I OSK 214/07

I OSK 214/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 771/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-10-19
Skarżony organ
Minister Transportu
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. D. i Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 771/06 w sprawie ze skargi Starosty W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Starosty W., wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 771/06 uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu działki nr [...] w obrębie W. i odszkodowania.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] w pkt 2 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wywłaszczono, za odszkodowaniem pieniężnym i w formie działki zamiennej, nieruchomość położoną w obrębie W. oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność W. D.. Decyzją z dnia [...] ten sam organ zmienił orzeczenie w części dotyczącej odszkodowania pieniężnego.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia wystąpili spadkobiercy byłego właściciela: S. D., I. K. i J. D., podnosząc, że wywłaszczenia dokonano z naruszeniem prawa, gdyż nie zaoferowano odpowiedniej nieruchomości zamiennej i przyznano zbyt małą nieruchomość w stosunku do wywłaszczonej.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...]. stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] i decyzji z dnia [...] w części dotyczącej przedmiotowej działki, stwierdzając przy tym, że wskazane decyzje nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem Ministra orzeczenie z dnia [...] rażąco narusza art. 8 oraz art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31). Art. 8 tego aktu prawnego przewidywał, że czynnością wstępną bezwzględnie wymaganą było wezwanie właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za określoną cenę. Ponadto za nieruchomość rolną musiała być zaoferowana nieruchomość zamienna o zbliżonym charakterze i wartości. Jeżeli nie doszło do zawarcia umowy możliwe było nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia.
Z kolei w decyzji z dnia [...] zastosowano nieprawidłowe sumy wyjściowe dla korekty odszkodowania ustalone w orzeczeniu z dnia [...], co spowodowało, że po zmianie odszkodowanie nie było prawidłowe.
Po rozpoznaniu wniosków Burmistrza Miasta W. i Starosty W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu i Budownictwa uznał decyzję Ministra Infrastruktury za prawidłową wyjaśniając, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a zatem wedle przepisów oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać prawidłowość wywłaszczenia.
Za nieuzasadnione organ uznał argumenty wnioskodawców, gdyż nie odnosiły się one do wad decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., ale dotyczyły skutków decyzji z dnia [...] oraz wskazywały, że naruszenia prawa nie są rażące.
Minister podkreślił, że z uwagi na braki w dokumentacji, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] przeprowadził rozprawę administracyjną mającą na celu wyjaśnienie okoliczności związanych z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego. Dane uzyskane na rozprawie administracyjnej wraz z pozostałym materiałem dowodowy upoważniały Ministra Infrastruktury do stwierdzenia, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w sposób rażący naruszał art. 17 ust. 3 pkt 2 wskazanego dekretu. Organ stwierdził, że zgromadzona dokumentacja wskazuje, iż wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponował przed wszczęciem postępowania właściwą wartością wywłaszczonych nieruchomości ani nieruchomościami zamiennymi, które mogły stanowić ekwiwalent za przejmowane gospodarstwo.
Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa wniósł Starosta W.. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji.
Skarżący podniósł, że materiał dowodowy jest ograniczony, gdyż nie zachowały się wszystkie dokumenty z postępowania przeprowadzonego w [...] r., co może wynikać z faktu, że wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona na cele wojskowe i wszelkie pisma związane ze sprawą były ściśle tajne.
Jednocześnie skarżący zaznaczył, że nie można utożsamiać naruszenia prawa z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Nie jest tu decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2000 r. I SA 1184/99 (Lex nr 75557).
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Decyzje wydano w oparciu o niepełny materiał dowodowy, na co zwrócił uwagę Minister Infrastruktury w swojej decyzji z dnia [...]. Sąd analizując przesłane akta administracyjne sprawy zauważył, że w jednej z teczek opatrzonej numerem [...] są dokumenty, na których widnieją dwa różne numery porządkowe. Może to wskazywać, że dokumenty z tej teczki zostały wyłączone z innych i nie można wykluczyć, iż w innych zasobach zachowały się dokumenty uznane przez Ministra za brakujące. Sąd wskazał zwłaszcza na brak wezwania do odstąpienia nieruchomości, o jakim mowa w art. 8 dekretu. W sytuacji, gdy zebrane dokumenty mogą wskazywać, że są niepełne, oparcie tak istotnej kwestii jak treść i data wniosku o odstąpienie nieruchomości, nie może opierać się wyłącznie na zeznaniach świadków. W ocenie Sądu w postępowaniu nadzorczym należy przyjąć pierwszeństwo dokumentu nad zeznaniami świadków. Dlatego w ponownym postępowaniu konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego o brakujące dokumenty i ich wszechstronna ocena.
Sąd wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem rażącego naruszenia prawa przez decyzję, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Przy czym rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Ustalenia te winny być oparte na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wykazano dostatecznie, że postępowanie nadzorcze potwierdziło wydanie badanych orzeczeń z rażącym naruszeniem prawa.
Na końcu Sąd zauważył, że Minister Transportu i Budownictwa w swojej decyzji nie ustosunkował się do przedstawionej we wniosku Starosty argumentacji, a o załączonych do wniosku dokumentach wypowiedział się, że nie wnoszą nic nowego do sprawy. Takie stanowisko nie zostało w żaden sposób uzasadnione, a zatem organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wyrok został oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.
Skargę kasacyjną, sporządzoną przez adwokata T. B., wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. D. domagając się uchylenia opisanego wyżej wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, iż w sprawie nie wykazano, że decyzja z dnia [...] orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem i decyzja z dnia [...] o przyznaniu odszkodowania wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w związku z brakami w dokumentacji;
2) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organy nie rozważyły wszechstronnie zebranego materiału dowodowego.
Skarżący uznał za trafne uzasadnienia uchylonych decyzji. Przede wszystkim przesłuchani w sprawie świadkowie byli zgodni, że żadne pisma w sprawie dobrowolnej odsprzedaży nieruchomości rolników nie były do nich kierowane. Na to, że rolnicy nie otrzymali, wymaganych w/w dekretem, wezwań do dobrowolnej sprzedaży ziemi, wskazuje także fakt, iż wywłaszczono [...] ha ziemi rolnej i lasu, natomiast gruntów na nieruchomości zamienne było tylko [...] ha. W. D. wywłaszczono z gruntu rolnego o pow. [...] m2, a przydzielono grunt o pow. [...] m2. Co ważne przydział gruntu miał miejsce w dniu [...], a postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto [...]. W sytuacji, gdy rolnik nie zaakceptował warunków odsprzedaży należało wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe, a nigdy odwrotnie.
Skarżący podważył, twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że pierwszeństwo ma dowód z dokumentu przed dowodem z zeznań świadków. Nie można również szukać dokumentu, którego nigdy nie było, o czym świadczą zeznania świadków i inne dowody. Co więcej, od wydania decyzji wywłaszczeniowej minęło więcej niż pół wieku i odnalezienie jakichkolwiek dokumentów jest mało prawdopodobne, a wręcz niemożliwe. W tych okolicznościach i w zgodzie z art. 75 w związku z art. 86 k.p.a. jak najbardziej właściwe było przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków.
W konkluzji skarżący stwierdził, że pomiary i wycena gruntów miała miejsce po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co dowodzi, że rolnicy nie byli wzywani do dobrowolnej odsprzedaży gruntów.
Własną skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Minister Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego S. J.. Wniósł on o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) przez uznanie, że organ skarżący nie dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a ustalenia oparte na zeznaniach osób są niewystarczające, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj:
a) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku twierdzeń nie znajdujących poparcia w materiale dowodowym, jak również nieuzasadnionych a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania, których nie jest w stanie wykonać,
b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ podniósł, że Minister Infrastruktury przeprowadził postępowanie wyjaśniające występując do wszystkich możliwych instytucji gromadzących akta archiwalne, włączając w to IPN. Dopiero później wyznaczono rozprawę administracyjną, w celu uzyskania jak najpełniejszego materiału dowodowego. Decyzja organu pierwszej instancji, jakkolwiek zawierała pewne domniemania, to jednak była oparta na dowodach i mieściła się w granicach określonych przez art. 80 k.p.a. Organ uznał, że nie jest możliwe dalsze uzupełnienie materiału dowodowego z uwagi na upływ czasu oraz istnienie dowodów pośrednich świadczących o treści brakujących dokumentów.
Ponadto Sąd uchylając decyzje organów administracji publicznej nie wskazał, jakimi środkami miałby posłużyć się organ i jakie kroki podjąć celem zrealizowania tych zaleceń.
Jakkolwiek bezspornym jest brak jednego z istotnych dokumentów w sprawie, to jednak inne dokumenty i zeznania świadków potwierdzały rażące naruszenie procedury wywłaszczeniowej. Sąd w ogóle pominął te ustalenia.
Skarżący organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności Sąd nie wskazał, które argumenty są nowo podniesione i są lub mogą być istotne dla rozstrzygnięcia organu.
Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w B., jako uczestnik postępowania, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa w całości, argumentując, że twierdzenia o wystąpieniu do wszystkich organów w celu uzupełnienia materiału dowodowego są gołosłowne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Natomiast w myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Zatem z powyższych przepisów wynika, iż do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. W świetle treści powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Mając powyżej poczynione uwagi na względzie należało stwierdzić, że skarga kasacyjna wniesiona przez S. D. nie czyni zadość niniejszym wymogom.
Po pierwsze autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na jakiej podstawie, określonej w art. 174 p.p.s.a., opiera skargę. Wobec tego nie wiadomo, czy zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też opiera skargę na obu podstawach.
Po wtóre w pierwszym zarzucie wskazuje na naruszenie art. 156 § 1 k.p.a., nie określając, o którą przesłankę nieważności postępowania, wymienioną w punktach 1 – 7 niniejszego przepisu, chodzi.
Po trzecie drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w postępowaniu sądowoadminstracyjnym nie mają zastosowania przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które są stosowane przez organy administracji w prowadzonym przez nie postępowaniu. Sądy administracyjne, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, stosują środki przewidziane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona skarżąca zarzuca natomiast naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazując przepisów procedury sądowej wadliwie jej zdaniem zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji.
Wobec powyższego należało stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjne zostały wadliwie postawione, co uniemożliwia uznanie skargi kasacyjnej S. D. za posiadającą usprawiedliwione podstawy.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Budownictwa należy wskazać, że poczynione na wstępie uwagi natury ogólnej również odnoszą się do tej skargi.
Skarżący kasacyjnie organ za naruszenie prawa materialnego uznał naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Przede wszystkim brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających przyjęcie, iż w sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zarówno organy administracji publicznej, ani Sąd pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego nie stosowały przepisów tego aktu prawnego wobec kompletności uregulowań odrębnymi ustawami (Kodeks postępowania administracyjnego, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zasad procedowania w obu tych postępowaniach.
Określenie przez autora skargi kasacyjnej, iż zarzut dotyczy naruszenia wskazanych przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego z podaniem właściwego publikatora tego aktu, uniemożliwia uznanie, iż mamy tutaj do czynienia ze zwykłą omyłką pisarską. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł w żaden sposób dokonać korekty tak postawionego zarzutu.
Na marginesie należy jedynie wskazać, że tylko niektóre przepisy znajdujące się w ustawach procesowych mają charakter materialnoprawny, co należy mieć na uwadze konstruując zarzuty skargi kasacyjnej.
Wobec powyżej wskazanej wadliwości omawianego zarzutu należało uznać go za bezzasadny.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania głównego. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa procesowa zmierzająca do rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, przy pomocy których organ winien dążyć do ustalenia czy zaistniały okoliczności, przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Wobec tego organ nadzoru, prowadzący postępowanie nieważnościowe, zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania oceny czy dana okoliczność zastała udowodniona (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
W kontekście powyższych rozważań zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu nieważnościowym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. Istnienia wady prawnej nie można opierać na domniemaniu, jak czyni to skarżący kasacyjnie organ, dając temu wyraźnie wyraz również w treści skargi kasacyjnej. W postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do ustalenia czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim szczególnego ustalenia wymaga kwestia czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie dopiero możliwe jest dokonanie oceny czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter rażący. Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi opierać się na ocenie zebranego materiału dowodowego, a nie na domniemaniach. Tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z podwójna numeracja niektórych kart w aktach nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej może wskazywać, iż dokumenty te zostały wyłączone z innych teczek i nie można wykluczyć, że w innych zasobach zachowały się inne dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo stanowisko Sądu znajduje oparcie w innych zapisach, widniejących na niektórych dokumentach zgromadzonych w teczce nr [...]. Mianowicie również na dokumentach noszących podwójną numerację znajdują się zapisy "teczka [...]", " teczka [...]". Wskazują one, że istniały akta, czy też teczki, zawierające dokumenty założone przed wydaniem w dniu [...] decyzji o wywłaszczeniu, której dotyczy postępowanie nieważnościowe. Z opisów na teczce nr [...] dołączonej do akt administracyjnych można wnosić, że została ona założona w [...] r., a więc już po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego.
Z akta administracyjnych nie wynika, aby organ nadzoru podjął wszystkie możliwe kroki celem ustalenia istnienia dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim organ w ogóle nie rozważał kwestii podwójnej numeracji kart, jak i zapisów świadczących o istnieniu innych zbiorów dokumentów. W aktach administracyjnych znajduje się tylko pismo skierowane do Instytutu Pamięci Narodowej. Brak już jest jednak odpowiedzi na to pismo. Również brak jest dokumentów potwierdzających stanowisko skarżącego kasacyjnie organu o wystąpieniu do wszystkich możliwych instytucji gromadzących akta archiwalne.
Zauważyć należy, że rozprawa administracyjna odbyła się [...], następnie pismem z dnia [...] organ zwrócił się do IPN w sprawie dokumentów dotyczących wywłaszczenia, w dniu [...] sporządzone zostało zawiadomienie zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., w dniu [...] organ wydał pierwszoinstancyjną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Jak wynika z zestawienia dat poszczególnych czynności pomiędzy nimi występowały okresy wielomiesięcznej bezczynności. Wobec tego bezpodstawne są twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Przy braku udokumentowania faktycznego podejmowania działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy nie można czynić zarzutu Sądowi pierwszej instancji, że nie odniósł się do tych działań. Wprost przeciwnie Sąd odniósł się do działań udokumentowanych w aktach administracyjnych, prawidłowo uznając, że są one niewystarczające w świetle wymagań stawianych przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W konsekwencji również brak jest podstaw do kwestionowania zasadności poczynionych przez Sąd pierwszej instancji wskazań co do dalszego postępowania.
Nadto wskazać trzeba, że gromadząc i następnie oceniając zebrany w sprawie materiał organ nadzoru winien mieć na względzie także treść art. 8 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., w którym przewidziano w określonych sytuacjach możliwość wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości za pomocą obwieszczeń publicznych. Tą kwestię organ pominął co dodatkowo przemawia za słusznością rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, iż doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Wobec powyższego brak jest podstaw pozwalających uznać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.