I OSK 2134/19

I OSK 2134/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2527/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-02-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1774
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 28 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2527/18 w sprawie ze skarg P. S., M.S., A.S., M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2019 r. uchylił decyzję Wojewody M. (Wojewoda) z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego zasądzając od organu na rzecz skarżącego P. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; na rzecz skarżących M. S., A. S. i M. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; na rzecz skarżących P. S. i A. S. solidarnie kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uczestnik - Miasto [...] (Miasto) - zaskarżył w całości skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji zarzucając mu :
naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez uwzględnienie skarg w oparciu o tę postawę prawną (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) przy niewskazaniu jakichkolwiek przepisów postępowania, które zostały naruszone, a tym bardziej nieustalenie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, a tym samym naruszenie funkcji kontrolnej sądu, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., zwanej dalej "pusa") oraz art. 3 § 1 ppsa,
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ppsa oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa i w z zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skarg uczestników, będące wynikiem wadliwego ustalenia, iż cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany, a tym samym stała się ona zbędna w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 216 ust. 1 u.g.n. w sytuacji, gdy organ II instancji nie naruszył przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ ma wynik sprawy oraz ustalił, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na błędnym ustaleniu, iż sporna nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a w szczególności pominięcie, iż przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład osiedla W., na jej terenie znajdował się budynek [...] służący jako zaplecze budowy, a działka porośnięta była zielenią osiedlową ogólnodostępną, co do której wykonywano czynności pielęgnacyjne, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego,
art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w chwili zamknięcia rozprawy i pominięcie w uzasadnieniu części dowodów,
art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rażąco wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez:
wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, albowiem stwierdzono w nim z jednej strony, iż Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, a z drugiej strony - Sąd ten stwierdził, iż zaskarżona decyzja Wojewody była wydana z naruszeniem prawa materialnego (a zatem kwestionuje zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 i ust. 2 u.g.n., co odpowiadać winno przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.),
brak wskazania (po uwzględnieniu skarg na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przepisów postępowania, które zostały, zdaniem Sądu I instancji, naruszone, na czym naruszenie to polegało oraz, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
brak odniesienia się do argumentów prezentowanych zarówno przez organ, jak i strony postępowania i brak wyjaśnienia dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za nieprawidłowe, w szczególności poprzez niewystarczające i ogólnikowe ustosunkowanie się do treści twierdzeń i argumentów pełnomocnika Miasta, zawartych w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., a w zasadzie jedynie do pojedynczego zarzutu, dotyczącego sposobu liczenia terminów z art. 137 ust, 1 pkt 1 i 2 ugn,
nieodniesienie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 1186/15, dotyczącego nieruchomości wchodzącej w skład tego samego osiedla (osiedle W.) i o tym samym sposobie wykorzystania (zieleń osiedlowa), a także zawartej tam argumentacji prawnej, w sytuacji, gdy w/w argumentacja była przedmiotem rozważań organu II instancji i pisma procesowego pełnomocnika Miasta z [...] lutego 2019 r.,
brak jednoznacznego wskazania, które z ustaleń faktycznych Sąd przyjął, a które odrzucił, w stopniu pozwalającym uznać, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę wyrokowania,
co w konsekwencji prowadzi do niewyjaśnienia istoty sprawy i uniemożliwia polemikę ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, a tym samym kontrolę orzeczenia,
5) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. wobec wyrażenia w orzeczeniu takich wskazań i oceny prawnej, które w istocie nakłada na organ jednoznacznie sposób załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnej wątpliwości, czy sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, tym samym co do tego, czy jest to ocena prawna czy wskazania co do dalszego postępowania,
Naruszenia prawa materialnego:
art. 216 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 137 i 137 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, iż cel wywłaszczenia należy rozumieć jedynie w ograniczeniu do projektowanej działki zwracanej wnioskodawcom, bez uwzględnienia okoliczności, iż była ona elementem większego przedsięwzięcia gospodarczego (publicznego), w ramach którego przedmiotem wywłaszczenia był większy kompleks nieruchomości na potrzeby osiedla, a także w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia na podstawie umowy, zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w dacie zawarcia umowy: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) mógł być ogólny i nie wymagał doprecyzowania, o ile to powstania osiedla doszło, a wywłaszczona działka weszła funkcjonalnie w jego skład;
art. 136 ust. 3 ugn w zw. z ark 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 216 ust 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż cel wywłaszczenia należy badać z daty kontroli, uszczegółowiając go, a nie z daty wywłaszczenia, kiedy mógł być ogólny i podlegać zmianom w toku realizacji zadania publicznego, jak i może nastąpić później,
art 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 216 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu, iż cel wywłaszczenia ustalony przez Sąd I instancji mógł podlegać modyfikacji, a zatem nie jedynie urządzenie terenu zielonego (z posadzonymi drzewami) spełniało wymogi realizacji celu wywłaszczenia, ale również korzystanie z budynku [...] (na potrzeby prowadzonej budowy), jak też zachowanie terenu zielonego, ogólnodostępnego w ramach funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego, realizowało cel wywłaszczenia,
art.136 ust. 3 u.g.n. w.zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 216 ust. 1 u.n.p.przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż cel wywłaszczenia musiał być zrealizowany w formie zorganizowania na wywłaszczonym terenie zieleni, a nie spełnia tego zieleń i drzewa istniejące na wywłaszczonym terenie już w dacie samego wywłaszczenia,
ark 136 ust. 3 u.g.n. w.zw. z art, 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 216 ust, 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione do zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...], gdyż wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych. Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na jeog rzecz według norm przepisanych.
Żadna ze stron postępowania nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego sporu.
Poprzednicy prawni Skarżących wystąpili [...] czerwca 1990 r. z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej aktem notarialnym z [...] lutego 1974 r. na cel określony w decyzji nr [...] z [...] listopada 1971 r. Organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz Skarżących. Starosta ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości miała zostać urządzona zieleń osiedlowa. Ponieważ cel ten nie został zrealizowany, wniosek o zwrot winien zostać uwzględniony.
Ustaleń tych nie podzielił Wojewoda. Uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, działka została przeznaczona pod zieleń osiedlową i tak jest wykorzystywana.
Sąd pierwszej instnacji nie podził ustaleń faktycznych Wojewody co do zrealizowania na spornej nieruchomości celu wywłaszczenia. Wyjaśnił, że podziela ustalenia faktyczne poczynione przez Starostę, co stało się podstawą do uznania, że decyzja Wojewody podlegać winna uchyleniu.
W zarzutach objętych punktami 1.1. i 1.4. petitum kasacyjnej Miasto kwestionuje prawidłowość sporządzenia przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia wyroku, podkreślając brak wskazania w uzasadnieniu jakie przepisy postępowania naruszył organ, na czym naruszenie to polegało oraz brak wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji jako podstawę wyroku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania niż dające podstawę do jego wznowienia, o ile miało ono wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji nie przywołał przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszone zostały przez organ drugiej instancji. Tymczasem przepisy prawa procesowego lub materialnego, których naruszenie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uznania, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia stanowią na równi z art 145 p.p.s.a. podstawę prawną rozstrzygniącia, która winna być powołana w uzasadnieniu wyroku. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie powołał podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jednak, by dokonał oceny owych ustaleń pod względem zgodności z prawem. Nie wiadomo, czy w ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda dokonał wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy też naruszył wynikającą z art. 153 p.p.s.a. zasadę związania organu ustaleniami i oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z wydanych wcześniej w sprawie wyroków, w tym przywołanego w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji wyroku NSA z 24 września 2014 r. I OSK 2246/13.
Powołane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji skutkuje uchyleniem wyroku jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przyjmuje się, że naruszenie to może stanowić usprawiedlwioną podstawę skargi kasacyjnej jeżeli uzasadnienie wyroku nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
W niniejszej sprawie, pomimo przywołanych wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji możliwa jest kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku. Z zaskarżonego wyroku wynika bowiem wprost, że w ocenie Sądu Wojewódzkiego za prawidłowy uznać należało stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji, zgodnie z którym nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot, to jest przed [...] czerwca 1990 r., co uzasadniało przyjęcie, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Niezasadny jest zarzut wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia poprzez przyjęcie przez Sąd, że decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a jednocześnie uznanie że decyzja narusza przepisy prawa materialnego co winno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 1 pkt 1 it. a) p.p.s.a.
Wojewoda uchylił decyzuję Starosty i odmówił zwrotu nieruchomości uznając, że zrealizowany został cel wywłaszczenia. Uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny sprawy jest inny niż przyjęty przez organ odwoławczy, to jest że nie doszło ani do zrealizowania ani nawet do rozpozczącia realizacji celu wywłaszczenia uzasadniało stwierdzenie, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego. W sytuacji bowiem gdy nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia a jednocześnie złożony został wniosek o zwrot nieruchomości, zachodzą przesłanki do zastosownia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.
Miasto zarzuca w skardze kasacyjnej, że Sąd nie odniósł się do argumentów prezentowanych przez nie w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji jak i w uzasadnieniu decyzji Wojewody.
Uzasadnienie decyzji Wojewody sprowadza się do wskazania, że działka będąca przedmiotem sporu została przeznaczona pod zieleń osiedlową i w taki właśnie sposób jest wykorzystywana. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił na podstawie jakich dowodów powyższe ustalenie zostało przez niego dokonane ani też nie wyjaśnił, z jakich powodów ustalenia Starosty uznał za niewłaściwe. Wojewoda przywołał następnie w uzasadnieniu poglądy orzecznictwa dotyczące różnicy pomiędzy modyfikacją a zmianą celu wywłaszczenia oraz stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z 20 stycznia 2016 r. I OSK 11786/15 dotyczącym jednej z sąsiednich działek, również wywłaszczonej w związku z decyzją nr [...] z [...] listopada 1971 r.
Analiza uzasadnienia decyzji Wojewody wskazuje, że w ocenie tego organu, skoro osiedle stanowi pewną całość i jako takie zostało zrealizowane, a przedmiotowa działka została przeznaczona pod zieleń osiedlową, to okoliczność, że znajduje się na niej trawa i zieleń niska a planowane nasadzenia nie ma prawnego znaczenia dla oceny, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika natomiast, że co do zasady podziela on stanowisko, iż osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne ale i infrastrukturę, to jednak realizacja infrastruktury musi być wykazana. Sąd pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie z którym trudno jest utożsamiać pojęcie zieleni ogólnomiejskiej z terenem porośniętym trawą, samosiejkami, zajętym resztkami stawu czy ogrodzenia, chyba że chodzi o teren swobodnie zagospodarowany, z zielenią dzikorosnącą, ale winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji.
Zatem Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do stanowiska Wojewody i wyjaśnił, z jakich powodów dokonaną przezeń ocenę stanu faktycznego uznaje za niewłaściwą.
Rację ma skarżące kasacyjnie Miasto, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wprost do przywołanego zarówno w decyzji Wojewody jak i w piśmie Miasta z [...] lutego 2019 r. (w nagłówku pisma błędnie podano jako datę [...] lutego 2018 r. jednak biorąc pod uwagę datę wydania decyzji Wojewody i datę wniesienia skarg uznać należy że jest to oczywista pomyłka pisarska) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2016 r. I OSK 11786/15.
NSA w wyroku przywołanym przez organ oraz przez skarżące kasacyjnie Miasto wyjaśnił, że w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego na podstawie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na mocy której Skarb Państwa nabył nieruchomość położoną w Warszawie wskazano, iż stanowiąca przedmiot sprzedaży nieruchomość została objęta postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r., którą ustalono lokalizację osiedla mieszkaniowego W. w W. w dzielnicy Ż., w obrębie ulic [...], [...], [...] i [...]. Z zatwierdzonego planu realizacyjnego wynikało, że nabywana nieruchomość, po wyburzeniu znajdujących się na niej budynków, przeznaczona jest pod zieleń osiedlową, zaś z wstępnego projektu zagospodarowania terenów zieleni wynikało, że na nieruchomości tej planowane jest dokonanie nasadzeń drzew. NSA uznał, że jest rzeczą bezsporną, że cel wywłaszczenia wskazany w umowie z dnia [...] czerwca 1973 r. został zrealizowany, osiedle mieszkaniowe W. zostało wybudowane, nawet ustalenia planu realizacyjnego zostały spełnione, albowiem przedmiotowa działka została przeznaczona pod zieleń osiedlową, a okoliczność że na działce znajduje się trawa i zieleń niska, a nie zostały nasadzone drzewa jak planowano we wstępnym projekcie zagospodarowania terenów zielonych, nie ma prawnego znaczenia dla oceny, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Treść decyzji Wojewody wskazuje, że jego stanowisko jest powtórzeniem stanowiska NSA zawartego w wyroku z 20 stycznia 2016 r. Jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji stanowiska tego nie podzielił i wyjaśnił z jakich przyczyn uznaje, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości Zatem niewskazanie wprost w wyroku Sądu pierwszej instancji, że nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku z 20 stycznia 2016 r. nie może być uznane za nieodniesienie się do argumentacji przedstawionej przez organ i przez Miasto w piśmie z [...] lutego 2019 r.
W zarzucie 1.5. petitum skargi kasacyjnej Miasto zarzuciło Sądowi wadliwe nakazanie organowi uwzględnienia faktu, że nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Miasto podkreśliło, że wskazania Sądu nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia. Dodatkowo Miasto wskazało, że powstają wątpliwości czy Sąd przedstawił ocenę prawną czy wskazania co do dalszego sposobu postępowania.
Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318, cytat za A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153.,
W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i – wreszcie – jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 153).
W zaskarżonym wyroku Sąd podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez Starostę uznał, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. Jednocześnie uznał, że oznacza to, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i nakazał organowi drugiej instancji ponowne rozpoznanie sprawy przy uwzględnieniu tej okoliczności. Oznacza to, że Sąd wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie odmowa zwrotu nieruchomości, czyli odmowa zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. jest nieprawidłowa oraz wyjaśnił, jakie zastosowanie przepisów będzie uznane za prawidłowe.
W zarzutach objętych punktami 1.2 i 1.3 petitum skargi kasacyjnej Miasto kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, dlatego też rozpoznane zostaną one łącznie.
Istota argumentów Miasta sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji pominął, że nieruchomość wchodziła w skład osiedla W., znajdował się na niej budynek [...] służący jako zaplecze budowy, a działka porośnięta była zielenią.
Skarżący kasacyjnie przywołał również fragmenty uzasadnienia wyroku wdanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny 25 lipca 2014 r. I SA/Wa 141/14 podkreślając, że został on wydany w analogicznym stanie faktycznym do zaistniałego w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że cytowany w skardze kasacyjnej wyrok uchylony został wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2016 r. I OSK 3129/14. W jego uzasadnieniu sąd kasacyjny wyraził pogląd, że realizacja celu wywłaszczenia jako tereny zieleni i rekreacji musi polegać na działaniu planowym, celowym, przekształcającym dotychczasowy stan nieruchomości w teren zielony i rekreacyjny. Nie jest wystarczające samo tylko uporządkowanie terenu w sensie rozebrania istniejących naniesień i pozostawienia niezagospodarowanego terenu.
Miasto w skardze kasacyjnej powoływało się na następujące dowody :
1. akt notarialny z [...] lutego 1974 r.
2. pisma W. Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] października 1994 r., [...] stycznia 1995 r., [...] marca 1997 r.,
3. protokół posiedzenia Zespołu Specjalistów dla analizy i oceny założeń techniczno-ekonomicznych przy zarządzie Rozbudowy Miasta nr [...] z dnia [...] i [...] października 1972 r. oraz [...] i [...] listopada 1972 oraz wniosek nr [...] S. Zarządu Rozbudowy Miasta w sprawie zatwierdzenia założeń techniczno-ekonomicznych budowy osiedla W., na podstawie których sporządzono klauzulę zatwierdzenia ww założeń z [...] stycznia 1973 r.,
4. notatkę służbową z [...] lipca 1990 r.,
5. materiały prasowe dołączone do odwołania z [...] stycznia 2016 r. dotyczące jednostki oznaczonej w tej notatce skrótem [...],
6. pismo Urzędu Dzielnicy B. Wydziału Ochrony Środowiska z [...]października 2012 r.
wywodząc, że z dokumentów tych wynika, iż nieruchomość wykorzystywana była na cele budownictwa mieszkaniowego, w tym utrzymania i konserwacji zieleni, osiedle powstało a wywłaszczona działka była częścią większego kompleksu, poddanego wywłaszczeniu a następnie zagospodarowanego jako osiedle.
Sąd kasacyjny wskazuje, że w aktach administracyjnych przedstawionych sądowi brak jest dokumentów wymienionych w punkcie 2 i 6, z dokumentów wskazanych w punkcie 3 znajduje się wyłącznie klauzula z 30 stycznia 1973 r.
W ocenie Sądu kasacyjnego rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie jest uzależnione od ustalenia, czy osiedle W. powstało czy też nie, tylko czy cel na jaki została wywłaszczona, nieruchomość został zrealizowany czy też nie.
Miasto stara się wykazać, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla W., w konsekwencji jeżeli zostało ono zrealizowane, to uznać należy, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości. Dodatkowo wywodzi, że sam fakt utrzymywania dotychczas istniejącej zieleni na nieruchomości oznacza zrealizowanie celu wywłaszczenia. Miasto kwestionuje zatem ustalenia faktyczne co do celu wywłaszczenia.
W niniejszej sprawie wydane zostały już trzy prawomocne wyroki Sądów administracyjnych
W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2014 r. I OSK 2246/13 wskazane zostało, że "nieruchomość będąca przedmiotem wniosku o zwrot została wywłaszczona (sprzedana ze skutkiem wywłaszczenia) w dniu [...] lutego 1974 r., a wniosek o zwrot został złożony w dniu [...] czerwca 1990 r. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że w 1987 r. (czyli 13 lat po nabyciu przez Skarb Państwa) przedmiotowa działka była w takim stanie, jak w momencie nabycia i nadal zabudowana była budynkiem mieszkalnym, co wynika ze zdjęcia lotniczego z tego okresu. Na gruncie stanu prawnego, w oparciu o który orzekał Sąd Wojewódzki, stwierdził, że urządzenie zieleni po upływie dziesięciu lat od wywłaszczenia nie może być uznane za zrealizowanie celu wywłaszczenia. Nie ustalił jednak, kiedy doszło do urządzenia zieleni na działce nr [...], w szczególności, czy nastąpiło to przed dniem złożenia wniosku o zwrot, czyli przed 6 czerwca 1990 r. W stanie prawnym ukształtowanym przez powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest to natomiast okoliczność kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć przy tym należy, że kierując się dziesięcioletnim terminem wynikającym z dotychczasowej treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., Sąd I instancji w istocie nie przedstawił pełnych rozważań na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia, zapewne traktując to ustalenie, z powodu niekwestionowanego upływu dziesięciu lat od wywłaszczenia, jako mniej istotne dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy przyjął zaś, że w ogóle nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia."
Następnie w wyroku z 9 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/16 Sąd administracyjny wskazał, że z powyższych wywodów Sądu kasacyjnego wynika, że powodem uchylenia decyzji Wojewody z [...] października 2012r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty z [...] stycznia 2011 r. nie było niedostateczne ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości, ale brak ustaleń co do tego kiedy doszło do urządzenia zieleni na działce, a w szczególności czy nastąpiło to przed dniem złożenia wniosku o zwrot tj. [...] czerwca 1990 r.
Innymi słowy, z uzasadnień prawomocnych wyroków wydanych w niniejszej sprawie, którymi związany jest obecnie również Sąd kasacyjny wynika, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została na cele realizacji zieleni miejskiej.
Oznacza to, że rozważania i ewentualne ustalenia dotyczące zrealizowania osiedla W. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, podobnie jak stanowisko wyrażone w przywołanym przez Miasto wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2016 r. I OSK 1185/15. Sąd kasacyjny dostrzega, że powyższy wyrok dotyczył prawdopodobnie jednej z sąsiednich nieruchomości, o czym świadczy numer działki przywołany w uzasadnieniu. Jednak w obecnie rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja związania oceną prawną zawartą we wcześniejszych wyrokach wydanych w tej sprawie.
W niniejszej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości złożony został 6 czerwca 1990 r. Zatem to na ten dzień oceniać należy zrealizowanie celu wywłaszczenia, na co zresztą zwrócił już uwagę Sąd kasacyjny w wyroku z 24 września 2014 r. I OSK 2246/13. Okoliczność, czy i jak urządzona i pielęgnowana była zieleń na spornej nieruchomości po tej dacie nie ma zatem znaczenia dla rozpoznania sprawy.
Sąd pierwszej instancji uznał, że cel wywłaszczenia to jest. urządzenie zieleni osiedlowej, nie został zrealizowany, podzielając tym samym ustalenia Starosty-
Sąd uznał zatem za prawidłową ocenę materiału dowodowego dokonaną przez ten organ, w tym ocenę oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] października 2009 r. oraz materiału fotogrametryczego, tj. zdjęć lotniczych terenu wykonanych w latach 1972 - 2005. Wskazał, że jedynym zdarzeniem związanym z zagospodarowaniem przedmiotowego terenu, które należy powiązać z działaniami beneficjenta wywłaszczenia, było wyburzenie znajdującego się na działce budynku.
Kwestionując dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę zdjęcia z [...] sierpnia 1990 r., które stanowiło podstawę tego ustalenia Miasto wskazało, że ze zdjęcia wynika, iż sporna nieruchomość jest zabudowana wyjaśniając dalej, że zdjęcie to przedstawia ruiny jakiegoś budynku (str. 10 skargi kasacyjnej).
W skardze kasacyjnej nie zostały zatem przedstawione żadne argumenty pozwalające na ustalenie by przed [...] czerwca 1990 r., to jest przed datą złożenia wniosku o zwrot dokonane zostały jakiekolwiek czynności zmierzające do zagospodarowania spornej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia to jest zmierzające do urządzenia na niej zieleni.
Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że podziela stanowisko wrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym w przypadku gdy celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego ocena realizacji tego celu winna być dokonywana przez pryzmat traktowania osiedla jako swego rodzaju mikroorganizmu urbanizacyjnego, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (zob. przywołany przez Miasto wyrok NSA z 20 stycznia 2016 r. I OSK 1185/15, wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. I OSK 2122/17 i przywołane tam orzecznictwo). Nie należy
Jednak w sytuacji, w której celem wywłaszczenia była urządzenie zieleni miejskiej dla uznania, że cel ten został zrealizowane konieczne jest ustalenie, że beneficjent wywłaszczenia podjął planowe, celowe działania mające na celu urządzenie tejże zieleni (por stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 9 lutego 2022 r., I OSK 677/20, 4 stycznia 2022 r. I OSK 2585/19, 15 czerwca 2020 r. I OSK 2072/19 czy też w przywołanym już wyżej wyroku z 16 listopada 2016 r. I OSK 3129/14).
Niezasadne są zatem również zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktami 2.1.-2.4. petitum skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że celem wywłaszczenia było zorganizowanie na spornej działce zieleni jak również prawidłowo przyjął, że dla uznania, że tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany konieczne jest wykazanie podjęcia przez beneficjenta wywłaszczenia zorganizowanych, celowych działań będących przejawem pewnej koncepcji.
Zarzut objęty punktem 2.5. petitum skargi kasacyjnej również jest niezasadny. Ustalenia faktyczne, które stały się przez Sąd podstawą oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody były prawidłowe. Sąd prawidłowo również przyjął, że niezrealizowanie celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 216 ust. 1 u.g.n. obliguje do ich zastosowania.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).