I OSK 2127/11

496/5/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 16 maja 2013 r. Sygn. akt Ts 205/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej K.B. w sprawie zgodności: art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), a także w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. z art. 21 ust. 2 w związku z art. 2, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.), p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 16 sierpnia 2012 r. skarżący zarzucił, że art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.; dalej: ustawa o realizacji inwestycji), a także w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o realizacji inwestycji w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. są niezgodne z art. 21 ust. 2 w związku z art. 2, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji oraz w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół). Skargę konstytucyjną wniesiono w związku z następującą sprawą. Decyzją z 7 czerwca 2010 r. (nr GN.VII.7724/158/K/09/KB) Wojewoda Łódzki orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości skarżącego, ustaleniu odszkodowania oraz przyznaniu tego odszkodowania na rzecz skarżącego. Skarżący wniósł skargę na to rozstrzygnięcie do Ministra Infrastruktury, który decyzją z 15 września 2010 r. (nr BO7b-781-O/2-271/10) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2288/10) oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2127/11) oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego. Co do zakwestionowanych przepisów skarżący sformułował zarzut zakresowy, domagając się stwierdzenia, że przepisy te są niezgodne z Konstytucją i Protokołem w zakresie, w jakim stanowiąc „podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego, przeznaczoną na inwestycję drogową, przewidują ustalenie odszkodowania jedynie poprzez ustalenie wartości rynkowej nieruchomości bez uwzględnienia innych elementów, które powinny składać się na całość słusznego odszkodowania (…), powodując w konsekwencji, iż wysokość odszkodowania nie obejmuje wszelkich bezpośrednich strat związanych z wywłaszczeniem (…)”. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 2012 r. skarżącego wezwano do wyjaśnienia, w jaki sposób zakwestionowane w skardze przepisy były podstawą ostatecznego – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – orzeczenia organu władzy publicznej, z którego wydaniem skarżący łączy zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, wskazanie naruszonych praw podmiotowych oraz określenie sposobu ich naruszenia. W piśmie procesowym z 21 listopada 2012 r. skarżący ustosunkował się do przedmiotowego zarządzenia i wyjaśnił, że „nie kwestionował (...) matematycznego sposobu wyliczenia wartości wywłaszczanych nieruchomości”, lecz „starał się (…) uzyskać pełną kompensację swojej szkody poprzez uzyskanie nieruchomości zamiennej”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw, przysługującym na zasadach określonych w Konstytucji oraz w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Jedną z cech skargi konstytucyjnej jest jej zindywidualizowany charakter. Wyraża się on zarówno w tożsamości podmiotowej, jak i przedmiotowej rozpatrywanej sprawy. W postępowaniu skargowym zasadnicze znaczenie ma więc sformułowany zarzut niekonstytucyjności. Skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie te przepisy zastosowane w jego sprawie, które stały się podstawą ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje, w sensie normatywnym, treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenie przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym (zob. np. postanowienia TK z 22 lutego 2001 r., Ts 193/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 77; 2 kwietnia 2003 r., Ts 193/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 145). Aby ustalić, czy wspomniany warunek został spełniony, trzeba odwołać się do sporu, w związku z którym zapadło orzeczenie, i porównać podstawę prawną orzeczenia z przedmiotem zaskarżenia (postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., SK 27/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 84). Z materiału procesowego sprawy wynika, że zarówno w postępowaniu skargowym, jak i sądowoadministracyjnym skarżący nie kwestionował wysokości odszkodowania przyznanego mu z tytułu wywłaszczenia jego nieruchomości. Na etapie postępowania administracyjnego skarżący uczestniczył w rozprawie administracyjnej, na której oświadczył, że nie zgłasza uwag do sporządzonego operatu szacunkowego. Nie podważał sposobu wyliczenia ani wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zażądał natomiast przyznania mu nieruchomości zamiennej. W odwołaniu do Ministra Infrastruktury skarżący nie odniósł się do meritum decyzji organu administracyjnego I instancji. Wypowiedział się natomiast o konieczności zbudowania obwodnicy dla Bełchatowa, a w odwołaniu domagał się – zgodnie z art. 131 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – przyznania mu nieruchomości zamiennej. W skardze do WSA w Warszawie skarżący zarzucał naruszenie art. 131 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Uzasadniając zarzuty, podniósł, że organ administracyjny nie ustalił, czy wskazana przez skarżącego nieruchomość może być nieruchomością zamienną, i że nie zbadano akt księgi wieczystej wskazanej nieruchomości, co pozwoliłoby ustalić jej stan prawny. W skardze skarżący sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego ściśle związane z możliwością przyznania właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w skardze kasacyjnej do tego sądu skarżący zarzucił wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 131 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz prawa procesowego, polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, niezebraniu materiału dowodowego i poprzestaniu na „stwierdzeniu, że brak jest obowiązku organu do przyznania nieruchomości zamiennej”. Kwestionując decyzję organu administracyjnego I instancji, a następnie – w postępowaniu sądowym – organu II instancji, a także wyroku WSA skarżący domagał się przyznania mu nieruchomości zamiennej. Nie podważał natomiast bezpośrednio sposobu wyliczenia wysokości odszkodowania przysługującego za wywłaszczaną nieruchomość. W decyzjach administracyjnych oraz w wyroku WSA w Warszawie organy i sąd odwoływały się także do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o realizacji inwestycji. W szczególności powoływano się na przepisy regulujące przebieg postępowania wywłaszczeniowego oraz sposób ustalania wartości nieruchomości. Analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy w tym zakresie nie wynikała jednak z zakwestionowania przez skarżącego sposobu postępowania organów administracyjnych lub sądu administracyjnego I instancji. Organ administracyjny II instancji poddał ocenie cały materiał procesowy, tak jak był do tego zobowiązany na podstawie art. 15 k.p.a. I tak, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, aby uznać, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzić, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992 r., nr 3-4, poz. 95; wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 944/05, CBOSA; wyrok NSA z 8 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 2257/03, CBOSA). „Organ II instancji ma nie tylko ocenić zgodność z prawem postępowania organu I instancji, lecz przede wszystkim jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy jakby »od nowa«” (wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 769/07, CBOSA). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Samodzielnie ocenia więc poprawność działań administracji publicznej (wydanych decyzji) w sprawie i ich zgodność z prawem – por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.). Dla oceny spełnienia formalnych przesłanek skargi konstytucyjnej ma znaczenie to, że skarżący w toku całego postępowania nie kwestionował wysokości odszkodowania, lecz domagał się wyłącznie przyznania mu nieruchomości zamiennej. Spór w sprawie skarżącego nie polegał na ustaleniu wysokości odszkodowania, ale wiązał się ze sposobem jego wypłacenia. Skarżący domagał się bowiem za utraconą własność nie ekwiwalentu pieniężnego, lecz nieruchomości zamiennej. W związku z powyższym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie istniał wymagany prawem związek między orzeczeniem o prawach skarżącego, jego podstawą prawną a zarzucanym w skardze konstytucyjnej naruszeniem praw podmiotowych i dlatego na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Odnosząc się natomiast do zarzutów niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżący zarzuty te traktuje jako konsekwencję nieotrzymania słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Wysokość odszkodowania nie była przez skarżącego kwestionowana. Świadczenie to zostało mu wypłacone, choć w innej formie niż tego oczekiwał. Z tych względów należy przyjąć, że skarżący nie spełnił warunku formalnego skargi, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, tj. nie wskazał sposobu naruszenia prawa. Okoliczność ta przemawia za odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny przypomina także, że z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie wynika, iż za pomocą skargi konstytucyjnej chronione mogą być jedynie prawa i wolności o charakterze konstytucyjnym. Z tego względu poza zakresem rozważań należało pozostawić fragmenty skargi poświęcone Protokołowi nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Z uwagi na powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.