I OSK 214/05

I OSK 214/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Leszek Włoskiewicz
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Transport
Sygn. powiązane
II SA 4057/03 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-10-27
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Brak dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych w momencie dokonywania kontroli stanowi naruszenie przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./.
Na kierującym pojazdem spoczywa ciężar dowodu, że należna opłata została uiszczona. Przy tym może on to uczynić w jeden jedyny sposób - przez okazanie prawidłowo wypełnionej karty opłaty.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Daniela P. PPH "F." z/s w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt 6/II SA 4057/03 w sprawie ze skargi Daniela P. PPH "F." z/s w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 września 2003 r. (...) w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Daniela P. PPH "F." z/s w G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 450 złotych /czterysta pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I OSK 214/05
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 października 2004 r. 6/II SA 4057/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Daniela P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.P.H. "F." z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 września 2003 r. (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach publicznych. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./ przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Uiszczenie opłaty drogowej następuje poprzez nabycie karty opłaty, którą należy następnie prawidłowo wypełnić.
Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż w chwili kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika Wojewódzkiego Inspektoratu Drogowego w W. spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, iż przez skarżący wykonywał przewóz drogowy bez uiszczenia stosownej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ zarówno I, jak i II instancji nie budzą jakichkolwiek zastrzeżeń i wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15.000 zł. Za naruszenie obowiązku posiadania dowodu uiszczenia przedmiotowej opłaty określona kara pieniężna wynosi 4.000 złotych /vide: L.p. 6 Załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym – Dz.U. nr 115 poz. 999/. Nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że dowodem zapłaty za przejazd kontrolowanego pojazdu po drogach krajowych w dniu 1 lipca 2003 r. jest kopia księgowego dowodu zapłaty za kartę, jako że dowód ten nie miał jakichkolwiek cech tożsamości. Z tej przyczyny Sąd nie znalazł podstawy do postawienia organom obu instancji skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego będącego podstawą wydania zaskarżonych decyzji.
Wbrew twierdzeniu Skarżącego ustawodawca jednoznacznie upoważnił właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu m.in. trybu wnoszenia tej opłaty, ale nie w art. 92 ust. 2, a w normie określonej art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Stanowi ona bowiem, iż minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, oraz tryb wnoszenia i sposób, rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Bezpodstawny jest wywód Skarżącego, iż "poza sporem jest, że uiścił opłatę jak i to, że organ II instancji nie stawia mu zarzutu naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty wynikającego z art. 42 ww. ustawy, lecz jedynie naruszenie obowiązku przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty, tj. art. 87 ust. 1, który to przepis nie nakłada obowiązku posiadania karty opłaty, lecz dowodu jej uiszczenia". Zważyć bowiem należy, że organ w sposób jednoznaczny nie uznał wiarygodności złożonego dowodu na okoliczność uiszczenia opłaty drogowej za kontrolowany pojazd wyraźnie wskazując na niespełnienie wymaganego, sformalizowanego trybu wnoszenia tej opłaty. Organ prawidłowo przypisał stronie jako przedsiębiorcy podstawę materialnoprawną odpowiedzialności administracyjnej i w ocenie Sądu znalazła ona uzasadnienie w powołanych przepisach ustaw. Przedsiębiorca wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne po drogach krajowych ponosi odpowiedzialność za skutek w postaci braku wymaganej karty opłaty za przejazd w dniu kontroli. Przedstawiony dowód nie potwierdził tej okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości i organ w tym zakresie uzasadnił swoje stanowisko.
Ubocznie należy wskazać, że powyższa ocena nie przeczy zasadzie wynikającej ze wspominanego przez Skarżącego art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nakazującej kierowcy pojazdu samochodowego posiadania przy sobie i okazywania podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego m.in. dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, bowiem w świetle poczynionych ustaleń i dokonanej przez organ oceny przedstawiony dokument nie został oceniony jako dostatecznie wiarygodny dowód potwierdzający uiszczenie opłaty.
W skardze kasacyjnej Daniel P. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./
1/ naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostrzeżenie uchybień organu II instancji, które powinny prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji:
a/ naruszenie art. 7, 75 par. 1 i 77 par. 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność uiszczenia opłaty drogowej,
b/ naruszenie art. 107 par. 3 Kpa poprzez niedokonanie przez organ administracji ustaleń faktycznych na okoliczność uiszczenia opłaty drogowej i niedokonanie oceny przedstawionego przez skarżącego dowodu zapłaty opłaty drogowej,
c/ błędnej wykładni przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i lp. 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że karze podlega nieposiadanie karty drogowej bez względu na fakt uiszczenia opłaty drogowej,
2/ naruszenie art. 3 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 par. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. przyjęciu, iż nieposiadanie przy sobie przez kierowcę i w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie uiszczenia opłaty drogowej przez skarżącego na podstawie własnej oceny dowodów, pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie w postępowaniu administracyjnym i braku ustaleń faktycznych organów administracyjnych w tej kwestii, i na tej podstawie wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz
2. zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego zgodnie z załączonym spisem kosztów.
W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym karze podlega wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych. Oznacza to, iż art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym wprowadza sankcję za nieuiszczenie opłaty /naruszenie art. 42 ust. 1 ustawy/, a nie nieposiadanie dowodu zapłaty /art. 87 ust. 1/. Ustawodawca w art. 92 ust. 1 powołanej ustawy wyraźnie rozgraniczył sankcje za niedopełnienie poszczególnych obowiązków od sankcji za nieposiadanie podczas kontroli dowodów wykonania tych obowiązków /pkt 12/. Skoro zatem w art. 92 ust. 1 pkt 12 wprowadza kary jedynie za nieposiadanie dowodów wykonania obowiązków z pkt 1-5, a pomija punkt 6, to tym samym w art. 92 ust. 1 brak jest sankcji za brak dowodu uiszczenia opłaty. W konsekwencji naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy w zakresie nieposiadania podczas wykonywania przewozu dowodu uiszczenia opłaty nie podlega karze. Nie można uznać, że "nieuiszczenie opłaty" i "nieposiadanie dowodu uiszczenia opłaty" oznacza to samo, tym bardziej, że obowiązek uiszczenia opłaty oraz posiadania przez kierowcę dowodu jej uiszczenia wynika z dwóch różnych przepisów znajdujących się w różnych rozdziałach ustawy.
W tej sytuacji należy stwierdzić, iż zapis w lp. 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2002 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym pozostaje w sprzeczności z ustawą i nie może być stosowany. Zgodnie z postanowieniami tego załącznika karze w wysokości 4.000 złotych z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy podlega wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zapis ten pozostaje jednak w sprzeczności z treścią art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy, gdyż - jak była mowa wcześniej -ustawa wprowadza karę za nieuiszczenie opłaty, a nie za nieposiadanie dowodu opłaty. Delegacja ustawowa z art. 92 ust. 2 upoważniła Ministra Infrastruktury tylko do określenia wysokości kar pieniężnych, a nie rozszerzenia ustawowego katalogu zachowań podlegających karze. Za całkowicie niedopuszczalne należy zatem uznać "poprawianie" w rozporządzeniu Ministra "przeoczenia" ustawodawcy, który nie przewidział sankcji za nieposiadanie dowodu uiszczenia opłaty. W tej sytuacji, treść lp. 6 załącznika do rozporządzenia z 3 lipca 2002 roku nie może być stosowana w zakresie, w jakim pozostaje w sprzeczności z ustawą. Wynika to z ogólnej zasady hierarchii norm prawnych wyrażonej w art. 92 ust. i Konstytucji RP.
Sąd I instancji wyraził pogląd, iż wskazanie art. 42 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w podstawie prawnej decyzji świadczy o tym, iż organy administracyjne nałożyły na skarżącego karę za niedokonanie opłaty, a nie za nieposiadanie karty drogowej. Stanowisko to znajduje się w jaskrawej sprzeczności z treścią, uzasadnień decyzji organów obydwóch instancji. Zgodnie z art. 107 par. 3 Kpa uzasadnienie decyzji powinno zawierać m. in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla której pozostałym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zarówno w uzasadnieniu decyzji z 26 września 2003 roku, jak i poprzedzającej jej decyzji z 1 lipca 2003 roku brak jest ustalenia, czy skarżący uiścił opłatę drogową czy też tego nie uczynił. Jedynym faktem ustalonym przez organy administracyjne jest brak karty drogowej. Organy obydwóch instancji nie dokonały również oceny przedstawionego im dowodu uiszczenia opłaty i nie określiły czy uznają go za wiarygodny czy nie. Jedynie organ I instancji odnotował w swojej decyzji fakt przedłożenia takiego dowodu bez jego oceny. Wbrew zatem odmiennej ocenie Sądu I instancji z treści uzasadnień decyzji organów obydwóch instancji wynika, że sam fakt nieposiadania karty drogowej został uznany za wystarczający do nałożenia na skarżącego kary, a organy nie prowadziły postępowania dowodowego w kierunku ustalenia czy skarżący uiścił opłatę.
W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji organy administracyjne nie odmówiły wiarygodności przedstawionemu dowodowi zapłaty, a zatem skarżący uznawał, iż fakt uiszczenia przez niego zapłaty byt bezsporny w postępowaniu administracyjnym, a kara została nałożona wyłącznie za brak karty drogowej. Dopiero bowiem w odpowiedzi na skargę organ II instancji zajął stanowisko przeciwne i stwierdził, iż nie ma podstaw do uznania, że skarżący uiścił opłatę. Pogląd taki został uzasadniony tezą, iż karta drogowa jest jedynym prawem dopuszczalnym dowodem, za pomocą którego można wykazać fakt uiszczenia opłaty, zaś przedstawiony przez skarżącego dokument nie nadaje się do wykazania tego faktu. Takie stanowisko jako wyraz formalnej teorii dowodowej stoi w rażącej sprzeczności z zasadami oficjalności /art. 7 i 75 par. 1 Kpa/ oraz swobodnej oceny dowodów /art. 80 Kpa/. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowanie przez organy administracyjne formalnej teorii dowodów uznawane jest za rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji /por. cytowane w piśmie z 20 października 2004 roku wyroki NSA z 29 listopada 2000 roku, V SA 948/00 - Lex nr 50114; z 3 sierpnia 2000 roku, V SA 2182/99 - Przegląd Podatkowy 2001 nr 3 str. 63; z 15 stycznia 1999 roku, III SA 6417/97 - Lex nr 3781; z 9 marca 1989 roku, II SA 961/88 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 33/. Należy przy tym zaznaczyć, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wydawania duplikatów kart utraconych. W tej sytuacji uniemożliwienie przedsiębiorcy wykazania uiszczenia opłaty innymi środkami dowodowymi i nakładanie obowiązku ponownego wniesienia opłaty w przypadku utraty /zagubienia, kradzieży/ karty byłoby niczym nieuzasadnionym ograniczeniem swobody działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przedstawił w sposób jednoznaczny swojego stanowiska co do wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym i lp. 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2002 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, jak również co do stanowiska organu II instancji, że karta drogowa jest jedynym dopuszczalnym dowodem wykazania uiszczenia opłaty drogowej. Należy jednak uznać, iż Sąd I instancji podzielił w tych kwestiach stanowisko skarżącego. Oddalenie skargi zostało uzasadnione bowiem przyjęciem, że skarżący nie uiścił opłaty. Stanowisko to zostało oparte przez Sąd I instancji nie na podstawie formalnej teorii dowodów, lecz na dokonanej przez Sąd I instancji ocenie dowodu uiszczenia opłaty. W ocenie Sądu potwierdzona za zgodność kserokopia dowodu opłaty nie przesądza, że skarżący wniósł należną opłatę.
Jeżeli zatem Sąd i instancji podzielił stanowisko skarżącego, że o nałożeniu kary powinno decydować fakt nieuiszczenia opłaty ustalony w oparciu o wszelkie dostępne dowody, to powinien uchylić zaskarżoną decyzję zamiast dokonywać własnych ustaleń faktycznych w tej kwestii. Zdaniem skarżącego, dokonywanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych na podstawie własnej oceny dowodów nie jest dopuszczalne w świetle art. 3 par. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 par. 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którymi kognicja sądów administracyjnych polega na kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności.
W niniejszej sprawie organy administracji miały obowiązek dokonać ustaleń w zakresie tego czy skarżący uiścił opłatę drogową czy też tego nie uczynił. Pomimo tego, jak wynika z treści uzasadnień decyzji organów obydwóch instancji, w postępowaniu administracyjnym nie zostały dokonane jakiekolwiek ustalenia faktyczne w tej kwestii, ani nie prowadzono postępowania dowodowego w tym zakresie. Oznacza to, iż wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem art. 7, 75 par. 1, 77 par. 1 i 107 par. 3 Kpa. Powinno to skutkować w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji. Niedokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych uniemożliwia bowiem dokonanie merytorycznej kontroli decyzji, zaś sąd administracyjny nie jest uprawniony do konwalidowania braków w ustaleniach istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych wyłącznie na podstawie własnej oceny dowodów. Sąd administracyjny uprawniony jest bowiem do oceny czy ustalenia faktyczne organów administracyjnych zostały przeprowadzone w sposób zgodny z prawem, a nie do dokonywania własnych ustaleń. Powyższe potwierdza treść wyroku Sądu Najwyższego z 18 października 1995 roku /III ARN 41/95 - OSNP 1996 nr 8 poz. 110/, w którym stwierdzono: "Stanowisko sądu, iż nie istnieje możliwość wykazania określonej istotnej dla sprawy okoliczności powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego w tym zakresie. Jeśli takiego postępowania nie było, twierdzenie o niemożliwości ustalenia takiej okoliczności może być uznane za dowolne, przeto naruszające prawo." Gdyby zatem przyjąć - jak uczynił to Sąd I instancji - że przedstawiony przez skarżącego dowód zapłaty nie jest wystarczający do ustalenia faktu uiszczenia przez skarżącego należnej opłaty, to organy administracyjne powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie i dopuścić wszystkie dowody, które mogłyby wyjaśnić te kwestie. W szczególności można byłoby zbadać dokumenty księgowe skarżącego i porównać liczbę posiadanych przez niego pojazdów oraz uiszczonych opłat drogowych w celu ustalenia czy skarżący reguluje należne od niego opłaty drogowe. Wydaje się również, iż celowym byłoby przesłuchanie świadków w celu ustalenia okoliczności zagubienia karty drogowej. Dowody takie nie zostały przeprowadzone, a zatem stanowisko Sądu I instancji o nieuiszczeniu przez skarżącego opłaty należy uznać za dowolne.
W świetle treści art. 75 par. 1 i art. 77 par. 1 Kpa organy administracyjne miały obowiązek zweryfikować w toku postępowania twierdzenia skarżącego o uiszczeniu przez niego opłaty drogowej. "Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Ciężar dowodu z mocy art. 77 par. 1 Kpa obciąża organ administracyjny." /wyrok NSA w Krakowie z 27 stycznia 2000 roku, I SA 269/99 - Lex nr 57191/. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano obowiązek przeprowadzania w postępowaniu administracyjnym z urzędu wszelkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego /por. np. wyroki NSA z 17 października 2001 roku, I SA 1110/01 - Lex nr 75516 i z 21 grudnia 2000 roku, V SA 1816/00/. W konsekwencji nieprzeprowadzenie przez organy administracyjne postępowania dowodowego w celu zweryfikowania twierdzeń skarżącego o uiszczeniu opłaty drogowej i zagubieniu karty drogowej stanowi naruszenie prawa, które powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 par. 1 pkt 1c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o:
1. jej oddalenie wobec niemożności ustalenia podstaw kasacyjnych, na których ją oparto, a w razie uznania, że wskazane wyżej braki nie uniemożliwiają jednak jej rozpoznania – o oddalenie kasacji, ponieważ podniesione w niej argumenty nie są trafne
2. zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a./. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Ma rację Główny Inspektor Transportu Drogowego twierdząc, że skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Wnoszący ją, jako podstawę kasacyjną wskazał przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Następnie zaś zarzucił sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA uznał jednak, że mimo tych błędów da się ustalić granice skargi kasacyjnej w stopniu umożliwiającym jej rozpoznanie. Niemniej jednak zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego /pkt 1c petitum skargi kasacyjnej/, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku. Brak dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych w momencie dokonywania kontroli stanowi zatem naruszenie przytoczonego przepisu. Natomiast w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy stwierdzono, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15.000 zł. Jednocześnie Minister Infrastruktury w wydanym na podstawie art. 92 ust. 2 tejże ustawy rozporządzeniu z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 115 poz. 999/ ustalił, że za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych wymierzana jest kara w wysokości 4.000 zł.
Kwestię uiszczania przedmiotowych opłat szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych /Dz.U. nr 150 poz. 1684 ze zm./. par. 3 cyt. rozporządzenia stanowi, iż przedsiębiorca wykonujący transport drogowy oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne uiszcza opłatę roczną, półroczną, siedmiodniową albo dobową. Zgodnie z dyspozycją par. 4 ust. 1 tego rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje przez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która następnie podlega wypełnieniu zgodnie z par. 5. Jak stanowi z kolei par. 4 ust. 2 rozporządzenia wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty. Minister Infrastruktury określił ponadto w powołanym akcie wykonawczym do ustawy o transporcie drogowym, iż w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności, karta opłaty dobowej i siedmiodniowej może być wypełniona przez przedsiębiorcę /vide: par. 5 ust. 2 rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r./, niemniej zastrzegł jednocześnie bardzo wyraźnie, że karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Z tej przyczyny - zgodnie z przyjętymi wzorami kart opłaty, termin ważności karty należy wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola były wypełnione, przy czym dzień i miesiąc powinien być oznaczony dwiema cytrami, a rok czterema. Godzinę przejazdu oznacza się czterema cyframi, 7 czego dwie pierwsze odpowiadają kolejnym godzinom w 24-godzinnym cyklu dobowym.
Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że przytoczone uregulowanie wyraźnie ogranicza możliwości dowodowe kierującego pojazdem. Na nim spoczywa ciężar dowodu, że należna opłata została uiszczona. Przy tym może on to uczynić w jeden jedyny sposób – przez okazanie prawidłowo wypełnionej karty opłaty. Dodać należy, że nie jest to pogląd odosobniony w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2004 r., II SA 4139/02.
W rozpoznawanej sprawie, co nie ulega wątpliwości, kierowca pojazdu samochodowego nie posiadał tego dowodu, czyli karty opłaty. W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że należna opłata za przejazd nie została uiszczona. W konsekwencji WSA w Warszawie przyjął prawidłowy stan faktyczny sprawy i dokonał prawidłowej wykładni obowiązującego prawa. Trafnie również doszedł do przekonania, że pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji powołania się na stosowne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych stanowi naruszenie przepisów postępowania nie mające wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 tejże ustawy.