I OSK 2142/23

I OSK 2142/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
II SA/Sz 197/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-05-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 12a pkt 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [A] sp. z o.o. z siedzibą w X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 197/23 w sprawie ze skargi [A] sp. z o.o. z siedzibą w X. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 18 października 2022 r. nr SKO/PG/455/2872/2022 w przedmiocie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 197/23 oddalił skargę [A] sp. z o.o. z siedzibą w X. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 18 października 2022 r. nr SKO/PG/455/2872/2022 w przedmiocie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta Szczecin, po rozpatrzeniu wniosku z 11 maja 2022 r., w sprawie wydania decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych działek o numerach: [1]/3, [1]/4, [1]/6, [1]/7, [1]/10, [1]/11, w obrębie [...] miasta Szczecin, decyzją z 21 czerwca 2022 r. nr RKP-107247-2022:
1. zezwolił [A] sp. z o.o. z siedzibą w X. (powoływanej dalej również jako "Spółka"), na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej od 1 sierpnia 2022 r. gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę zespołu jednorodzinnej zabudowy mieszkalnej wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną sklasyfikowanych jako:
- Rlllb o pow. 0,5586 ha stanowiących działkę nr [1]/3 obręb [...],
- Rlllb o pow. 0,3877 ha stanowiących część działki nr [1]/4 obręb [...],
- Rlllb o pow. 0,2025 ha stanowiących część działki nr [1]/6 obręb [...],
- Rlllb o pow. 0,7246 ha stanowiących działkę nr [1]/7 obręb [...],
- Rlllb o pow. 0,1002 ha stanowiących część działki nr [1]/10 obręb [...]
oraz gruntów rolnych przeznaczonych zgodnie z załączonym do wniosku projektem pod pieszo-jezdnię i miejsca postojowe, sklasyfikowanych jako:
Rlllb o pow. 0,0247 ha stanowiących część działki nr [1]/11 obręb [...];
2. ustalił warunki wyłączenia:
1) nie naliczył należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych o pow. 0,05 ha, sklasyfikowanych jako Rlllb dla działek o numerach: [1]/3, [1]/4, [1]/6, [1]/7, [1]/10 obręb [...];
2) nie naliczył należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych:
Rlllb o pow. 0,5086 ha stanowiących działkę nr [1]/3 obręb [...],
Rlllb o pow. 0,3377 ha stanowiących działkę nr [1]/4 obręb [...],
Rlllb o pow. 0,1525 ha stanowiących działkę nr [1]/6 obręb [...],
Rlllb o pow. 0,6746 ha stanowiących działkę nr [1]/7 obręb [...],
Rlllb o pow. 0,0502 ha stanowiących działkę nr [1]/10 obręb [...],
Rlllb o pow. 0,0247 ha stanowiących działkę nr [1]/11 obręb [...];
3) nałożył na [A] sp. z o.o. obowiązek uiszczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu wyłączonego z produkcji rolniczej, podając kwoty dla oddzielnie oznaczonych działek.
4) określił okres i sposób uiszczania opłat rocznych.
Decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 4, art. 12 ust. 7 oraz art. 12a pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa".
Jak podał organ, skoro inwestycja realizowana na działkach o numerach: : [1]/3, [1]/4, [1]/6, [1]/7, [1]/10 dotyczy budowy domów jednorodzinnych, to zgodnie z art. 12a pkt 1 ustawy przedstawiono powierzchnię gruntów przewidzianych do wyłączenia, pomniejszoną o 0,05 ha. Następnie, organ wskazał sposób obliczenia należności dla poszczególnych działek, zestawiając wartości gruntów (wszystkie w klasie bonitacyjnej Rlllb) z oświadczeń spółki z wysokością należności wyliczonych w oparciu o art. 12 ust. 7 ustawy oraz wskazując na odstąpienie od naliczenia wynikające z art. 12 ust. 6 ustawy.
Organ wyjaśnił też, że inwestycja planowana jest w oparciu o zapisy decyzji o warunkach zabudowy nr 28/2022 z 22 marca 2022 r. znak WAiB-V.6730.337.2021.HK, w związku z czym spełniony jest warunek przeznaczenia gruntów na cele inne niż rolnicze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania Spółki w zakresie punktu drugiego, podpunktów 1-4, decyzją z 18 października 2022 r. nr SKO/PG/455/2872/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji wskazał, że przedmiotem wyłączenia z produkcji rolnej było w sprawie sześć gruntów – działek rolnych klasy RIIIb, przy czym działka nr [1]/11 nie była przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego, tylko pod budowę pieszo-jezdni i miejsc postojowych. Na potrzeby obliczenia należności i opłaty rocznej, zgodnie z art. 12a ustawy, organ I instancji pomniejszył powierzchnię każdego gruntu rolnego (za wyjątkiem działki nr [1]/11) o 0,05 ha.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, że w przypadku działki nr [1]/11 nie było możliwe zastosowanie art. 12a ustawy, ponieważ przepis ten pozwala na wyłączenie z powierzchni grunty powierzchni 0,05 ha pod warunkiem, że grunt będzie przeznaczony pod budowę budynku, ale nie pod budowę drogi (ciągu pieszo-jezdnego).
Podobnie, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 12 ust. 6 i 7 ustawy. Opłata roczna za wyłączenie z produkcji rolnej dla poszczególnych gruntów rolnych została ustalona w wysokości 10% należności, ustalonej zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy, po zastosowaniu art. 12a pkt 1 ustawy.
Odnosząc się do sposobu zastosowania art. 12a pkt 1 ustawy, Kolegium uznało, że błędne jest stanowisko Spółki, że skoro planowana inwestycja zakłada budowę na gruntach rolnych więcej niż jednego budynku (w niniejszej sprawie mają to być 74 budynki), to przy ustalaniu opłaty rocznej stosuje się krotność wartości 0,05 ha, w zależności od liczby planowanych budynków. Kolegium uznało, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w stosunku do każdego gruntu rolnego, przewidzianego pod budowę budynku mieszkalnego, możliwość pomniejszenia powierzchni gruntu o 0,05 ha stosuje się jednorazowo. Zdaniem organu II instancji, w treści art. 12a pkt 1 ustawy brak jest zwrotu pozwalającego na stosowanie krotności wartości 0,05 ha, jeżeli inwestycja zakłada budowę na gruncie rolnym więcej niż jednego budynku mieszkalnego.
Organ II instancji zwrócił uwagę, że możliwość stosowania krotności jest przewidziana w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych (art. 12a pkt 2 ustawy). Skoro prawodawca wprost dopuścił taką możliwość w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a nie przewidział takiej możliwości w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, to mając na względzie fakt, że przepis art. 12a ustawy stanowi lex specialis, nie można rozszerzać stosowania regulacji z art. 12a pkt 1 ustawy w taki sposób, że w przypadku zamiaru budowy więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gruncie rolnym można stosować krotność wartości 0,05 ha.
W sytuacji, gdy wnioskodawczyni ubiega się o wyłączenie z produkcji rolnej sześciu gruntów rolnych, z czego tylko pięć ma być przeznaczonych pod budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, to pomniejszenie powierzchni gruntów o wartość 0,05 ha stosuje się jednorazowo w stosunku do każdego gruntu, bez możliwości stosowania krotności w zależności od liczby planowanych budynków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę wniesioną przez Spółkę na opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie.
Sąd I instancji wskazał, że Spółka w swoich wywodach podparła się wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 638/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 276/20, wskazując, że prawidłowa interpretacja użytego w treści art. 12a ustawy zwrotu "na cele mieszkaniowe" powinna być dokonywana szerzej i obejmować nie tylko grunt pod budynkiem mieszkalnym, ale także teren szeroko pojętej, niezbędnej dla istnienia budynku infrastruktury. Zdaniem skarżącej, wadliwe jest również stanowisko organu w zakresie braku możliwości zastosowania krotności wyłączenia, o którym mowa w art. 12a pkt 1 ustawy.
Jak uznał Sąd I instancji, rację ma organ odwoławczy wskazując, że art. 12a stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 ustawy, co oznacza, że przepis ten musi być wykładany ściśle. Skoro w art. 12 pkt 1 ustawy przewidziano, że wyłączeniu z obowiązku uiszczania należności i opłat podlega grunt o powierzchni do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego, to należy uznać, że wyłączeniu z ustalenia opłaty podlega grunt pod jeden budynek mieszkalny jednorodzinny na jednej działce, a nie grunt pod wszystkimi budynkami, które skarżąca zamierza wybudować na tej działce. Oceny tej nie zmienia przywoływana przez skarżącą Spółkę okoliczność, że w pkt 2 ustalono inne zasady dla budynku wielorodzinnego. Przy czym, Sąd I instancji podkreślił, że z treści pkt 2 wynika również, że chodzi o jeden budynek wielorodzinny.
W opinii Sądu I instancji, za taką interpretacją omawianej regulacji przemawia okoliczność, że użyto liczby pojedynczej "w przypadku budynku jednorodzinnego", a nie liczby mnogiej "budynków jednorodzinnych". Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis ten nie został zredagowany w sposób, który umożliwiałby wyłączenie gruntu do 0,05 ha w odniesieniu do każdego budynku jednorodzinnego.
Zdaniem Sądu I instancji, konieczność dokonywania ścisłej wykładni art. 12a ustawy wyklucza możliwość zastosowania wyłączenia, o którym mowa w treści tego przepisu, również w odniesieniu do gruntów nieprzeznaczonych pod budowę budynków mieszkalnych, a przeznaczonych pod budowę niezbędnej infrastruktury, w tym dróg dojazdowych.
Ponadto, w opinii Sądu I instancji, nie zasługiwał na uwzględnienie podnoszony w skardze zarzut, że organ odwoławczy nie odniósł się do pisma Prezydenta Miasta Szczecin z 14 lipca 2022 r., w którym organ ten stwierdził, że odwołanie strony jest częściowo zasadne. W ocenie Sądu I instancji, wbrew wywodom skarżącej Spółki, organ wyjaśnił, że nie jest związany stanowiskiem organu I instancji, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił wyczerpująco, z jakich względów odwołanie nie zostało uwzględnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 12a pkt 1 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określone w powołanym przepisie wyłączenia naliczenia należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów przeznaczonych na cele budownictwa mieszkalnego do 0,05 ha są naliczane jednorazowo, to jest bez względu na liczbę budynków jednorodzinnych, w sytuacji w której prawidłowa wykładnia powołanego przepisu nakazuje przyjąć, że wyłączenie w zakresie 0,05 ha odnosi się do każdego konkretnego (pojedynczego) budynku jednorodzinnego posadowionego na nieruchomości, a w konsekwencji czego na Spółkę został nałożony obowiązek uiszczenia należności i opłat, w sytuacji w której w sprawie, z uwagi na liczbę budynków jednorodzinnych, należności i opłaty nie powinny być w ogóle ustalane.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Ewentualnie, wniesiono o uchylanie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 12 ustawy, ponieważ nie uwzględnił wykładni systemowej, językowej i logicznej tego przepisu.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji, który na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 184/21, dokonał jego niewłaściwej interpretacji.
NSA wskazał, że "jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Oznacza to, że art. 12a zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek" i dalej "nie przewiduje się więc zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynki, także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne). Ewentualne objęcie zwolnieniem z obowiązku uiszczenia należności i opłat także gruntów pod drogi dojazdowe na projektowanym osiedlu wymagałoby de lege ferenda specjalnej regulacji ustawowej".
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, z wyroku wynika, że w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego "osiedle" tworzą – obok gruntów pod budynki – również grunty pod drogi dojazdowe. Z przywołanego stanowiska NSA nie wynika, aby zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności i opłat nie mogło dotyczyć gruntów do 0,05 ha przeznaczonych pod każdy konkretny budynek, który Spółka zamierza wybudować.
W opinii Spółki, Sąd I instancji błędnie zatem rozumie pojęcie "osiedla" jako wyłącznie grunt pod zamierzenie polegające na wybudowaniu budynków mieszkalnych i na tej podstawie oddala skargę.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji pomija to, że wydany wyrok NSA dotyczył sytuacji, w której domagano się na podstawie art. 12a pkt 1 ustawy zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat w odniesieniu do gruntu przeznaczonego pod drogi dojazdowe (wewnętrzne i zewnętrzne), a ewentualne objęcie zwolnieniem z obowiązku uiszczenia należności i opłat także w odniesieniu do gruntów przeznaczonych pod drogi dojazdowe, wymagałoby specjalnej regulacji ustawowej.
Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że domaga się wyłączenia obowiązku uiszczenia opłat rocznych w odniesieniu do gruntu przeznaczonego pod budynki mieszkaniowe, nie zaś pod infrastrukturę towarzyszącą w postaci dróg dojazdowych do osiedla.
Tymczasem, literalna wykładnia przepisu art. 12a pkt 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, że wyłączenie naliczania opłat w zakresie 0,05 ha odnosi się do budynku jednorodzinnego, to jest każdego budynku jednorodzinnego planowanego do wybudowania na wnioskowanej inwestycji. Z kolei, ratio legis wskazanego przepisu nakazuje przyjmować, że zakres zwolnienia inwestora z opłat skorelowany jest z zakresem inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, z zasad wykładni logicznej wynika, że nie powinno dochodzić "do sytuacji mało racjonalnej", jak w niniejszej sprawie, a dotyczącej braku opłat za wyłączenie większej powierzchni, o ile jest położona w całości na gruntach kategorii RIII. Przyjęta przez organy obu instancji oraz Sąd wykładnia literalna przepisu jest więc błędna, ponieważ jest niezgodna z wykładnią logiczną.
W opinii Spółki, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera przepisu, który reglamentowałby liczbę budynków jednorodzinnych, które mogą być wybudowane na gruncie rolnym przez właściciela tego gruntu, niezależnie od tego, czy buduje je na jednej działce, czy dwóch. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie zwolnienia z opłat wyłącznie za jeden budynek wznoszony przez właściciela gruntu, to takie zastrzeżenie zostałoby wpisane do przywołanej ustawy. Tymczasem, art. 12a ustawy ogranicza się jedynie do wskazania powierzchni, jaka jest zwolniona z opłat w przypadku budynku jednorodzinnego. Zatem, Spółka powinna mieć możliwość bez opłat wybudować na swojej działce nie tylko jeden budynek bez obowiązku uiszczenia opłaty za powierzchnię liczoną w metrach kwadratowych oznaczonych działek. Na powyższe wskazuje również art. 12a pkt 2 ustawy, który w przypadku budynków wielorodzinnych jednoznacznie wskazuje, że zakres 0,02 ha odnosi się do każdego lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym.
Spółka zaznaczyła, że pisana powyżej wykładnia została potwierdzona również przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 184/21 wskazał, że przepis art. 12a ustawy zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek (do określonego ustawowo obszaru).
Prawidłowa jest więc, biorąc pod uwagę cytowany wyrok NSA, taka interpretacja pojęcia "konkretny", że wyłączenie z obowiązku uiszczania opłat dotyczy gruntu pod każdy budynek mieszkalny wybudowany przez Spółkę, nie zaś pod jeden budynek na gruncie do 0,05 ha. Spółka, jako inwestor, planuje budowę łącznie 74 domów, a więc wyłączenie powinno przysługiwać za każdy budynek, to jest 74 domy x 500 m2 = 3,7 ha. Zatem, opłat rocznych nie powinno być wcale.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, treść art. 12a pkt 1 ustawy nie może być intepretowana w oderwaniu od treści art. 12 pkt 2 tej ustawy, który wyznacza kierunek i zakres stosowania punktu 1 przywołanego artykułu.
W opinii Spółki, logiczne jest że skoro ustawodawca dopuszcza zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych za grunty przeznaczone pod budownictwo wielorodzinne, to wskazuje zakres tego wyłączenia do 0,02 ha w odniesieniu do każdego lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku wielorodzinnym. Zatem, oczywiste powinno być, że nie zachodzą podstawy do wskazywania krotności wyłączenia do 0,05 ha w odniesieniu do budynku jednorodzinnego. Już z samej istoty tego pojęcia wynika, że wyłączenie naliczania opłat w zakresie do 0,05 ha odnosi się do budynku jednorodzinnego, to jest każdego budynku jednorodzinnego planowanego do wybudowania na wnioskowanej inwestycji.
Ponadto, przepis art. 12a pkt 1 ustawy nie zakazuje stosowania wyłączenia do 0,05 ha w odniesieniu do każdego budynku jednorodzinnego planowanego na gruncie wyłączonym z produkcji rolniczej.
Słusznie natomiast w powyższym kontekście organ I instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1793/00, w którym Sąd ten wyjaśnił, że art. 12a ustawy zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek (do określonego ustawowo obszaru).
W ocenie Spółki, powołanie tego wyroku w niniejszej sprawie nie może więc przesądzać o wydaniu przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji i stanowić jej podstawy. Strona skarżąca domagała się bowiem zwolnienia m.in. z obowiązku uiszczenia należności i opłat gruntów przeznaczonych pod budowę 74 budynków jednorodzinnych, co jest zgodne z treścią art. 12a pkt 1 ustawy.
Zatem, powoływanie się przez organ II instancji na powyżej wskazane wyroki jest niezasadne, ponieważ w żadnej z powołanych powyżej spraw przedmiotem sporu nie było objęte zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych za grunty przeznaczone pod budynki jednorodzinne.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Zarzut naruszenia art. 12a ustawy jest niezasadny, gdyż Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu.
Zgodnie z art. 12 a ustawy, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego:
1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego;
2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się szczególny charakter tego przepisu, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 12 ustawy, niepozwalający na wykładnię rozszerzającą, lecz wymagający interpretacji ścisłej (por. wyroki z 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 655/10, z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1619/09, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka ścisła wykładnia prowadzi do wniosku, że zwolnieniem z należności i opłat w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej objęte są tylko grunty przeznaczone dokładnie pod konkretny budynek mieszkalny. Takie też rozumienie przepisu art. 12a wpisuje się w zakładany przez ustawodawcę cel ochronny tej regulacji wynikający z art. 12 ustawy.
Przewidziana w ustawie ochrona gruntów leśnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze (art. 3 ust. 2 pkt 1). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Celem ustawodawcy była więc ochrona gruntów rolnych jak i leśnych przed nadmierną i niekontrolowaną urbanizacją. Obowiązek uiszczania opłat za wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej realizuje ten cel. Opłaty stanowią rodzaj rekompensaty za ograniczenie obszarów gruntów służących produkcji rolniczej.
Jak podnosi autor skargi kasacyjnej, w większości orzecznictwo sądów administracyjnych cytowane przez Sąd I instancji, jak i skarżącą kasacyjnie Spółkę, odnosi się do problemu, czy niezdefiniowane w art. 12a ustawy wyrażenie "wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego", stosuje się tylko do gruntu wyłączanego na cele budowy domu mieszkalnego, czy obejmuje też budowę towarzyszącej infrastruktury technicznej. Skarżący kasacyjnie podaje dalej, że powołane orzecznictwo nie rozstrzyga takich prób interpretacji, jakie prezentuje skarżąca Spółka, tj. że określone w powołanym przepisie wyłączenia naliczenia należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów przeznaczonych na cele budownictwa mieszkalnego do 0,05 ha są naliczane jednorazowo, tj. bez względu na liczbę budynków jednorodzinnych.
Nie oznacza to jednak, że również w zakresie podanym przez skarżącą kasacyjnie Spółkę orzecznictwo sądów administracyjnych nie zajmowało w ogóle stanowiska. Przykładowo w wyroku z 5 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1495/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z powyższą regulacją, "obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji) nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego, ale jest ograniczony do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. W świetle wskazanego przepisu zwolnienie z uiszczania należności i opłat jest ograniczone wyłącznie do budynku, a nie zaś do szeroko rozumianego budownictwa mieszkaniowego. Przepis ten zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek. Nie przewiduje zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne) i pozostałych elementów infrastruktury mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 161/20). W związku z tym powołany przepis nie mógł w ogóle stanowić podstawy do wyłączenia obowiązku uiszczenia opłat z tytułu wyłączenia w odniesieniu do drogi dojazdowej (...). Tym samym bezcelowe jest w ramach niniejszej sprawy odnoszenie się do kwestii czy przepis ten należy odnosić do sumy wszystkich budynków jednorodzinnych czy też każdego budynku jednorodzinnego osobno.".
W wyroku z 20 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 897/22 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Skarżący kasacyjnie stoją (...) na błędnym stanowisku, że w sytuacji gdy przedmiotem inwestycji są dwa budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, to wyłączenie od uiszczania opłat powinno obejmować grunt o powierzchni 0,1 ha (2 budynki x 0,5 ha= 0,1 ha), a nie jak przyjęły organy orzekające grunt o powierzchni 0,05 ha, argumentując że art. 12a pkt 1 u.o.g.r.l. wskazuje maksymalny obszar zwolniony z opłat za wyłączenie konkretnej powierzchni gruntu rolnego możliwy do wyłączenia bez obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych, niezależnie od ilości budynków, które będą w tym wypadku zlokalizowane na działce.".
W orzecznictwie wskazywane jest także, że przepis art. 12a ustawy nie służy promowaniu budownictwa mieszkaniowego. Przepis ten umiejscowiony jest w ustawie, której celem jest ograniczanie wykorzystywania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne - w tym także na cele mieszkaniowe. Gdy celem wyłączenia gruntów z produkcji jest budownictwo mieszkaniowe, ustawodawca przewidział zwolnienie od należności i opłat, jako wyjątek od zasady. Każdy wyjątek w uregulowaniach ustawowych należy interpretować zawężająco. Zatem również w tym przypadku brak podstaw, aby zwolnienie od opłat i należności interpretować szerzej, niż wynika to z dosłownego brzmienia przepisu art. 12a. Podaje się, że w przepisie tym wskazano, że dotyczy on wyłączenia gruntów z produkcji na cele budownictwa mieszkaniowego do określonej powierzchni (w tym przypadku do 0,05 ha). Przepis ten wskazuje, że jeżeli wyłączenie gruntów dotyczy powierzchni równej lub mniejszej niż wskazana w przepisie, to nie uiszcza się należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych, także jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu. W żaden sposób z art. 12a ustawy nie wynika, że dotyczy on każdego wyłączenia gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego niezależnie od planowanej powierzchni tego wyłączenia. Nie znajduje też uzasadnienia argumentacja strony, że dla spełnienia warunku wynikającego z tego przepisu należy przyjąć do obliczeń wyłącznie powierzchnię wyłączoną z produkcji pod budynkiem mieszkalnym, nie biorąc jednocześnie pod uwagę pozostałej powierzchni wyłączonej pod infrastrukturę towarzyszącą. Określenie powierzchni "do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego" odnosi się do całej powierzchni wyłączonej z produkcji zgodnie z udzielonym przez właściwy organ zezwoleniem na takie wyłączenie w celu realizacji budownictwa mieszkaniowego. Brzmienie przepisu nie daje podstaw do obliczania tej powierzchni wyłącznie pod obrysem budynku bez względu na pozostałą wyłączoną powierzchnię gruntu. W szczególności brak podstaw, aby z przepisu tego wywieść obowiązek uiszczania opłat tylko od nadwyżki powierzchni. (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2028 r. sygn. akt IV SA/WA 1114/18). W linię tę wpisują się prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 730/19 oraz WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 104/24 i 5 marca 2025 r. sygn. akt IV Sa/Po 68/25. Odwołano się w nich do wykładni językowej i funkcjonalnej i przyjęto, że w sytuacji, gdy wyłączono z produkcji leśnej grunt o powierzchni przekraczającej 0,05 ha konieczność uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy całej powierzchni podlegającej wyłączeniu. Ustawodawca "premiuje" bowiem jedynie brakiem należności i opłat powierzchnię nieprzekraczającą 0,05 ha. Taka regulacja i takie rozumienie przepisu wpisuje się w ochronę gruntów leśnych przed zmianą ich przeznaczenia. Podkreślono także, że przepis art. 12a ustawy nie odnosi się do powierzchni budynku zlokalizowanego na działce, lecz określa obszar zwolniony z opłat za wyłączenie konkretnej powierzchni gruntu rolnego (0,05 ha), przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe (chodzi tu o cel wyłączenia).
W kolejnym wyroku z 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 197/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wskazując na konieczność ścisłego wykładania art. 12a ustawy, uznał, że skoro w pkt 1 przewidziano, że wyłączeniu z obowiązku uiszczania należności i opłat podlega grunt o powierzchni do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego, oznacza to, że wyłączeniu z ustalenia opłaty podlega grunt pod jeden budynek mieszkalny jednorodzinny na jednej działce, a nie jak chciałaby tego skarżąca grunt pod wszystkimi budynkami, które zamierza na tej działce wybudować. Sąd ten wskazał dalej, że oceny tej nie zmienia przywoływana przez skarżącą okoliczność, iż w pkt 2 ustalono inne zasady dla budynku wielorodzinnego, przy czym podkreślenia wymaga, że z treści pkt 2 wynika również, że chodzi o jeden budynek wielorodzinny. Za taką interpretacją omawianej regulacji przemawia, w ocenie Sądu, okoliczność, iż użyto liczby pojedynczej "w przypadku budynku jednorodzinnego", a nie liczby mnogiej "budynków jednorodzinnych". Gdyby intencją ustawodawcy, któremu z pewnością znana jest okoliczność, iż na dużych działkach budowanych jest więcej budynków jednorodzinnych, to przepis ten zostałby zredagowany w ten sposób, że przewidziano by możliwość wyłączenia gruntu do 0,05 ha w odniesieniu do każdego budynku jednorodzinnego. W praktyce oznaczałoby to możliwość zastosowania przy obliczaniu zwolnienia od konieczności ponoszenia opłaty mechanizmu kompensaty, o którym mowa w skardze. WSA w Szczecinie uznał, że takiej możliwości omawiany przepis jednak nie przewiduje.
W prawomocnym wyroku z 19 stycznia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2306/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał natomiast, że "norma zawarta w art. 12a ustawy wpisuje się w zakładany przez ustawodawcę cel ochronny tej regulacji wynikający z art. 12 ustawy. Ustawodawca ze względu na potrzeby mieszkaniowe "premiuje" podmioty realizujące ten cel, zwalniając od należnych opłat jedynie powierzchnię nieprzekraczającą 0,05 ha (w przypadku budownictwa jednorodzinnego). Wysokość opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji uzależniona jest w takim przypadku od tego o ile powierzchnia nieruchomości przeznaczanej na cel budowy budynku jednorodzinnego przekracza obszar 0,05 ha zwolniony od opłaty. Jeżeli powierzchnia nieruchomości jest większa niż 0,05 ha, to obowiązek uiszczenia opłat dotyczy obszaru stanowiącego różnicę między powierzchnią działki i powierzchnią zwolnioną od opłat (0,05 ha). Taki mechanizm obowiązuje niezależnie od tego jaka jest powierzchnia nieruchomości (działki gruntowej na której ma być realizowana budowa budynku jednorodzinnego). Właściciel działki o powierzchni przekraczającej obszar zwolniony od opłat (tj. 0,05 ha) nie jest dodatkowo premiowany tylko z tego powodu, że posiada większą działkę gruntu, na której przy zachowaniu warunków technicznych faktycznie można zrealizować inwestycję obejmującą większą liczbę budynków jednorodzinnych. Także wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie wyjątku od zasady ponoszenia opłat, uzależnionego od liczby budynków jednorodzinnych planowanych do realizacji na danej nieruchomości."
To ostatnie stanowisko jest mniej rygorystyczne niż we wcześniej powołanych wyrokach i jest ono zbieżne z wykładnią art. 12a ustawy dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oraz organ odwoławczy w decyzji.
W świetle powyższego i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazujący wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, nie można zarzucić Sądowi I instancji dokonania wadliwej wykładni art. 12a ustawy, skoro Sąd I instancji przyjął, że przepis ten zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod budynek jednorodzinny do określonego ustawowo obszaru. Należy przywołać aprobująco stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 161/20, że: "zasadą polskiego systemu prawnego jest obowiązek uiszczania opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Dochody te służą realizacji wyrażonej w art. 5 Konstytucji zasady zrównoważonego rozwoju, natomiast zwolnienie na zasadzie wyjątku od uiszczania należności i opłat, gruntów pod budynkami w pełni realizuje wynikające z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązanie do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli.".
Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 193 P.p.s.a. obowiązany był odpowiednio zastosować art. 134 § 2 P.p.s.a. i w związku z tym nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.