdawczo – odbiorczy z dnia [...] maja 1946 r. wskazywał, że objęty wnioskiem majątek składał się z wód (203,5 ha), łąk (20 ha) i gruntów ornych (0,5 ha). W tej sytuacji bardziej szczegółowej oceny wymaga charakter wód, które stanowiły większą część przejętej nieruchomości. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w skład przedmiotowej nieruchomości wchodziło jezioro Ł., które obfitowało w florę i faunę, ponadto było dodatkowo zarybiane. Oprócz jeziora, ryby były hodowane w stawach, znajdujących się przy samym jeziorze i na trzęsawiskach od strony S. Dawni właściciele jeziora i stawów zatrudniali wielu miejscowych do pracy w gospodarstwie rybnym. Ze zgromadzonych dokumentów wynika zatem, że przedmiotowy majątek prowadził działalność w zakresie hodowli i połowu ryb. Informacje o rybołówstwie jako ważnym źródle dochodów w przedwojennych majątkach znajduje potwierdzenie z publikacjach prasowych: W okresie międzywojennym była to ważna dziedzina gospodarki. Większość społeczeństwa ściślej trzymała się postów, a na popyt wpływ miały też religijne reguły paromilionowej mniejszości. Hodowla ryb słodkowodnych często ratowała majątki ziemskie przed kryzysem (M.Henzler, B.Zdziennicki. Marzenie gimnastyczne, Polityka z dnia 6 stycznia 2009 r., https://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/kraj/278794,l,zdziennicki-bohdan.read). Również w okresie przed przejęciem nieruchomości istniał na przedmiotowych działkach kompleks wodny, wykorzystywany jako gospodarstwo rybne. Okoliczność ta wynika przede wszystkim z opinii o dochodowości przedmiotowego majątku z dnia [...] kwietnia 1937 r., zaświadczenia Zarządu Gminy W. z dnia [...] marca 1939 r. oraz protokołu przejęcia majątku z dnia [...] listopada 1944 r. Potwierdzają to również sami skarżący w skardze. W ocenie Sądu I instancji zarówno zarybianie jeziora i stawów, łowienie i przechowywanie ryb, uzyskiwane dochody z tego tytułu pozwalają przyjąć, że nie miały one charakteru ozdobnego i rekreacyjnego, ale służyły celom produkcyjnym w zakresie gospodarki rolnej zwierzęcej.
Sąd I instancji wskazał nadto, że istotnym aktem prawnym dla rozpatrywanej sprawy jest również dekret z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz.U.1945.27.162). W art. 1 pkt 2 tegoż dekretu zawarto definicję resztówek majątków rozparcelowanych, uznając, iż są to części pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i zakładami przemysłowymi, sadami, pasiekami, stawami rybnymi i wszelkimi innymi urządzeniami oraz inwentarzem. Skoro do resztówek pozostałych z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu zaliczono stawy rybne to wprost wskazuje, że reforma rolna obejmowała także stawy rybne, a więc stanowiły one nieruchomości ziemskie w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r., I SA/Wa 2537/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2014 r, l SA/Wa 2665/13; a także wyrok NSA z dnia 19 lipca 2017 r., I OSK 2254/15). Niezasadny zatem okazał się zasadniczy zarzut skargi, że gospodarstwo rybackie "[...] i [...]" nie było gospodarstwem o charakterze rolniczym i tym samym nie podlegało przejęciu w ramach reformy rolnej.
Sąd I instancji wskazał dalej, że również zarzuty skargi odnoszące się do braku możliwości przejęcia w ramach reformy rolnej zabudowań przedmiotowego gospodarstwa okazały się niezasadne. Ww. orzecznictwo sądów oraz Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że w sprawach dotyczących podpadania bądź niepodpadania określonych nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej organy muszą ustalać, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską. Z kolei tzw. związek funkcjonalny należy rozumieć jako możliwość (bądź jej brak) prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. W niniejszej sprawie z ustaleń organu wynika, że w przedmiotowym gospodarstwie brak było odrębnego od części gospodarczej zespołu dworskiego, a z dowodów wynika jedynie, że w majątku znajdował się dom mieszkalny oraz szereg zabudowań gospodarczych przystosowanych do prowadzenia działalności rybackiej. Wszystkie były położone w bezpośrednim sąsiedztwie i związane z produkcją rybacką. Nie ma zatem wątpliwości, ze majątek zorganizowany był jako całość gospodarcza i istniał związek funkcjonalny pomiędzy zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi, a rolniczą częścią majątku. Zatem wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy został w sprawie zgromadzony i oceniony zgodnie z regułami wynikającymi z norm art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd wskazał, iż jest rzeczą oczywistą, iż upływ czasu oraz aktualne wykorzystywanie wód przedmiotowej nieruchomości utrudniają ocenę ich przeznaczenia w dacie przejęcia majątku na cele reformy rolnej, jednak analiza zgromadzonych dowodów pozwalał organom na dokonanie ustaleń stanowiących podstawę dla wydania decyzji.
Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu odwoławczego co do konieczności częściowego umorzenia postępowania. Organ odwoławczy umorzył postępowanie w pozostałym zakresie – a więc w zakresie powierzchni nie objętej rozstrzygnięciem merytorycznym decyzji odnoszącym się do powierzchni 267.6524 ha. Nastąpiło to wobec ustalenia, że wielkość przedmiotowej nieruchomości określana jest różnie, w zależności od dokumentów źródłowych. Największa jej powierzchnia podana jest w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1932 r. i w opinii z dnia [...] kwietnia 1937 r. i jest to właśnie wielkość 267.6524 ha. Prawidłowo zatem organ zakresem postępowania prowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego objął właśnie przedmiotową nieruchomość o ww. powierzchni, a nie jak uczynił to organ I instancji o powierzchni 276.6196 ha, która stanowi sumę wielkości działek aktualnie odpowiadających przejętej nieruchomości. Dlatego umorzenie postępowania w tej części było uzasadnione z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Za niezasadne Sąd I instancji uznał także zarzuty skargi odnoszące się do konieczności ustalenia w niniejszym postępowaniu prawidłowej powierzchni przejmowanej nieruchomości poprzez np. sporządzenie opinii przez biegłego. Istotą niniejszego postępowania nie jest bowiem ustalenie aktualnego stanu prawnego oraz dokładnej powierzchni przejmowanej nieruchomości, ale wypowiedzenie się co do kwestii podpadania przejętej nieruchomości pod działanie dekretu PKWN. Sad zauważył, że w tego rodzaju sprawach, które odnoszą się do okresu odległego o ponad 70 lat, nie zawsze organ dysponuje spójnym i kompletnym materiałem dokumentacyjny. Jego zadaniem jest dokonanie oceny zgłoszonego wniosku w odniesieniu się do materiału jaki udało mu się zgromadzić, a nie jakim chciałby dysponować. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły skarżące B. S., E. S. i I. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 2 ust 1 lit e) dekretu PKWN przez uznanie, że nieruchomość pn. "[...] i [...]" była nieruchomością ziemską podlegającą pod działanie tego przepisu;
2) art. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 1932 r. o rybołówstwie (Dz.U.1932.35.357), dalej jako "ustawa o rybołówstwie", przez pominięcie, iż w dacie wejścia w życie dekretu PKWN nieruchomość pn. "[...]i Jezioro [...]" spełniała przesłanki prowadzenia na niej samodzielnego gospodarstwa rybackiego;
2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na:
a) braku prawidłowej kontroli i zaakceptowaniu przez Sąd I instancji zaniechań organów administracji w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz dokonaniu dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście uznania działalności rybołówczej wykonywanej na jeziorze [...] za działalność prowadzoną zgodnie z ustawą o rybołówstwie, co skutkowało błędnym zakwalifikowaniem nieruchomości pn. "[...]i [...]" jako nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż majątek ten składał się głównie z jeziora oraz łąk błotnych i miał charakter przede wszystkim gospodarstwa rybackiego, którego przedmiotem działalności było rybołówstwo;
b) braku prawidłowej kontroli i zaakceptowaniu przez Sąd I instancji zaniechań organów administracji polegających na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do jej prawidłowego załatwienia, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż nieruchomość pn. "[...]i [...]" jako użytki rolne wraz z jeziorem i infrastrukturą towarzyszącą stanowiły nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym;
- co w rezultacie doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Nadto wniesiono o dopuszczenie załączonych do skargi kasacyjnej dowodów z: a) wydruków ze Słownika geograficznego Królestwa Polskiego, b} wydruku z Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] grudnia 1980 r., Nr [...], c) wydruku z L. Dziennika Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 1936 r., Nr [...], na okoliczność, iż [...], wchodzące w skład nieruchomości hipotecznej "[...]i [...]" nr [...], stanowiło wodę otwartą przeznaczoną i wykorzystywaną do prowadzenia na nim rybołówstwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjna uczestnik postępowania P. Park Narodowy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Mając jednak na uwadze, iż zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. odnosi się do wadliwego uznania nieruchomości pn. "[...] i [...]" za nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, to ocenę powyższych zarzutów wypada połączyć z oceną zarzutu naruszenia art. 2 ust 1 lit e) dekretu PKWN przez uznanie, że powyższa nieruchomość była nieruchomością ziemską podlegającą pod działanie tego przepisu.
W badanej sprawie jest jasne, że skarżące wszczynając niniejsze postępowanie domagają się stwierdzenia nie podpadania pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN nieruchomości pn. "[...]i [...]" położonej w gminie U., powiat w. Podstawę powyższego żądania statuuje § 5 rozporządzenia wykonawczego. Kwestie te trafnie zostały przedstawione w dotychczasowym postępowaniu i nie są podważane w postępowaniu kasacyjnym. Kwestia sporną pozostaje natomiast to, czy przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Przepis ten wskazuje, iż na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Niekwestionowany jest pogląd, iż określenie użytków rolnych, którym posługuje się art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu zostało zawarte w § 4 rozporządzenia wykonawczego. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter materialnoprawny, wyczerpujący i wiążący dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie przepisów dekretu. Przyjmuje się przy tym, że wszelkie instrukcje, wyjaśnienia, pisma okólne itp. dotyczące określenia użytków rolnych w sposób rozszerzający i sprzeczny z treścią § 4 cytowanego rozporządzenia, nie mają mocy prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 1992 r., II SA 273/92; wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., I OSK 1642/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis § 4 rozporządzenia wykonawczego wskazuje natomiast, iż za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Wypada zatem dostrzec, iż przepis ten nie wymienia gruntów pod wodami, w tym jezior i stawów, zatem nie mogły być one uznane za użytki rolne.
Przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN obok pojęcia użytki rolne, zdefiniowanego w § 4 rozporządzenia wykonawczego, posługuje się także pojęciem nieruchomość ziemska, które nie zostało zdefiniowane w powyższych aktach prawnych. Z treści art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN wynika jednak wyraźnie, iż pojęcie "nieruchomość ziemska" jest zakresowo obszerniejsze niż "użytki rolne" (vide: F.Longchamps, Prawo agrarne, Gebethner i Wolff, Warszawa 1949, s. 48 - 55). Przepis ten bowiem odwołuje się do powierzchni ogólnej nieruchomości ziemskiej oraz do powierzchni użytków rolnych tejże nieruchomości. W takiej sytuacji wypada odpowiedzieć na pytanie, czy grunty pod wodami stanowiły nieruchomości ziemskie w rozumieniu powyższego przepisu.
Nie budzi aktualnie wątpliwości, iż na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Tym samym nie chodzi tutaj o wszystkie nieruchomości ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. a) – e) dekretu PKWN. Źródłem tegoż zapatrywania pozostaje uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/89 (OTK 1990.26) uznająca, iż pod pojęciem "nieruchomość ziemska", używanym w dekrecie PKWN, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Tym samym przepisy dekretu PKWN nie dawały żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, a zawarte tam wyliczenie jest pełne a nie przykładowe i podlega wykładni ścisłej a nie rozszerzającej (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995 r., II SA 1499/94, Wokanda 1996/3/32). W orzecznictwie wskazuje się także, że przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności, nie można wyjaśniać w sposób jeszcze bardziej ograniczający prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej. Przepisy dekretu PKWN winny być zatem stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest taka ich interpretacja, która nie licząc się z treścią regulacji, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne (vide: uchwała SN z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72, wyrok SN z dnia 8 maja 1992 r., III ARN 23/92, OSP 1993/3/47; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., I OSK 532/07; wyrok NSA z dnia 7 maja 2009 r., I OSK 686/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Zasadniczym celem reformy rolnej było utworzenie gospodarstw rolnych do wydajnej produkcji rolnej przez upełnorolnienie gospodarstw małych, utworzenie nowych gospodarstw dla dzierżawców i robotników rolnych oraz tworzenie gospodarstw do produkcji ogrodniczo-warzywniczej oraz zarezerwowanie terenów dla szkół lub ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego (art. 1 ust. 2 lit. a) – d) dekretu PKWN). Celem nie mającym związku z podniesieniem produkcji rolnej było zarezerwowanie terenów pod pozarolniczą rozbudowę miast, na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (art. 1 ust. 2 lit. e) dekretu PKWN). Zasadnicze znaczenie dla możliwości realizacji powyższych celów reformy rolnej należy przyznać użytkom rolnym, zdefiniowanym jako grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Pozostałe użytki stanowić będą nieruchomości ziemskie podlegające art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o tyle, o ile pozostają przydatne do realizacji celów wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. a) – e) dekretu PKWN. Analizując z powyższego punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy wypada uznać, iż grunty pod wodami nie są w stanie realizować któregokolwiek z powyższych celów reformy rolnej. Nie mogą bowiem służyć upełnorolnieniu gospodarstwa, utworzeniu nowego gospodarstwa rolnego, utworzeniu gospodarstwa do produkcji ogrodniczo-warzywniczej, czy też zarezerwowaniu terenów dla szkół lub ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Z okoliczności badanej sprawy nie wynika także aby grunty pod wodami przedmiotowej nieruchomości ziemskiej miały realizować cele pozarolnicze określone w art. 1 ust. 2 pkt e) dekretu PKWN. O tym, że grunty pod wodami przedmiotowego majątku, a w szczególności [...], nie wypełniały żadnego z powyższych celów świadczy ustalenie dokonane w toku postępowania administracyjnego wskazujące, iż majątek ten, o powierzchni 224 ha stanowił resztówkę w rozumieniu dekretu z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej (Dz.U.1945.27.162), dalej jako "dekret o resztówkach", i w 1949 r. został przekazany państwowemu gospodarstwu rybnemu, jako zakład przemysłowy, z przeznaczeniem pod hodowlę ryb handlowych.
Powyższego stanowiska nie podważa także dekret o resztówkach, który w art. 1 ust. 2 do resztówek pozostałych z rozparcelowanych na cele reformy rolnej majątków zalicza m.in. stawy rybne. Przepis ten bowiem za resztówki uznaje części pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu PKWN wraz ze znajdującymi się na nich budynkami i zakładami przemysłowymi, sadami, pasiekami, stawami rybnymi i wszelkim innym urządzeniem oraz inwentarzem. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż wskazuje on bardzo zróżnicowany charakter zagospodarowania części rozparcelowanego majątku. Znajdują się tutaj bowiem zarówno sady, które wprost wypełniają cele reformy rolnej, jak i zakłady przemysłowe, które tych celów wypełnić nie mogą. Tym samym samo wymienienie w powyższym dekrecie stawów rybnych, jako przykładu resztówki pozostałej z majątku rozparcelowanego, nie przesądza o tym, że ów staw stanowił element nieruchomości ziemskiej podlegającej art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. W orzecznictwie podkreśla się, że o ile nie budziło wątpliwości podpadanie określonych nieruchomości ziemskich pod działanie dekretu PKWN gdy owe nieruchomości miały bezpośrednio charakter rolniczy, o tyle wątpliwe pozostaje, czy pod działanie ww. dekretu podpadała także ta część nieruchomość, która nie miała charakteru rolniczego. Kwestię tą wielokrotnie rozważano w orzecznictwie dochodząc do przekonania, iż wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a nierolniczą resztą nieruchomości, przesądza o tym, że także część nieruchomość o nierolniczym charakterze podpada pod przepisy dekretu PKWN, jeżeli ów związek funkcjonalny pomiędzy częściami nieruchomości o zróżnicowanym charakterze jest tego rodzaju, że żadna z nich nie może bez drugiej prawidłowo funkcjonować. Pogląd ten pozostaje aktualny zarówno na gruncie orzecznictwa Sądu Najwyższego (vide: wyrok SN z dnia 26 września 1013 r., II CSK 14/13), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 823/07; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 437/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego tez powodu, także w odniesieniu do resztówek wskazanych w ww. dekrecie o resztówkach konieczne pozostaje zarówno zbadanie realizacji celów reformy rolnej wskazanych w art. 1 ust. 2 lit. a) – e) dekretu PKWN, jak i ewentualnie przeprowadzenie analizy związku funkcjonalnego pomiędzy rolniczymi i nierolniczymi częściami nieruchomości objętej art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zgodzić się z autorem kasacji co do naruszenia w toku dotychczasowego postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem w sposób precyzyjny jaka była wielkość użytków rolnych przedmiotowego majątku, co jest okolicznością warunkującą podpadanie nieruchomości rolnej pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, z punktu widzenia zawartych w tym przepisie norm obszarowych. Nie wskazano także w sposób jasny wielkości całej nieruchomości przejętej w ramach reformy rolnej. Odwołanie się do dokumentacji przedwojennej i powojennej sporządzonej w tym zakresie, bez wyraźnie wyprowadzonej konkluzji z oceny przydatności i wiarygodności poszczególnych dokumentów, narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołano się do protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] maja 1946 r., a zatem można przyjąć, iż ten dowód uznano za podstawę ustalenia powyższej okoliczności, to jednocześnie nie wskazano z jakiego powodu pozostałe dowody zgromadzone w tym zakresie nie stanowiły podstawy ustalenia powierzchni przedmiotowego majątku. Wypada natomiast zauważyć, iż z ww. protokołu wynika, iż tylko 20,5 ha przedmiotowego majątku stanowiły użytki rolne (łąki i grunty orne). Nie wypełnia to normy obszarowej wskazanej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Trafnie zatem wskazano w kasacji na naruszenie również powyższego przepisu.
Wątpliwości budzi także poprawność zaprezentowanej w motywach wyroku oceny związku funkcjonalnego pomiędzy poszczególnymi częściami przedmiotowego majątku. Wykazanie związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a nierolniczą resztą nieruchomości odbywa się z perspektywy nieruchomości o charakterze rolniczym, a zatem tych części majątku objętego reformą rolną, które były zdatne do realizacji celów wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt a) – e) dekretu PKWN. Związek funkcjonalny pomiędzy częściami nieruchomości o zróżnicowanym charakterze, w ramach którego żadna z nich nie może bez drugiej prawidłowo funkcjonować, ma bowiem pozwalać na realizację przez nieruchomość ziemską celów dekretu PKWN. Tylko tak rozumiany związek funkcjonalny jest istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia opartego na treści art. 2 ust. 1 lit. e) PKWN i § 5 rozporządzenia wykonawczego. W okolicznościach badanej sprawy nie chodzi zatem o dopełnienie przez użytki rolne funkcjonalności gruntów pod wodami, te bowiem, o czym była już mowa powyżej, nie realizują celów reformy rolnej wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt a) – e) dekretu PKWN. Z tego też punktu widzenia należy uznać, iż hodowla ryb, nawet o takim charakterze jaki nie stanowi jeszcze rybołówstwa, nie jest wykorzystywaniem nieruchomości do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji zwierzęcej. Ta bowiem odbywać się może w oparciu o użytki rolne. Działalnością wytwórczą w powyższym zakresie będzie zatem m.in. hodowla bydła, trzody chlewnej, koni czy drobiu. Uznanie, iż prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji zwierzęcej stanowi także hodowla ryb prowadzona na gruntach pod wodami, w tym w szczególności wodami jezior stanowi niedopuszczalne rozszerzenie celów reformy rolnej wynikających z przepisów dekretu PKWN.
Nie można natomiast potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 1 i 2 ustawy o rybołówstwie przez pominięcie, iż w dacie wejścia w życie dekretu PKWN nieruchomość pn. "[...] i [...]" spełniała przesłanki prowadzenia na niej samodzielnego gospodarstwa rybackiego. Z powyższym zarzutem koresponduje inicjatywa dowodowa skarżących podjęta w postępowaniu kasacyjnym na okoliczność możliwego wykorzystywania [...] pod rybołówstwo na gruncie przepisów ustawy o rybołówstwie. Kwestie te wypada omówić łącznie, rozpoczynając od oceny wniosku dowodowego. Co do zasady sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym pozostaje determinowany podstawową funkcją tego postępowania, tj. oceną z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (vide: K.Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7–8, s. 51). Sąd administracyjny nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym (vide: A.Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55; wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II FSK 1935/13; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 602/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem kwestie związane z wypełnianiem przez nieruchomość pn. "[...] i [...]" warunków prowadzenia na niej samodzielnego gospodarstwa rybackiego nie były przedmiotem jakichkolwiek ustaleń bądź ocen w toku dotychczasowego postępowania, to inicjowane postępowanie dowodowe nie ma charakteru uzupełniającego. Nadto, poczynione powyżej uwagi wskazują, iż oferowane dowody na obecnym etapie postępowania nie mają wpływu na możliwość oceny legalności działań podjętych dotychczas przez organy i Sąd i instancji.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 1 i 2 ustawy o rybołówstwie należy zauważyć, iż przepisy te na gruncie powyższej ustawy definiują pojęcie rybołówstwa oraz wód zamkniętych i otwartych. Sam zarzut nie wskazuje z kolei formy naruszenia owych przepisów wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mówi jedynie o pominięciu określonej okoliczności. Wypada zatem przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie dokonywano wykładni ww. przepisów ustawy o rybołówstwie, w szczególności wykładni takiej nie dokonywał Sąd I instancji. Nie można zatem potwierdzić zarzutu naruszenia powyższych przepisów wskutek ich błędnej wykładni. Z kolei ustalony stan faktyczny sprawy nie wskazuje na fakty związane z możliwością prowadzenia na terenie przedmiotowej nieruchomości samodzielnego gospodarstwa rybackiego. Tak więc w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy nie można dostrzec niewłaściwego zastosowania ww. przepisów ustawy o rybołówstwie.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu tiret drugie zaskarżonej decyzji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). W tej bowiem części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rozstrzygnął merytorycznie żądanie skarżących stwierdzenia nie podpadania przedmiotowej nieruchomość pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Jednocześnie należało oddalić skargę w zakresie odnoszącym się do tej części zaskarżonej decyzji, w której nastąpiło uchylenie decyzji organu I instancji (tiret pierwsze). W tym zakresie zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygniecie postulowane przez skarżących w odwołaniu, wobec którego nie zostały zgłoszone w skardze zarzuty, a mimo tego zaskarżone zostało do sądu administracyjnego, wobec objęcia skargą całej powyższej decyzji. Oddaleniu podlega skarga także w zakresie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego w pozostałej części (tiret trzecie). W tym zakresie wypada przychylić się do stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, którego trafność potwierdził Sąd I instancji. Ze zgromadzonych dowodów, które opisują powierzchnię przedmiotowej nieruchomości w okresie przedwojennym i w czasie jej faktycznego przejmowania na cele reformy rolnej, wynika zróżnicowane jej wielkości. Jak już była o tym mowa, dowody te nie były przedmiotem wszechstronnej oceny w toku dotychczasowego postępowania. Tym niemniej, nie powinno ulegać wątpliwości, iż dokonując ustalenia w zakresie sposobu zagospodarowania i wielkości przejętej nieruchomości, należało w pierwszej kolejności uwzględniać jej stan w dniu wejścia w życie przepisów dekretu PKWN, a więc 13 września 1944 r., z uwzględnieniem treści art. 2 ust. 2 tegoż dekretu. W razie braku takich dowodów bądź ich niewiarygodności powyższe okoliczności winny być ustalone w oparciu o ocenę dokumentów przedwojennych, przy stosownym wyjaśnieniu istniejących różnic. Wobec tego, iż w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zebrane zostały dowody na powyższe okoliczności pochodzące zarówno z okresu przedwojennego, jak i powojennego, to określenie wielkości przedmiotowej nieruchomości w sposób, którego dokonał organ I instancji, który pomija granice przedmiotowej nieruchomości odzwierciedlone na szkicu z 1939 r., należało uznać za pozbawione oparcia w historycznym materiale dowodowym.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.), oceniając w pierwszej kolejności, w sposób odpowiadający dyrektywom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgromadzony dotychczas historyczny materiał dowodowy w zakresie wypełnienia przez przedmiotową nieruchomość norm obszarowych wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, analizując w tym zakresie również charakter związków funkcjonalnych poszczególnych części przedmiotowego majątku z punktu widzenia możliwości realizacji przez nieruchomość ziemską celów dekretu PKWN.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.