I OSK 2140/22

I OSK 2140/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 249/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-05-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G. i H. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 249/22 w sprawie ze skargi A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G. i H. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2021 r. znak WS-VI.7534.3.120.2021.BP w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce oznaczenia decyzji "WS-VI.7534.3.120.2021.PB" postanawia wpisać "WS-VI.7534.3.120.2021.BP"; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 249/22 oddalił skargę A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G. i H. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 grudnia 2021 r. znak WS-VI.7534.3.120.2021.PB w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta Krakowski decyzją z 18 maja 2021 r. znak GN.II.6821.1.51.2019.JM rozstrzygnął o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1]/[3], powstałej z podziału działki nr [1]/[2], obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, w granicach parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz: A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G. i H. H.
Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej Kraków, decyzją z 16 grudnia 2021 r. znak WS-VI.7534.3.120.2021.BP uchylił decyzję z 18 maja 2021 r. w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] października 1967 r. Rep. [...], Skarb Państwa nabył nieruchomość oznaczoną jako parcela [...] kat. [...], b. gm. kat. [...]. Jak wynika z treści ww. umowy sprzedaży, przedmiotowa parcela przeznaczona była pod budowę i urządzenie Parku [...].
W dniu wywłaszczenia (przejęcia) ww. nieruchomość stanowiła własność I. z I. I. c. J. i K., co potwierdza odpis lwh [...] [...].
Wnioskodawcy są spadkobiercami poprzedniej właścicielki.
Odnosząc się do podziałów wywłaszczonej nieruchomości, organ wskazał, że l. kat. [...] odpowiada obecnie działka [1]/[3] o pow. 0,1324 ha, powstała z podziału działki nr [1]/[2], obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...]. Działka nr [1]/[2] stanowi obecnie własność Gminy Kraków.
Zdaniem organu, spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości: wnioskodawcami są spadkobiercy poprzedniej właścicielki, a nieruchomość została wywłaszczona (nabyta) na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w trybie wykonania przepisów art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Trzecią przesłanką umożliwiającą zwrot jest zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę i urządzenie Parku [...]. Analizując zgromadzone w sprawie dokumenty, Wojewoda doszedł do wniosku, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było utworzenie ogólnodostępnego terenu zielonego. Jak ustalił organ, na terenie objętym wnioskiem o zwrot powstać miał sektor wypoczynku biernego - X., jako teren zieleni urządzonej wysokiej wraz z krzewami. Obszar ten oznaczono symbolem [...] ([...] etap realizacji Parku [...]). Zgodnie z zamieszczoną legendą, przez przedmiotowy obszar przebiegać miały ciągi piesze i ciągi główne. Ze względu na fakt, że teren objęty projektem zajęty był pod uprawy rolne i łąki, przewidywano jedynie ulepszenie gleby ziemią urodzajną oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową. Na zajętym terenie przewidywano ciągi piesze spacerowe, których układ zaprojektowano w sposób swobodny i o zagęszczeniu równomiernym. Przewidywano również utworzenie niewielkich placów z piaskownicami dla dzieci, ustawienie ławek wzdłuż ciągów komunikacyjnych oraz koszy na śmieci.
Organ wskazał, że analiza zdjęcia wykonanego w 1970 r. pozwala stwierdzić, że już w tej dacie działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania zajęta była pod alejki spacerowe (ciągi piesze), stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego Parku [...], a także zieleń wypełniającą pozostałą część przedmiotowego gruntu. Na zdjęciu późniejszym, wykonanym w 1975 r., pomimo jego niskiej jakości widoczne jest, że przedstawiona na zdjęciu z 1970 r. alejka biegnąca przy granicy południowej przedmiotowej nieruchomości została zlikwidowana, natomiast niezmiennie dalej widoczna jest zieleń pokrywająca przedmiotowy teren. Zgodnie z protokołem z rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej 15 września 2020 r., przedmiotowa nieruchomość, w części objętej postępowaniem o zwrot, porośnięta jest drzewami i krzewami samosiejkami. Jak wynika z pism Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Skarbu Miasta, na części przedmiotowej nieruchomości znajdują się ogródki działkowe, objęte umowami dzierżawy. Ponadto, przez działkę nr [1]/[2] przebiega sieć energetyczna niskiego napięcia i sieć wodociągowa.
W ocenie Wojewody Małopolskiego, cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości osiągnięty. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowy teren po dacie jego wywłaszczenia stanowił część parku w postaci ogólnodostępnego terenu zielonego, z którego mogli korzystać (i korzystali - co wynika z faktu umiejscowienia na tym terenie alejek/ścieżek) mieszkańcy Krakowa. Natomiast, urządzenie w kolejnych latach na części terenu parku, w tym m.in. na przedmiotowej nieruchomości, ogródków działkowych nie może świadczyć o nieosiągnięciu celu wywłaszczenia.
Jak zauważył organ, przedmiotowa nieruchomość stanowiła stosunkowo niewielką część terenów przejętych przez państwo na cele urządzenia planowanego Parku [...] - inwestycji o dużej skali, której realizacja już z samej swej istoty a także planistycznych założeń, była przedsięwzięciem wieloetapowym, rozpisanym do wykonania na przestrzeni co najmniej kilkunastu lat. Przy tego rodzaju inwestycjach, zwłaszcza realizowanych w okresie poprzedniego ustroju państwa, mogło dochodzić i niejednokrotnie dochodziło do pewnych modyfikacji pierwotnych założeń, które w żaden sposób nie świadczą o niewykorzystaniu przejętych nieruchomości na cel wywłaszczenia, który na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, bowiem stanowiła ona część otwartego terenu zielonego, z którego korzystać mogli mieszkańcy miasta.
Po rozpatrzeniu skargi A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G. i H. H. (z domu H.) na decyzję z 16 grudnia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie zawierała ona usprawiedliwionych podstaw.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, istota sporu w niniejszej sprawie sprawdza się do oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Sąd I instancji podkreślił, że zagadnienie zbędności nieruchomości wywłaszczonych na cel związany z budową Parku [...] w Krakowie było już omawiane w orzecznictwie. I tak, zdaniem Sądu I instancji, osiągnięcie celu w postaci "zazielenienia" nie zawsze wymaga podejmowania jakichkolwiek pozytywnych działań, zwłaszcza gdy przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość, która już uprzednio stanowiła teren zielony. Sąd I instancji zauważył, że na istotę celu wywłaszczania w okolicznościach niniejszej sprawy składa się przede wszystkim element negatywny i zachowawczy – chodziło przede wszystkim o wyłączenie możliwości, czy też niedopuszczenie do innego zagospodarowania terenu oraz o pozostawienie na nim istniejącego stanu rzeczy. Tak rozumiany cel, w ocenie Sądu, został osiągnięty z chwilą wywłaszczenia. Już wtedy teren mógł spełniać i spełniał podstawową funkcję Parku [...], polegającą na izolacji miasta Krakowa od [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił też pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3086/19, zgodnie z którym, "skoro sporny grunt porastała trawa i przebiegały przezeń alejki dla pieszych to fakt ten świadczył o tym, że sporny teren spełniał ogólnodostępne funkcje rekreacyjne, charakterystyczne dla parków. Okoliczność ta zaś prowadziła do wniosku, iż w analizowanym stanie faktycznym cel wywłaszczenia, dokonany w 1963 r. został zrealizowany. Okoliczność zaś, że w okresie późniejszym zagospodarowanie spornego terenu uległ zmianie, pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G. i H. H. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.",
1. naruszenie prawa materialnego, to jest:
a. art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że przesłanka "zrealizowania" celu wywłaszczenia może oznaczać również niepodjęcie żadnych pozytywnych działań i tym samym być spełniona w razie pozostawienia wywłaszczonego terenu bez jakiejkolwiek ingerencji;
b. art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że samo zazielenienie wywłaszczonego terenu może oznaczać spełnienie przesłanki "celu wywłaszczenia", jeżeli celem wywłaszczenia, określonym w decyzji wywłaszczeniowej, jest budowa na takim wywłaszczonym terenie konkretnego parku, w tym przez taką błędną wykładnię, która nie wzięła pod uwagę wymogu wąskiego, ścisłego rozumienia "celu wywłaszczenia";
c. art. 137 ust. 1 u.g.n. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji w której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a nawet gdyby została tak wykorzystana, to nie zostało to wykazane;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a. art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. przez wydanie wyroku z nieuwzględnieniem akt sprawy oraz bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy akta sprawy nie dostarczały dowodów na zrealizowanie na nieruchomości celu wywłaszczenia, a Sąd I instancji nie wziął tych akt sprawy pod uwagę;
b. art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości, ponieważ Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, z uwzględnieniem art. 202 § 2 P.p.s.a. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że "realizacja" celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 136-137 u.g.n. musi oznaczać podjęcie pozytywnych działań i nie może ograniczać się do tego, że właściciel terenu jest pozbawiany swojej własności, a następnie pozostawia się ten teren bez jakiejkolwiek ingerencji. Tym bardziej nie może to mieć miejsca, gdy celem wywłaszczenia jest nie tyle zazielenienie terenu, ale budowa na nim konkretnego parku.
Wnoszący skargę kasacyjną zwrócili uwagę na konieczność ustalenia takich kwestii, jak "widoczne zagospodarowanie terenu", "utrzymywanie w odpowiednim stanie", czy "celowy charakter zagospodarowania". Ich zdaniem, nie może być więc mowy o realizacji celu, jeżeli nie są podejmowane żadne czynności, a teren zarasta "dziką roślinnością", "samosiejkami i chwastami". Przywołując orzecznictwo wskazywano, że aby można było przyjąć istnienie parku, czy zieleni osiedlowej, powinna ona mieć charakter uporządkowany, a nie samoczynny, czy przypadkowy.
W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowi nieużytek zarastający dziką roślinnością, która nie została w żaden widoczny sposób zagospodarowana, a do tego brak jest dowodów, aby były podjęte jakiekolwiek działania zmierzające choćby do uporządkowania naturalnie krzewiącej się zieleni, niwelowania terenu, czy wytyczania ścieżek. Takie działania pozwoliłyby uznać, że realizowany był cel wywłaszczenia, to jest zbudowanie parku.
Samo zazielenienie terenu nie może oznaczać spełnienia przesłanki "celu wywłaszczenia", to jest budowy konkretnie oznaczonego parku – "Parku [...] w Krakowie".
Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, Sąd I instancji pomylił "cel wywłaszczenia" w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., z przydatnością takiego celu i przyjął zbyt szerokie rozumienie "celu wywłaszczenia". Tymczasem, w orzecznictwie dominuje zasada "ścisłej interpretacji celu". Należy więc rozróżnić zazielenienie terenu od wybudowania na nim parku, rozumianego co najmniej jako ogólnodostępny teren zielony z alejkami. Przedmiotowa nieruchomość przed wywłaszczeniem stanowiła już teren zielony, więc jej ewentualne zazielenienie nie oznacza realizacji celu wywłaszczenia, polegającego na wybudowaniu konkretnego parku.
Jak zaznaczyli wnoszący skargę kasacyjną, na terenie nieruchomości nie wykonano alejek parkowych, ponieważ już na mapie z 1944 r. znajdują się w tych samych miejscach drogi dojazdowe do pól lub pastwisk, przy czym na późniejszym zdjęciu lotniczym te drogi/ścieżki nie są już widoczne. Nieruchomość pozostawiono jako nieużytek poza parkiem, który stopniowo zarastał dziką roślinnością, a częściowo był zajmowany pod ogrody działkowe, co zdają się potwierdzać zdjęcia lotnicze z 1982 r.
Wnoszący skargę kasacyjną przyznali, że podejmowano działania projektowe, mające na celu budowę Parku [...], a także że sam park został wybudowany. Nie oznacza to jednak ich zdaniem, że park ten został wybudowany na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, z akt sprawy nie wynika, w jakim zakresie prace projektowe w odniesieniu do nieruchomości zostały doprowadzone do końca, a następnie, czy dokumentacja ta została zatwierdzona przez inwestora i przez organy administracyjne (chodzi przede wszystkim o pozwolenie na budowę), a także czy przystąpiono do jej realizacji.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że poza dokumentami o sprawozdawczym charakterze, brak jest orzeczeń organów administracji państwowej stanowiących prawną podstawę budowy parku. Przy czym, za taki dokument nie można uznać decyzji lokalizacyjnej, ani decyzji zatwierdzającej wstępny projekt częściowego zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentacji budowlanej.
Jak zaznaczyli wnoszący skargę kasacyjną, decyzja Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 7 lipca 1965 r. nr 51/65 o lokalizacji szczegółowej, nie przesądza o realizacji na niej celu wywłaszczenia. Z kolei, decyzja Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 4 stycznia 1968 r. znak BAA 600/NH/33/67, zatwierdziła projekt wstępny częściowego zagospodarowania przestrzennego II i III etapu sektora Parku [...], "celem umożliwienia wykonania w czynie społecznym, ścieżek spacerowych i zadrzewienia ww. terenu".
Wojewoda Małopolski w decyzji z 16 grudnia 2021 r. wskazał, że realizacja docelowego programu parku, a nawet szczegółowe opracowanie planów docelowego programu, zostało przesunięte do czasu zrealizowania programu zazielenienia parku. Tymczasem, taka decyzja traci ważność po upływie 2 lat, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydane pozwolenie na budowę.
Jak zwrócili uwagę wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny, w szczególności nie wziął pod uwagę jej okoliczności faktycznych i prawnych. W sprawie budzi wątpliwości, na ile na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Nieprawidłowo Sąd I instancji założył więc, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości.
Ponadto, w ocenie wnoszących skargę kasacyjną, Sąd I instancji nieprawidłowo założył, że wcześniejsze wypowiedzi tego Sądu oraz NSA na temat oceny zbędności nieruchomości na cel związany konkretnie z budową Parku [...] w Krakowie stosują się w pełni do niniejszej sprawy i nie dostrzegł odmiennych okoliczności faktycznych i prawnych.
W niniejszej sprawie zaplanowano wyłącznie (na podstawie planszy tymczasowego zagospodarowania z lipca 1966 r.) konkretne zagospodarowanie nieruchomości, pas drzew i krzewów przechodzący w prostokątną polanę i ponadto dwie aleje. Sąd I instancji zamknął rozprawę, podczas gdy powinien wyjaśnić sprawę a dostateczne wyjaśnienie sprawy doprowadziłoby do oddalenia skargi.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji i organ odwoławczy takiego sposobu rozumienia zrealizowania celu wywłaszczenia, które polega na niepodjęciu żadnych pozytywnych działań i tym samym przyjęciu, że przesłanka zrealizowania celu wywłaszczenia będzie spełniona w razie pozostawienia wywłaszczonego terenu bez jakiejkolwiek ingerencji. Skarga kasacyjna kwestionuje również taki sposób rozumienia przesłanki zrealizowania celu wywłaszczenia, który – w razie określenia celu wywłaszczenia jako budowa parku – przyjmuje, że dla jej spełnienia wystraczające jest zazielenienie wywłaszczonego terenu. Formułując w ten sposób zarzut błędnej wykładni w petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu wskazano na naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n., łącząc go dodatkowo w jednym z zarzutów z naruszeniem art. 21 Konstytucji.
Taki sposób zredagowania zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię nie jest wystraczający. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. określa ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu poprzez upływ terminu rozpoczęcia realizacji celu i upływ terminu wyznaczonego na zakończenie realizacji celu. Terminy te, to – odpowiednio – 7 i 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie w ogóle nie podnoszą problemu ustalenia terminu rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia, w kontekście zastosowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.
Mając na uwadze argumentację zawartą w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że skuteczne zanegowanie sposobu rozumienia realizacji celu wywłaszczenia wymagało postawienia przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. W sytuacji bowiem wystąpienia przez spadkobierców poprzedniego właściciela o zwrot przejętej nieruchomości albo jej części, materialnoprawne przesłanki zwrotu określają wtedy łącznie stosowane przepisy art. 136 ust. 1 i 3 zdanie pierwsze oraz art. 137 u.g.n. Kluczowe merytoryczne znaczenie ma bowiem tutaj norma wynikająca z art. 136 ust. 1 u.g.n. - o charakterze bezwzględnie obowiązującym nakładająca kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli nie zostaną spełnione określone przesłanki, a kolejno ustalenie stanu zbędności wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu przepisów art. 137 ust. 1 u.g.n.
Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako wzorca kontroli art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., choć właśnie ten przepis zawiera normy istotne z punktu widzenia użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie można jednak nie zauważyć, że w jednym miejscu obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej, a konkretnie uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 137 ust. 1 u.g.n., na s. 4, skarżący kasacyjnie wskazali: "Tymczasem "realizacja" celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 136-137 u.g.n. musi oznaczać podęcie pozytywnych działań i nie może ograniczać się do tego, że właściciel terenu jest pozbawiany jego własności i następnie pozostawia się tak wywłaszczony teren bez jakikolwiek ingerencji.".
Odnośnie do sposobu zredagowania skargi kasacyjnej, należy więc wyjaśnić, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05 (publ. OTK-A 2006/9/137) - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
W realiach niniejszej sprawy – nawet gdyby w drodze rekonstrukcji zarzutów istniała podstawa do przejścia do analizy zarzutu błędnej wykładni art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. – nie byłby on zasadny.
Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że nabycie przedmiotowej nieruchomości (parcela [...] kat. [...], b. gm. kat. [...]) nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] października 1967 r. Rep. [...], w celu urządzenie Parku [...], zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z 7 lipca 1965 r. nr 51/61 o lokalizacji szczegółowej. W niniejszej sprawie, w świetle zarówno aktu notarialnego, jak i decyzji o lokalizacji szczegółowej, cel wywłaszczenia nie budzi zatem wątpliwości.
Tym niemniej warto odwołać się do utrwalonego poglądu judykatury wskazującego, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że z uwagi na fakt, że bardzo często wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczą wywłaszczeń dokonanych kilkadziesiąt lat temu (jak w niniejszej sprawie), a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i wykonywania prawa, to wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (vide: wyrok NSA z 18. grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3089/19).
Ponadto, wprawdzie w orzecznictwie akcentuje się, że generalnie cel wywłaszczenia – jak postuluje autor skargi kasacyjnej - należy wykładać ściśle, ale nie oznacza to jednak, że trzeba czynić to wąsko, to jest bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danemu przedsięwzięciu i bez oceny jej całokształtu. Z tego powodu od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje wielokrotnie wyrażany pogląd, że w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miało powstać założenie złożone, to nie można przyjmować, że celem wywłaszczenia było urządzenie w konkretny sposób poszczególnych działek, na których to przedsięwzięcie miało być zrealizowane. Należy bowiem w takiej sytuacji traktować cel wywłaszczenia w sposób ogólny (vide: wyrok NSA z 14 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2625/16).
Mając więc na uwadze powyższe należy przypomnieć, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot miał powstać sektor wypoczynku biernego - X., jako teren zieleni urządzonej wysokiej wraz z krzewami. Obszar ten oznaczono symbolem [...] ([...] etap realizacji Parku [...]). Zgodnie z zamieszczoną legendą, przez przedmiotowy obszar przebiegać miały ciągi piesze i ciągi główne. Na podstawie opisu technicznego do projektu realizacyjnego Parku [...] "tymczasowe zagospodarowanie" - projekt wstępny terenów [...] etapu, opracowanego na podstawie zlecenie i umowy nr 7578/8934/TS-6/68 z dnia 27 lutego 1968 r. ustalono, że celem inwestycji było zagospodarowanie tymczasowe terenów zielonych oraz dróg, placów, odwodnienia i elementów małej architektury, obszaru [...] etapów Parku [...]. Zagospodarowanie tymczasowe Parku [...] polegać miało na zaprojektowaniu zieleni, spacerowych ciągów komunikacyjnych pieszych, rozmieszczeniu elementów małej architektury - schodów, ławek, koszy na śmieci, piaskownic i kiosków, zlokalizowaniu polany zlotowej (zlokalizowanej na terenie etapu [...]) i odwodnieniu terenu. Ogólnie zadrzewienie zaprojektowano zgodnie z wytycznymi w założeniach - w formie luźnych skupisk z dużymi płaszczyznami otwartymi ze względu na możliwość dogodnego przepływu mas powietrza. Ze względu na fakt, że teren objęty projektem zajęty był pod uprawy rolne i łąki przewidywano jedynie ulepszenie gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową. Na zajętym terenie przewidywano ciągi piesze spacerowe, których układ zaprojektowano w sposób swobodny i o zagęszczeniu równomiernym. Szerokość ciągów przyjęto na 2,25 m z nawierzchnią żwirową. Przewidywano również utworzenie niewielkich placów z piaskownicami dla dzieci, ustawienie ławek wzdłuż ciągów komunikacyjnych oraz koszy na śmieci.
Skarga kasacyjna nie kwestionuje powyższych ustaleń faktycznych ani ich oceny dokonanej przez organ odwoławczy i zaaprobowanej przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był zatem wziąć pod uwagę stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji, a wskazane zarzuty kasacyjne mógł oceniać tylko w tym kontekście.
Stwierdzić należy, urządzenie alejek (ciągów pieszych) oraz zazielenienie spornych działek z całą pewnością wpisuje się w realizację tak określonego celu wywłaszczenia. Zgodzić się przy tym trzeba z Sądem Wojewódzkim, że istnienie alejek potwierdzały odbitki zdjęć lotniczych z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie w skali 1:1000, obrazujących teren wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], w następujących datach: 9 czerwca 1970 r., 22 sierpnia 1975 r. i 17 października 2019 r. Z analizy zdjęcia wykonanego w 1970 r. organ wywiódł, a Sąd I instancji zaakceptował tę ocenę, że już w tej dacie działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania była zajęta pod alejki spacerowe (ciągi piesze), stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego Parku [...], oraz zieleń wypełniającą pozostałą część przedmiotowego gruntu.
Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej wywłaszczony teren został zagospodarowany, tak jak przewidywała to dokumentacja wywłaszczeniowa. Przy czym nie ma znaczenia, że ciągi komunikacyjne na zdjęciach nie odpowiadają w zupełności przebiegowi alejek widocznych w projektach realizacji tej inwestycji. Na ocenę realizacji celu wywłaszczenia wpływa sposób jego określenia. Cel wywłaszczenia został zaś określony dla całego wywłaszczonego terenu, jak wyżej wskazano w decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z 7 lipca 1965 r. o lokalizacji szczegółowej jako Pak [...].
Nawet, gdyby zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że park o nazwie Park [...] powinien oferować społeczeństwu nie tylko sam teren "zielony", to jednak z całą pewnością tego rodzaju tereny stanowić powinny jego podstawę. W związku z tym, skoro sporny grunt porastała zieleń wysoka wraz z krzewami w formie luźnych skupisk z dużymi płaszczyznami otwartymi i przebiegały przezeń w sposób swobodny ciągi główne i alejki dla pieszych, to fakt ten świadczył o tym, że sporny teren spełniał ogólnodostępne funkcje rekreacyjne, charakterystyczne dla parków. Okoliczność ta zaś prowadziła do wniosku, że w analizowanym stanie faktycznym cel wywłaszczenia mający miejsce w 1967 r. został zrealizowany. Okoliczność, że w okresie późniejszym zagospodarowanie spornego terenu uległ zmianie, pozostawała natomiast bez wpływu na rozstrzygnięcie.
W tej sytuacji, przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. polegająca na postrzeganiu istoty wywłaszczenia także poprzez element negatywny i zachowawczy, czyli wyłączenia możliwości czy też niedopuszczenia do innego zagospodarowania terenu oraz pozostawienie na nim istniejącego stanu rzeczy, niezależnie od uznania jej za prawidłową, o tyle nie może mieć znaczenia w sprawie, że z przyjętego stanu faktycznego wynika, że na spornej działce w ramach etapu [...] urządzone zostały ciągi piesze. Skoro zaś wywłaszczona nieruchomość uprzednio stanowiła teren zielony, to trudno negować stanowisko Sądu I instancji, że teren ten stanowił funkcjonalną część parku i spełniał podstawową funkcję Parku [...] polegającą na izolacji miasta Krakowa od [...]. Taka wykładnia uwzględnia specyfikę okoliczności towarzyszących danemu przedsięwzięciu i ocenę całokształtu przedsięwzięcia.
Na ocenę tę nie wpływają wyroki przywołane w skardze kasacyjnej, jako zapadłe w różniących się, nawet jeśli nieznacznie, stanach faktycznych.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 Konstytucji nie mogły więc odnieść zamierzonego skutku.
Jeśli chodzi zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 137 ust. 1 u.g.n. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, należy zauważyć, że w rzeczywistości zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Zarzut kasacyjny został bowiem uzasadniony brakiem wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, w sytuacji w której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ponadto skarżący kasacyjnie wywiedli, że nawet gdyby nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, to nie zostało to wykazane.
Wobec tak sformułowanego zarzutu, należy wskazać, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).
Nie mógł znaleźć uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. przez wydanie wyroku z nieuwzględnieniem akt sprawy oraz bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy akta sprawy nie dostarczały dowodów na zrealizowanie na nieruchomości celu wywłaszczenia, a Sąd I instancji nie wziął tych akt sprawy pod uwagę;
Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.".
Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), i zarzut ten winien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., stosownym przez Sąd I instancji.
Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09).
Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu
W ramach kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej w zakresie uchybień przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania. Zarzucając Sądowi I instancji brak stwierdzenia naruszenia przepisów prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, strona skarżąca kasacyjnie nie powołała ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakichkolwiek przepisów stosowanych w sprawie przed organem, których naruszeń w sprawie niezasadnie – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – nie stwierdził Sąd I instancji.
Nie mógł zatem osiągnąć skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd powinien ją uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa.
.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że przytoczone wyżej zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 P.p.s.a.
Na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. sprostowano w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę w zakresie oznaczenia zaskarżonej decyzji.