I OSK 2142/21

I OSK 2142/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1721/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-13
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2097
art. 2
Ustawa z dnia 5 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1721/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 czerwca 2020 r., znak: DAP-WOSRFR/7280-55/2020/MBs w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1721/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 czerwca 2020 r. nr DAP-WOSRFR/7280-55/2020/MBs w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 stycznia 2020 r. nr NWXIII.7541.362.2016; 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 stycznia 2020 r., którą odmówiono [...], [...], [...], [...], [...] potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we Lwowie przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, iż Wojewoda Śląski słusznie nie uznał dowodu w postaci orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 7 października 1947 r. (dalej też PUR) wystawionego na nazwisko [...] na pozostawienie nieruchomości we Lwowie przy ul. [...], gdyż zostały zebrane liczne dokumenty a contrario przeczące tej tezie. Minister podniósł, że przedmiotowe dokumenty nie mogą być uznane za dowody potwierdzające rodzaj i powierzchnię nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Reasumując Minister w oparciu o zebrany materiał dowodowy stwierdził, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki określone w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097, dalej też: ustawa, ustawa zabużańska, ustawa z dnia 8 lipca 2005 r., ustawa rekompensacyjna) pozwalające na wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy organy dokonały dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem art. 80 k.p.a. Organy odmówiły wiarygodności orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 7 października 1947 r. w którym stwierdzono, że [...] pozostawił nieruchomość przy ul [...] we Lwowie ponieważ uznały, że inne liczne dokumenty (wymienione wyżej) przeczą jego treści. Organy jednak nie wzięły pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności nie zwróciły uwagi, że data wydania tego orzeczenia jest przede wszystkim czasowo zbieżna z okresem repatriacji. Jest ona również zbieżna w czasie z datą wydania orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 7 lipca 1947 r. (3 miesiące wcześniej) z wniosku [...], w którym stwierdzono, że pozostawiła ona we Lwowie nieruchomość przy ul [...]. Z wniosku [...] wynika natomiast, że wniosła o poświadczenie pozostawienia na terenie byłej Rzeczypospolitej Polskiej wyłącznie nieruchomości przy ul [...], nie wspominając ani o [...] ani o [...]. Ponadto we wniosku zaznaczyła, że nie posiada opisu mienia. Podsumowując Sąd I instancji uznał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że skarga jest uzasadniona gdyż organy orzekające, nie dokonały wnikliwej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097, dalej też: "ustawa zabużańska" lub "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.") w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 2 ustawy zabużańskiej polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:
- w przypadku kiedy właściciel nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich (chodzi o właściciela wg stanu przed wojną rozpoczętą w 1939 r.), jest inną osobą niż osoba która jest ujawniona w dokumencie PUR jako osoba pozostawiająca nieruchomość to przesłanki z ustawy zabużańskiej należy badać w odniesieniu do właściciela nieruchomości, tj. tego, który widnieje w dokumencie PUR jako osoba, która pozostawiła mienie na byłym terytorium RP i która nie należy do grona spadkobierców po zmarłym przedwojennym właścicielu pozostawionej nieruchomości, co skutkowało ustaleniem, że nie [...] (właściciel nieruchomości przed wybuchem II Wojny Światowej) a osoba ujawniona w dokumencie PUR jako osoba pozostawiająca mienie na byłym terytorium RP ma być traktowana jako właściciel nieruchomości i to w stosunku do tej osoby należy badać wszystkie przesłanki z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.;
- jak też błędnym przyjęciu, że z art. 2 ustawy zabużańskiej wynika, że właściciel nieruchomości pozostawionych to nie tylko osoba, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu, lecz także osoba, która ujawniona została w dokumencie PUR jest jako właściciel pozostawionej nieruchomości na byłym terytorium RP.
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
-art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Śląskiego zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenia przepisów k.p.a. po stronie organów administracji nie miały miejsca przy zastosowaniu prawidłowej wykładni prawa materialnego art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2008 r.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez orzeczenie o jej oddaleniu, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Materialnoprawną podstawę wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. jest ustawą szczególną i z tej racji, zawarte w niej przepisy proceduralne mają pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej też k.p.a.). W związku z tym, choć powołana ustawa nie ogranicza obowiązków, które – na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – obciążają organ, tym niemniej wprowadza ona również ustawowe obowiązki zobowiązujące wnioskodawcę do określonego postępowania. Do takich obowiązków należy dołączenie do wniosku stosownej dokumentacji, na której oparte jest dochodzone uprawnienie (art. 6 powołanej ustawy). Tym samym, to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Brak zaś zadośćuczynienia tym obowiązkom przez stronę postępowania skutkuje wydaniem decyzji odmownej (art. 7 ust. 2 ustawy). Oczywiście nie zwalnia to organu z prowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., jednakże nie można twierdzić, że obowiązek poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń strony obciąża tylko i wyłącznie organ. Strona jest bowiem zobowiązana do współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, zwłaszcza, gdy nieudowodnienie danej okoliczności będzie skutkowało nieuwzględnieniem żądania strony (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2018r. sygn. akt. I OSK 1458/18, 30 marca 2023 r. sygn. akt. III FSK 4657/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).
Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej, w ramach sformułowanego naruszenia prawa materialnego wskazuje się na naruszenie art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to zarzut sformułowany niedokładanie, bowiem art. 2 tej ustawy obejmuje kilka jednostek redakcyjnych (treści jurydycznych). Ponadto w zakresie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, wskazuje się m. in. na naruszenie art. 7 k.p.a. nie jest również zarzut precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego.
Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy zasadnie Sąd wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 stycznia 2020 r. Istotą tego sporu jest to, czy organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a następnie czy oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy istotne okoliczności zostały udowodnione, dla celów załatwienia sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie prawa materialnego – zastosowania właściwych norm (przepisów) ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
W realiach sprawowanej przez Naczelny Sad Administracyjny kontroli sądowoadministryjnej trzeba podkreślić, że ustawa ta kompleksowo reguluje zagadnienia uprawnień Zabużan, określając w art. 1, 2 i 3 podmiotowe i przedmiotowe przesłanki, jakie musi spełnić wnioskodawca, by uzyskać potwierdzenia prawa do w/w rekompensaty. Jedną z nich jest przysługiwanie, przed wybuchem II Wojny Światowej, wnioskodawcy albo jego poprzednikowi prawnemu tytułu prawnego do nieruchomości położonej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w niniejszej sprawie kluczową kwestią sporną jest to czy poprzednikowi prawnemu stron ([...]), które wniosły skargę do Sądu I instancji przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości położonej we Lwowie przy ul. [...] (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt. I OSK 1458/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, godzi się przypomnieć za judykaturą, że – jak wynika – z treści art. 6 ustawa pierwszeństwo daje dokumentom urzędowym, jednakże nie jest wykluczone w postępowaniu dotyczącym realizacji prawa do rekompensaty przeprowadzenie dowodów innych, aniżeli wymienione w tych przepisach, a przewidzianych w k.p.a. Dowody te mają tylko pierwszeństwo przed innymi, ich złożenie przez wnioskodawcę może okazać się wystarczające do wykazania przesłanek, od których zależy prawo do rekompensaty, a tym samym zamykające postępowanie w tym zakresie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt. I OSK 703/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, co już podkreślano, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia przesłanek umożliwiających uwzględnienie wniosku. Jednakże, jak w wielu orzeczeniach przyjmował Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku braku dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy organ prowadzący postępowanie powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czyli stosownie do art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a. przeprowadzić dowody. Zatem brak dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o rekompensatach nie uwalnia organu prowadzącego postępowanie od zachowania zasady ustanowionej w art. 7 k.p.a., prawdy obiektywnej, zatem podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wyjaśnieniu stanu faktycznego ma zaś służyć, jak wynika z art. 75 § 1 k.p.a., wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich dowodów można mówić o zebraniu materiału dowodowego i ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 919/11, z dnia 20 września 2012r., sygn. 423/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej wobec wyroku Sądu I instancji sprowadzają się do zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, a konkretnie do błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej uznaniem, iż skarżąca nie spełniają wymogów uzyskania prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez ich poprzednika prawnego ([...]) poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu I instancji, wbrew stanowisku organów, brak jest jednoznacznych przesłanek do stwierdzenia, że poprzednik prawny wnioskodawców nie był w dniu 1 września 1939 r. właścicielem nieruchomości położonej we Lwowie przy ul. [...].
Zgodnie z art. 5 ust. 1 z dnia 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Do wniosku należy dołączyć m.in. dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości (art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). W art. 6 ust. 4 wskazano otwarty katalog takich dowodów: 1) urzędowy opis mienia; 2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny; 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw; (...). Stosownie do art. 6 ust. 5 tej ustawy w przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy:
1) zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej;
2) nie są osobami bliskimi - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.) - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty.
W orzecznictwie NSA – jak wyżej już wskazano – zwrócono uwagę, iż uregulowania powyższej ustawy rekompensacyjnej nie wyłączają stosowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 K.p.a., który nakazuje dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności, dowodem może być dokument urzędowy, zeznania świadków, opinia biegłego oraz oględziny. Z ustawy tej nie wynika, aby dokumenty wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1 i 2 posiadały szczególną moc dowodową (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt. I OSK 1177/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższym twierdzeniem bez wątpienia należy się zgodzić. Rolą organów jest ustalenie stanu fatycznego sprawy, zgodnie z prawdą obiektywną – art. 7 K.p.a. W tym celu powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).
W myśl art. 76 § 1 K.p.a dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Domniemanie prawdziwości, tzn. zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do dokumentu urzędowego jest możliwe i wymaga przeprowadzenia przeciwdowodu przeciwko treści tych dokumentów (art. 76 § 3 k.p.a.).
W okolicznościach niniejszej sprawie przedłożono wymieniony art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy rekompensacyjnej dowód w postaci Orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego: orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia 7.X.1947r. stwierdzające, że repatriant [...] pozostawił we Lwowie przy ul. [...] następujący majątek nieruchomy: "400 m2 ziemi, dom mieszkalny 10 x 11 x 9m=990 m2 mur pod blachą" (dalej nieruchomość) wraz z protokołem oświadczeń świadków spisanym w dniu 14 marca 1947 r.
Tymczasem organy poddały pod wątpliwość wiarygodność tego dokumentu.
Orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego (PUR) z 1947 r. jest dokumentem publicznym, w rozumieniu obowiązującego w dacie jego wydania art. 52 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36, poz. 341 ze zm.). Zgodnie z art. 52 ust. 1 tego rozporządzenia "Dokumenty publiczne, wystawione w przepisanej formie, stanowią zupełny dowód na to, co wedle nich urzędownie zostało stwierdzone, oświadczone lub zarządzone." Dokument ten także korzystał z domniemania prawdziwości (art. 55 powołanego rozporządzenia), co do którego dopuszczalne było przeprowadzenie dowodu na jego nieprawdziwość (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2110/17 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl; por. E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz. Orzecznictwo-Okólniki, Kraków 1937, s. 103–109; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 545–552).
Naczelny Sąd Administracyjnej podziela stanowisko Sądu I instancji, iż organy administracji, nie podważyły skutecznie mocy dowodowej ww. orzeczenia PUR z 1947r. Nie powołano bowiem dowodów skutecznie podważających stan faktyczny, opisany w tym orzeczeniu lub w inny sposób podważający jego autentyczność. W szczególności, nie wskazano dokumentu urzędowego, lub innego wiarygodnego dowodu, wskazującego, iż poprzednik prawny skarżącej w skutek repatriacji, nie pozostawił we Lwowie przy przy ul. [...] nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2023 r. sygn. akt. I OSK 1177/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pozyskane przez organ I instancji informacje z archiwów znajdujących się w Ukrainie wskazują, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości m. in. w roku 1933 r. był inny podmiot - [...] (w szczególności: tłumaczenie przysięgłe z języka ukraińskiego dokumentu uzyskanego z Państwowego Archiwum Obwodu Lwowskiego: "w dokumentach Lwowskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Urzędu Ubezpieczenia Majątku Nieruchomego w ankietach osób, które ubezpieczyły swój majątek nieruchomy zaznaczono, że [...] jest zaznaczona jako właścicielka budynku w mieście Lwowie, na [...], nr [...] stanem na 1933 rok’'; tłumaczenie przysięgłe z języka ukraińskiego dokumentu uzyskanego z Państwowego Archiwum Obwodu Lwowskiego: "w dokumentach Lwowskiego Urzędu Miejskiego (magistratu) w aktach nadzoru budowlanego pani [...] jest oznaczona jako właścicielka majątku nieruchomego w mieście Lwowie, no ulicy [...], Nr [...] stanem na 1938 rok (numer konstrukcyjno-rejestrowy 1195 2/4, 4124/2)"; zapisy "Księgi Adresowej Małopolski rocznik 1935/1936 - Wykaz domów na obszarze miasta Lwowa", z których wynika, iż właścicielką nieruchomości położonej we Lwowie przy ul. [...] była [...]). Powyższe informacje, pochodzące z wskazywanych źródeł, nie opierają się wprost na dokumentach urzędowych, potwierdzających jednoznacznie posiadanie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez ww. podmiot. Nadto dotyczą okresu poprzedzającego wybuch II wojny światowej, a tym samym nie można również wykluczyć, iż stan własnościowy nieruchomości przy ul. [...] uległ zmianie między 1936 r. a 1939 r.
Powyższe dowody (tj. informacje uzyskane z archiwów ukraińskich) nie mogą zatem stanowić – wyłącznego – jednoznacznego argumentu za odmową uznania mocy dowodowej dokumentu urzędowego, jakim niewątpliwie było orzeczenie PUR z 7.X.1947r., z którego wynika, iż [...] pozostawił we Lwowie przy ul. ul. [...] nieruchomość.
Dlatego, wbrew zarzutom kasacyjnym, zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy nie został dostatecznie zebrany i nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy ograniczyły się wyłącznie do przywołania poszczególnych dokumentów bez dokonania ich analizy zgodnie z ujawnionymi w toku postępowania okolicznościami faktycznymi w tym zeznaniami świadków. Dokonywana przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego winna opierać się na całym materiale dowodowym w kontekście znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki i nie może opierać się na przypuszczeniach. W niniejszej sprawie uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że organy oparły swoje rozstrzygnięcie jedynie na części materiału dowodowego nie dokonując jego zestawienia i kompleksowej analizy. Organy ograniczyły się wyłącznie do wyliczenia dokumentów i lakonicznego stwierdzenia, że liczne dokumenty wskazują, że orzeczenie PUR jest niewiarygodne.
Tym samym konieczna do zrealizowania analiza całości materiału dowodowego winna doprowadzić do prawidłowych wniosków i załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, na podstawie prawa i w granicach prawa.
Ponownie rzetelnie rozpoznając sprawę organy obowiązane są zastosować się do uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a w szczególności uzupełnić w niezbędnym zakresie materiał dowodowy, rozważyć ponownie czy wnioskodawcy spełniają – wszystkie – warunki uzyskania rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, określone w ustawie z dnia 8 lipca 2005r., mając przy tym na uwadze, iż podważanie mocy dowodowej dokumentu urzędowego, jakim niewątpliwie jest orzeczenie PUR, nie może opierać się jedynie na braku innych dowodów potwierdzających stwierdzoną w tym orzeczeniu okoliczność, czy też na domniemaniach organów, że nie potwierdza ono stanu rzeczywistego. Podważanie ww. orzeczenia PUR wymaga zatem pozyskania dowodu potwierdzającego ponad wszelką wątpliwość, iż w dacie 1 września 1939 r. i później przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności poprzednika prawnego wnioskodawców.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z odpowiednio przywoływanymi normami (przepisami) prawa wskazywanymi konkretnie w środku odwoławczym. Należy bowiem zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 czerwca 2020 r. nr DAP-WOSRFR/7280-55/2020/MBs w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Sąd I instancji zasadnie bowiem nie podzielił stanowiska organu II Instancji i uznał, że postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, jak nie wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zastosowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.