I OSK 2125/22

I OSK 2125/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1140/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art.182 § 2a art 188 w zw z art 181a § 1 art 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. art 200 art 203 pkt 1 w zw z art 205 § 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1140/22 w sprawie ze sprzeciwu D. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr KOC/8148/Go/21 w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. S.A. z siedzibą w W. kwotę 1.037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 maja 2022 r., I SA/Wa 1140/22, oddalił sprzeciw D. S.A. z/s w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 5 kwietnia 2022 r. nr KOC/8148/Go/21 w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 30 września 1998 r. umową notarialną Rep. A nr [...] Gmina W. oddała w użytkowanie wieczyste Spółce E. S.A. z/s w W. niezabudowaną nieruchomość gruntową położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 19.585 m2. Jednym z warunków umowy było zabudowanie nieruchomości przez użytkownika wieczystego obiektami o przeznaczeniu handlowo-usługowym w terminie do dnia 30 września 2001 r.
Burmistrz Gminy W. decyzją z 22 września 1999 r. zezwolił E. S.A. na zabudowę ww. działki budynkiem biurowo-administracyjnym z częścią rekreacyjno-sportową. Na inwestora nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w terminie 14 dni od dnia zakończenia budowy.
W dniu 30 listopada 2000 r. umową notarialną Rep. A nr [...] Gmina W. oddała w użytkowanie wieczyste Spółce E. S.A. z/s w W. niezabudowaną nieruchomość gruntową położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 630 m2. Nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w celu poprawy zagospodarowania działki nr [...]. Jednym z warunków umowy było zagospodarowanie nieruchomości przez użytkownika wieczystego w terminie do dnia 30 listopada 2001 r.
Burmistrz Gminy W. decyzją z 22 czerwca 2001 r. zmienił decyzję z 22 września 1999 r. i zezwolił E. S.A., przez zatwierdzenie projektu zamiennego zagospodarowania terenu, obejmującego działki nr [...], [...], [...] i [...], przewidującego realizację m.in. skweru krajobrazowego, parkingu i małej architektury.
Pismem z 5 lipca 2019 r. właściciel gruntu poinformował użytkownika wieczystego o podjętych czynnościach w sprawie kontroli umów o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. E. S.A. został wezwany do złożenia wyjaśnień co do realizacji inwestycji na nieruchomości i przedstawienia szeregu dokumentów związanych z inwestycją. Właściciel poinformował użytkownika wieczystego, że nie zagospodarowanie nieruchomości w terminie może być podstawą do odebrania gruntu zgodnie z przepisem art. 240 k.c.
Pismem z 22 grudnia 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił Spółkę E. S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty za użytkowanie wieczyste działek gruntu nr [...] i [...] z obrębu [...], w związku z niewykonaniem warunków umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.
Umową z 30 marca 2021 r. Rep. A nr [...] spółka E. S.A. sprzedała spółce D. S.A. z/s w W. (dalej: skarżący) prawo użytkowania wieczystego w/w działek o łącznej powierzchni 2,0215 ha, wraz z prawem własności znajdującego się na nich budynku w stanie budowy.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 24 maja 2021 r. przeniósł na skarżącego decyzję z 22 września 1999 r. o pozwoleniu na budowę.
Pismem z 8 lipca 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy zwrócił się do skarżącego z prośbą o złożenie wyjaśnień odnośnie realizacji zagospodarowania przedmiotowego terenu, zgodnie z postanowieniami umów z 30 września 1998 r. i 30 listopada 2000 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.
Decyzją nr 15/2021 z 8 grudnia 2021 r., Prezydent m.st. Warszawy orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2021 w kwocie 3.891.387,50 zł, stanowiącej 10% wartości gruntu, obciążającej skarżącego jako użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność m.st. Warszawy, z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przez użytkownika wieczystego. Prezydent uzasadnił decyzję niezakończeniem przez użytkownika wieczystego budowy budynku na działce nr [...] oraz niezagospodarowaniem działki nr [...]. Zdaniem organu twierdzenia użytkownika wieczystego jakoby budowa została zakończona przez doprowadzenie budynku do stanu surowego zamkniętego, nie odpowiadają rzeczywistości. Dodatkowo Prezydent podkreślił, że inwestor nie uzyskał dotąd decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, co jest warunkiem zakończenia budowy wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) decyzją z 15 kwietnia 2022 r. uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 8 grudnia 2021 r. o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przez użytkownika wieczystego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy wszczął postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej w grudniu 2020 r., o czym zawiadomił byłego użytkownika wieczystego gruntu pismem z 22 grudnia 2020 r. Bezspornym jest, że w dniu 22 grudnia 2020 r. użytkownik wieczysty nie zagospodarował nieruchomości w sposób określony umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, gdyż nie zakończono stanu surowego zamkniętego budynku, co zgodnie z przepisem art. 62 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899; dalej: u.g.n.) stanowi jedyną przesłankę do uznania, że budowę zakończono. Z załączonej do odwołania kopii strony 19. dziennika budowy, prowadzonego dla przedmiotowej inwestycji wynika, że stan surowy zamknięty budynku został zrealizowany w dniu 16 września 2021 r. Zgodnie z przepisem art. 45 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351; dalej: u.p.b.) dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania tych robót, a za prowadzenie dziennika budowy odpowiada kierownik budowy. Z powyższych przepisów wynika, że treść dziennika budowy, jako dokumentu urzędowego, korzysta z domniemania prawdziwości zawartych tam danych. Organ administracji nie może zatem dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Dopiero przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika budowy jako dokumentu urzędowego może podważyć domniemanie prawdziwości zawartych tam danych. Będzie to możliwie m.in. w sytuacji, gdy dziennik budowy nie jest prowadzony w sposób zgodny z wymogami określonymi w tym zakresie w ustawie oraz rozporządzeniu z 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953) – por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2021 r., SA/GI 71/21). Z kolei WSA w Krakowie w wyroku z 7 kwietnia 2020 r., II SA/Kr 54/20 stwierdził m.in., że do dziennika budowy znajduje zastosowanie art. 76 § 2 k.p.a., gdyż kierownik budowy nie jest organem państwowym, ale podmiotem, któremu na mocy art. 45 ust. 3 u.p.b. powierzono odpowiedzialność za prowadzenie dziennika budowy. Skoro do września 2021 r. budowa na przedmiotowej nieruchomości nie została zakończona, a termin zagospodarowania nieruchomości upłynął w dniach 30 września 2001 r. dla działki nr [...] i 30 listopada 2001 r. dla działki nr [...], to Prezydent m.st. Warszawy miał prawo wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej w 2020 r., a także wydać decyzję w sprawie jej nałożenia w 2021 r., nawet gdyby w trakcie postępowania ustalił, że budowa została zakończona w 2021 r. WSA w Krakowie w wyroku z 8 września 2011 r., II SA/Kr 986/11, stwierdził m.in., że żaden przepis u.g.n. nie zobowiązuje organu do odstąpienia od wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej, czy też umorzenia w tym przedmiocie postępowania, jeśli w trakcie jego trwania użytkownik wieczysty zrealizował cele umowy.
Pomimo uznania zasadności wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia dodatkowej opłaty, Kolegium nie zgodziło się jednak z jej wysokością ustaloną przez Prezydenta. Zgodnie bowiem z przepisem art. 63 ust. 3 u.g.n. wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości.
Interpretacja powyższego przepisu nasuwała przez lata szereg wątpliwości, a różnice w interpretacji dotyczyły głównie daty, na którą należy określić wartość prawa własności gruntu, stanowiącą podstawę wyliczenia opłaty. Część sądów administracyjnych było zdania, że wartość nieruchomości powinna być określona na dzień wydania pierwszej decyzji o ustaleniu opłaty dodatkowej. Na przykład NSA w wyroku z 25 czerwca 2014 r., I OSK 545/13, stwierdził m.in., że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej wywoływała skutki ex tunc, tj. z mocą wsteczną, co w konkluzji oznacza, że nie jest dopuszczalne ustalenie opłaty za lata wsteczne, a przepis art. 63 ust. 3 u.g.n. interpretować należy w ten sposób, że wartość nieruchomości określa się na dzień ustalania opłaty, czyli na dzień rozstrzygania przez organ sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Z kolei ten sam sąd w wyroku z 25 marca 2014 r., I OSK 2150/12, stwierdził m.in., że z treści tego przepisu wynika zatem jednoznaczny wniosek, iż wartość nieruchomości po bezskutecznym upływie terminu/ów jej zagospodarowania ustala się tylko raz, uwzględniając wartość (w istocie ceny) z pierwszego roku po upływie terminu, do którego zagospodarowanie miało nastąpić. Jest to więc cecha w zasadzie stała, która nie podlega weryfikacji niezależnie od tego, w którym roku – po powstaniu obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat rocznych – wydawana jest decyzja. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące względy. Po pierwsze, jeżeli właściwy organ uznaje, że nie dotrzymano terminu/ów zagospodarowania nieruchomości, może niezwłocznie wszcząć postępowanie zmierzające do ustalenia opłaty dodatkowej. Opóźnienie bądź zwłoka w tym zakresie nie może więc modyfikować gwarancyjnej roli art. 63 ust. 3 u.g.n., który chroni pewność obrotu stron stosunku użytkowania wieczystego. Chodzi w szczególności o użytkownika wieczystego, gdyż wskazany przepis pozwala mu w istocie na skalkulowanie ewentualnych konsekwencji niedotrzymania zaciągniętego zobowiązania zabudowy nieruchomości, bez względu na ewentualne zmiany wartości nieruchomości gruntowych w czasie. Po drugie, "stałość" czasowa wartości nieruchomości, służąca ustaleniu opłaty dodatkowej, ma również motywować organy do sprawnego działania, nie zaś zwlekania w wyjaśnieniu sprawy. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie jest tylko sposobem dysponowania mieniem nieruchomym należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa i czerpania z tego tytułu korzyści finansowych. Instytucja ta ma doprowadzić do odpowiedniego ich zagospodarowania, gdyż użytkowanie wieczyste, zwłaszcza w miastach, w zasadzie służy celom budownictwa.
Kolegium podzieliło interpretację przepisu art. 63 ust. 3 u.g.n. zaprezentowaną w drugim z cytowanych wyroków, z której wynika, że wartość nieruchomości stanowiącą podstawę wyliczenia opłaty, powinno określić się na dzień 1 stycznia roku następującego po roku, w którym powinno dojść do zagospodarowania nieruchomości. W niniejszej sprawie datą, na którą powinna być określona wartość nieruchomości jest dzień 1 stycznia 2002 r. W ocenie Kolegium za taką interpretacją przepisu art. 63 ust. 3 u.g.n. przemawia ostatnia nowelizacja przepisu art. 63 u.g.n. wprowadzona ustawą ustawy z 8 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1561) zmieniającej m.in. ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 9 września 2021 r. W wyniku nowelizacji dodano przepis art. 63 ust. 3a u.g.n., zgodnie z którym w przypadku dokonania aktualizacji opłaty rocznej w okresie 3 lat przed upływem terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej podstawą ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, jest wartość nieruchomości gruntowej określona dla celów tej aktualizacji. Rezygnacja ustawodawcy z obowiązku dokonania dodatkowej wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty dodatkowej, jeśli w przeciągu trzech lat poprzedzających datę zakończenia inwestycji, dokonano aktualizacji opłaty rocznej, świadczy o woli ustawodawcy, aby opłatę dodatkową ustalać w odniesieniu do wartości prawa własności nieruchomości gruntowej, aktualnej w roku następującym po roku, w którym nieruchomość miała być zagospodarowana. Gdyby przyjąć, że wycena powinna być sporządzona na datę wydania pierwszej decyzji o ustaleniu opłaty dodatkowej, to przepis art. 63 ust. 3a u.g.n. wprowadzałby niczym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji użytkowników wieczystych, w zależności od tego kiedy była przeprowadzona aktualizacja opłaty rocznej. Na tle niniejszej sprawy można wskazać dla przykładu, że gdyby aktualizacja opłaty rocznej nie była przeprowadzona w ciągu trzech lat poprzedzających dzień 1 stycznia 2002 r., to zgodnie z interpretacją przepisu art. 63 ust. 3 u.g.n. zaprezentowaną w pierwszym cytowanym wyroku NSA, opłata dodatkowa powinna być ustalona według ceny na rok 2021, natomiast jeśli aktualizacja byłaby przeprowadzona w ciągu trzech lat poprzedzających dzień 1 stycznia 2002 r., to opłata dodatkowa powinna być ustalona według cen z lat 1998-2001. W niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy ustalił opłatę dodatkową na podstawie wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 10 listopada 2021 r. Wartość nieruchomości biegły ustalił na dzień 10 listopada 2021 r. według cen aktualnych na datę wyceny.
Kolegium uznało przyjęcie wartości nieruchomości gruntowej na rok 2021 za sprzeczne z przepisem art. 63 ust. 3 u.g.n. Prowadząc ponownie postępowanie Prezydent m.st. Warszawy powinien mieć na uwadze, że decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej może dotyczyć wyłącznie opłaty za rok, w którym decyzja zostanie wydana. Zatem w niniejszej sprawie nie ma możliwości nałożenia opłaty za rok 2021 bądź lata wcześniejsze. Z treści przepisu art. 63 ust. 2 wynika prawo właściciela nieruchomości do nałożenia opłaty dodatkowej, nie zaś obowiązek jej nałożenia. Skoro Prezydent m.st. Warszawy opłaty tej nie nakładał w latach 2002 – 2020, to prawo do jej nałożenia za te lata wygasło. Natomiast ustalając opłatę za rok 2022 r. w pierwszej kolejności należy ustalić stan wpisów w dzienniku budowy. Do odwołania skarżący dołączyli jedynie kopię strony 19. dziennika budowy, natomiast w aktach sprawy znajduje się kopia dziennika budowy aktualna na dzień 30 grudnia 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy powinien zatem wezwać użytkownika wieczystego do okazania oryginału dziennika budowy celem zweryfikowania wpisu z 16 września 2021 r. o ukończeniu stanu surowego zamkniętego. Jeśli wpis ten rzeczywiście widnieje, a organ I instancji nie będzie w stanie podważyć jego prawdziwości, to postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej należało będzie umorzyć.
Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy w sprawie powołany przepis nie znajdował zastosowania, a organ winien był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję Prezydenta w całości i umorzyć postępowanie w I instancji w całości. W oparciu o tak sformułowany zarzut, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.
Uzasadniając oddalenie sprzeciwu Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że wartość nieruchomości stanowiącą podstawę wyliczenia opłaty powinno określić się na dzień 1 stycznia roku następującego po roku, w którym powinno dojść do zagospodarowania nieruchomości. W niniejszej sprawie zatem datą, na którą powinna być określona wartość nieruchomości jest dzień 1 stycznia 2002 r., a nie jak uczynił to organ I instancji – 10 listopada 2021 r. W związku z powyższym w sprawie niniejszej zachodzi ewentualnie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości zgodnie z zaleceniami organu II instancji lub ewentualnego umorzenia postępowania po dokonaniu weryfikacji wpisów w dzienniku budowy.
Zdaniem Sądu I instancji, sprzeciw wniesiony przez skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzeczenie organu odwoławczego jest prawidłowe. Kolegium w sposób skrupulatny i dokładny dokonało analizy decyzji pierwszoinstancyjnej, prawidłowo wskazując na te braki w zakresie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw stwierdzenia, że nie został przez Prezydenta wyjaśniony konieczny zakres sprawy, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.). Wskazane przez organ II instancji wady decyzji i postępowania organu I instancji spowodowały, że Kolegium nie mogło zastosować dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium słusznie zastosowało zatem art. 138 § 2 k.p.a., jako że zaistniały wszelkie przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zaś gdyby Kolegium przeprowadziło postępowanie merytoryczne we własnym zakresie, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), pozbawiając stronę prawa do pełnego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. nr 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 i 2 oraz art. 63 ust. 2 u.g.n. oraz w zw. z art. 239 § 2 pkt 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360; dalej: k.c.), przez oddalenie sprzeciwu, a to na skutek uznania, że niewyjaśnienie przez organ I instancji okoliczności: (i) prawidłowej wartości nieruchomości przyjmowanej za podstawę ustalenia wysokości dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości w terminie; (ii) istnienia wpisów w dzienniku budowy świadczących o zakończeniu zabudowy nieruchomości, uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy nawet bez wyjaśnienia tych okoliczności możliwe było merytoryczne ustalenie, że nie zachodzą podstawy do nałożenia na Spółkę dodatkowej opłaty rocznej, gdyż w umowach o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie został w sposób prawidłowy, zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, określony termin zakończenia budowy na nieruchomościach oddanych w użytkowanie wieczyste. Natomiast w braku prawidłowego określenia terminu zakończenia zabudowy nieruchomości brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie jego niedotrzymania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zasadą obowiązującą w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzyganie przez organ odwoławczy sprawy co do jej istoty. Natomiast rozstrzygnięcie kasatoryjne, o którym mowa wart. 138 § 2 k.p.a., jest wyjątkiem od tej zasady, mającym zastosowanie wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a to z uwagi na brak: a) prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, w oparciu o którą miałaby zostać ustalona dodatkowa opłata roczna za niedochowanie terminu zagospodarowania – wartość nieruchomości została ustalona przez organ I instancji na datę 10 listopada 2021 r., podczas gdy powinna zostać ustalona na dzień 1 stycznia 2002 r.; b) wyczerpującego wyjaśnienia, czy na dzień wydawania decyzji o ustaleniu opłaty dodatkowej nieruchomość nie została zabudowana – w tym w szczególności przez weryfikację wpisów w dzienniku budowy, z których wynika, że osiągnięto stan surowy zamknięty budynku na nieruchomości, co stanowi zakończenie budowy w rozumieniu przepisów u.g.n. Okoliczności te rzeczywiście nie zostały wyczerpująco wyjaśnione przez organ I instancji jednakże konieczność ich wyjaśnienia zachodzi wyłącznie po potwierdzeniu, że Spółka (oraz poprzedni użytkownicy wieczyści nieruchomości) byli zobligowani do jej zagospodarowania przez zakończenie budowy budynku na nieruchomości w określonym terminie. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie, z dotyczących nieruchomości umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie wynika obowiązek zakończenia zabudowy na nieruchomości w określonym terminie, co a priori wykluczało dopuszczalność ustalenia opłaty dodatkowej za niedochowanie tego terminu. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że umowa z 1998 r. przewidywała w § 2 lit. a), że nieruchomość gruntową, stanowiącą działkę nr [...] w obrębie [...] oddaje się w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem pod budowę dużych obiektów związanych z działalnością administracyjno-handlowo-usługową. Natomiast w § 2 lit. b) umowy z 1998 r. ustalono, że nabywca prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości jest zobowiązany do zagospodarowania nieruchomości gruntowej poprzez jej zabudowę zgodnie z przeznaczeniem w ciągu 3 (trzech) lat od dnia podpisania niniejszego aktu notarialnego. Z kolei w umowie z 2000 r. doszło do oddania w użytkowanie wieczyste działki nr [...] z obr. [...]. Zgodnie z § 2 lit. a) umowy z 2000 r. oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło w celu poprawy zagospodarowania przyległego gruntu, stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z § 2 lit. b) umowy z 2000 r. nabywca zobowiązany był do zagospodarowania gruntu przekazanego w użytkowanie wieczyste w terminie jednego roku od dnia zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W tym miejscu skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z art. 62 ust. 1 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Ponadto zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Obowiązek określenia terminu rozpoczęcia i zakończenia robót w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w celu wzniesienia na gruncie budynków lub innych urządzeń wynika również z art. 239 § 2 pkt 1 k.c. W świetle wyżej przywołanych przepisów terminy zagospodarowania nieruchomości przez jej zabudowę mogą być określane dwojako, tj. jako terminy rozpoczęcia zabudowy/robót lub/oraz jako terminy ich zakończenia. Jednocześnie, terminy te powinny być precyzyjnie określone w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Oznacza to, że określenie w umowie "terminu zagospodarowania nieruchomości poprzez jej zabudowę’’ nie jest równoznaczne z określeniem terminu zakończenia zabudowy. Termin zagospodarowania nieruchomości przez jej zabudowę może być określony zarówno jako termin rozpoczęcia zabudowy, jak również jako termin jej zakończenia. W umowie z 1998 r. nie sprecyzowano, czy termin zagospodarowania nieruchomości wynoszący 3 lata od dnia podpisania aktu notarialnego należy rozumieć jako termin rozpoczęcia zabudowy, czy też jako termin zakończenia zabudowy. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw, by automatycznie w takiej sytuacji uznać, tak jak uczynił to organ I instancji, że termin na zagospodarowanie nieruchomości poprzez jej zabudowę określony w umowie z 1998 r. jest terminem na zakończenie zabudowy. Nieprecyzyjność umowy z 1998 r. i nieokreślenie wprost w jej treści terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy, powoduje, że nie jest możliwe jednoznaczne przesądzenie, czy termin 3-letni określony w jej § 2 lit. b) jest terminem na rozpoczęcie zabudowy, czy też terminem na jej zakończenie. Oznacza to równocześnie, że umowa z 1998 r. nie zawiera elementów umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w celu jej zabudowy, określonych w art. 62 ust. 2 u.g.n. oraz art. 239 § 2 k.c., gdyż nie określa terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy (a w konsekwencji nie pozwala na ustalenie, do jakiego zdarzenia faktycznego należy odnosić określony w niej termin na zagospodarowanie nieruchomości). Skarżący kasacyjnie podał, że z wyroku SN z 13 lutego 2002 r., IV CKN 661/00, wynika jednoznacznie, że skutkiem materialnym braku należytego określenia terminów zagospodarowania nieruchomości w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest brak możliwości skorzystania przez właściciela gruntu z uprawnienia do żądania rozwiązania takiej umowy ze względu na upływ tych terminów. W sposób tożsamy należy ocenić dopuszczalność skorzystania przez właściciela nieruchomości z uprawnienia do nałożenia dodatkowych opłat rocznych w trybie art. 63 ust. 2 u.g.n. Odnosząc się natomiast do części nieruchomości objętej umową z 2000 r. należy zwrócić uwagę, że dla tej części (działka nr [...]) nie zostało określone samodzielne przeznaczenie, a jedynie ograniczono się do wskazania, że oddanie w użytkowanie wieczyste następuje na poprawę zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W ocenie organu I instancji, niezagospodarowanie zatem w terminie tej działki pociąga za sobą automatycznie konieczność uznania, że również działka nr [...] nie została zagospodarowana w terminie. Również to stanowisko jest całkowicie nietrafne, albowiem brak jest jakichkolwiek podstaw, aby ocenę czy doszło do zagospodarowania działki [...] w terminie określonym w umowie z 2000 r. wiązać nierozerwalnie z oceną zagospodarowania działki nr [...]. Skoro działki te zostały oddane w użytkowanie wieczyste na podstawie odrębnych umów sporządzonych w formie aktu notarialnego oraz w umowach tych odrębnie określono terminy zagospodarowania nieruchomości, to zachowanie tych terminów również powinno być badane odrębnie. Brak jest jakichkolwiek podstaw do stosowania automatyzmu i przyjmowania, że skoro nie doszło do zagospodarowania jednej z części nieruchomości w terminie, to automatycznie przesądza to o niezagospodarowaniu drugiej części nieruchomości i to niezależnie od już wyżej zasygnalizowanej okoliczności, że nie można mówić o niezagospodarowaniu działki nr [...] w terminie. Ponadto w umowie z 2000 r. nie sprecyzowano na czym ma polegać poprawa zagospodarowania działki nr [...] przez przyłączenie do niej działki nr [...]. Dlatego też ocena tego zagadnienia powinna następować w oparciu o zaplanowane dla tego terenu przeznaczenie, jakie pełnić miałoby w ostatecznym kształcie całego zamierzenia, planowanego przez użytkownika wieczystego. Jak tymczasem wyjaśniała Spółka w toku postępowania, działka nr [...] stanowi teren zielony i od początku planów zabudowy nieruchomości miała ten teren zielony stanowić. Skoro zatem na dzień wydania decyzji organu I instancji działka nr [...] pełniła dokładnie te samą funkcję – dodatkowego terenu zielonego – którą docelowo miałaby pełnić, po zrealizowaniu inwestycji na nieruchomości, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by uznać, że działka ta nie została zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie z 2000 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do wniosku skarżącej kasacyjnie Spółki o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek Spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Stosownie zaś do art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.
Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (w tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób) i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek nastąpi, o ile organ I instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W takich okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).
W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19). Przepisy prawa materialnego, określając przesłanki do wydania określonej decyzji, wyznaczają w ten sposób zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie.
Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie zaś art. 62 ust. 2 u.g.n., jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. W oparciu o art. 62 ust. 3 u.g.n. za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Art. 62 ust. 4 u.g.n. stanowi przy tym, że termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 1 u.g.n., w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W myśl natomiast art. 63 ust. 2 u.g.n., w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi przy tym 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości (art. 63 ust. 3 u.g.n.). W przypadku dokonania aktualizacji opłaty rocznej w okresie 3 lat przed upływem terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej podstawą ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, jest wartość nieruchomości gruntowej określona dla celów tej aktualizacji (ust. 3a), opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji (ust. 4). Zgodnie natomiast z przepisem art. 64 ust. 1-2 u.g.n. obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji (ust. 1). Opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku (ust. 2).
W niniejszej sprawie z § 2 lit. b) umowy notarialnej z 30 września 1998 r. dot. oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej dot. działki nr [...] wynika, że nabywca zobowiązany jest do zagospodarowania nieruchomości gruntowej przez jej zabudowę zgodnie z przeznaczeniem (jakim stosownie do § 2 lit. a umowy jest budowa dużych obiektów związanych z działalnością administracyjno-handlowo-usługową) w ciągu 3 lat od dnia podpisania aktu notarialnego. Z kolei zgodnie z § 2 lit. b) umowy notarialnej z 30 listopada 2000 r. dot. oddania działki nr [...] w użytkowanie wieczyste w celu poprawy zagospodarowania przyległego gruntu, stanowiącego działkę 50, nabywca zobowiązany jest do zagospodarowania gruntu przekazywanego w użytkowanie wieczyste nabywcy w terminie jednego roku od dnia zawarcia umowy w formie aktu notarialnego.
Strona skarżąca konsekwentnie w sprawie kwestionowała możliwość ustalenia opłaty dodatkowej ze względu na przyjęte w umowach postanowienia umowne dotyczące terminów i sposobu zagospodarowania, pomijające w jej przekonaniu określenie terminu zabudowy działki nr [...] oraz sposobu i terminu zagospodarowania działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji kwestii tych nie rozstrzygnęło, koncentrując się na wysokości opłaty dodatkowej. Tymczasem art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres koniecznych ustaleń ma zatem pozostawać w związku z rozstrzygnięciem i mieć na nie istotny wpływ. Należy zgodzić się, że pominięcie przez Kolegium kwestii materialnoprawnych przesłanek do wszczęcia postępowania i wydania decyzji o opłacie dodatkowej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n. jest niedotrzymanie terminów, o których mowa w art. 62 u.g.n., dopiero w razie zaistnienia tej przesłanki, zastosowanie znajdują przepisy określające wysokość tej opłaty dodatkowej.
Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł, że rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej nie może prowadzić do rozpoznania sprawy co do istoty i kontroli prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Błędnie jednak uznał, że w niniejszej sprawie odniesienie się do przesłanek prawnomaterialnych nałożenia opłaty dodatkowej z art. 63 ust. 2 w zw. z art. 62 u.g.n. nie pozostaje w związku z oceną zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien w pierwszej kolejności ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 63 ust. 2 u.g.n. dotyczące niedotrzymania terminów, o których mowa w art. 62 u.g.n., warunkujące dopuszczalność wydania decyzji w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Dopiero po dokonaniu analizy w powyższym zakresie i dojściu do wniosku, że w sprawie można mówić o niedochowaniu terminu na zakończenie budowy na nieruchomości dopuszczalne będzie dokonanie ustaleń dotyczących nałożenia dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w art. 63 ust. 2 u.g.n.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. i art. 64e w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1. sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. i art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt 2. sentencji). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania sądowego należny jest z tytułu reprezentacji skarżącego przez radcę prawnego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (480 zł), wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej za pełnomocnictwo (17 zł), opłaty za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i jej sporządzenia przez tego samego radcę prawnego (240 zł).