I OSK 212/19

I OSK 212/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Po 251/18 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2018-08-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 136 ust. 3, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 1, art. 3 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 251/18 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. D. na rzecz Miasta P. kwotę 360 (słownie trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 251/18 uwzględnił skargę Miasta P. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z [...] listopada 2017 r. nr [...] w punktach I, II, IV i w punkcie III tylko w części orzekającej o odmowie zwrotu działki nr [...] (pkt I) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt II).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta P. decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], działając jako organ wyznaczony postanowieniem Wojewody [...] z [...] kwietnia 2005 r. nr [...] do załatwienia sprawy, orzekł o:
1) zwrocie na rzecz M. D. 2/5 części, J. D. 1/15 części, E. D. 1/15 części, J. D. 2/5 części, M. D. 1/15 części, nieruchomości położonej w P., obręb [...], ark. [...], działek nr [...] i nr [...] projektowanych w wyniku projektu podziału działek nr [...] i nr [...], o pow. łącznej 0.1536 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...];
2) zobowiązywaniu osób wymienionych w pkt I decyzji do zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty 33 223,03 zł:
- M. D. do zwrotu 13 289,21 zł;
- J. D. do zwrotu 2 214,87 zł;
- E. D. do zwrotu 2 214,87 zł;
- J. D. do zwrotu 13 289,21 zł;
- M. D. do zwrotu 2 214,87 zł.
3) odmowie zwrotu działki nr [...], obręb [...], ark. [...], o pow. 0.0329 ha oraz nr [...] (jako projektowanych w wyniku projektu podziału działek nr [...] i nr [...]);
4) zatwierdzeniu podziału nieruchomości - działki położonej w P., obręb [...], ark. [...], działki nr [...] i nr [...], o powierzchni łącznej 0.1536 ha, zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do decyzji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na wniosek M. D., J. D., E. D., M. D. i J. D. przed Dyrektorem Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. (powoływanym dalej również jako "Dyrektor ZGKiM [...] w P.") wszczęto postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w P., obręb [...], ark. [...] - działka nr [...], część działki nr [...] (zabudowanej pawilonami i urządzeniami infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego) oraz działka nr [...], ark. [...].
W trakcie postępowania ustalono, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był J. D. Jego spadkobiercami są J. D., J. D. i M. D. Nieruchomość położona w P. przy ulicach: [...],[...],[...] i [...], dla której urządzona była księga wieczysta KW nr [...], stanowiła zabudowane gospodarstwo rolne o obszarze 14.43.29 ha. Działka nr [...], arkusz mapy [...], o obszarze 4.02.50 ha, zapisana również w księdze wieczystej KW nr [...], wchodząca w skład gospodarstwa została sprzedana Skarbowi Państwa aktem notarialnym z [...] maja 1977 r. Celem przejęcia działki nr [...], w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10/74, poz. 64), była inwestycja związana z budową [...]. Decyzją z [...] października 1979 r. znak: [...] zatwierdzono plan realizacyjny. Wycena biegłego działki nr [...] o obszarze 4.02.50 ha wraz z zabudowaniami i innymi częściami składowymi ujawniła łączną cenę 2 103 843,50 zł.
Ustalono, że J. D. zmarła [...] lutego 1992 r., a spadek po niej na postawie ustawy nabyli: J. D., E. D., J. D., M. D. i M. D., każde po 1/5 części. Wszyscy wnioskodawcy są jedynymi osobami umocowanymi do występowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Zgodnie z mapą zasadniczą stwierdzono, że działka nr [...] (obecnie nr [...] i część [...]), ark. [...] i część działki nr [...], ark. [...] stanowią część działki nr [...]. Oględziny przeprowadzone [...] października 2001 r. przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] wykazały, że przy działce nr [...], część od strony północnej jest usytuowany chodnik o nawierzchni betonowej, a po obu jego stronach znajdują się ciągi pawilonów. Od strony zachodniej część gruntu stanowi miejsca postojowe dla mieszkańców osiedla o nawierzchni betonowej (parking ogólnodostępny) Pozostałą część terenu stanowi trawnik, w jego północnej części znajduje się szpaler drzew. W części zachodniej działki przebiegają dwa kable wysokiego napięcia. Część działki nr [...] stanowi trawnik (osiedlowy teren niezagospodarowany), samosiewy. Teren jest nieuzbrojony. Kolejne oględziny z [...] czerwca 2006 r. pokazały, że działka nr [...] obejmuje fragment trawnika osiedlowego z zielenią niską i wysoką. Na terenie znajdują się nieutwardzone dzikie ścieżki oraz wykonany z płyt betonowych fragment dojścia do studni z pompą. Działka nr [...] obejmuje w części fragment dawnej działki objęty wnioskiem. Od strony płd.-zach. na działce znajdują się pawilony, a pomiędzy nimi chodnik z płyt betonowych. Za pawilonami od strony południowej znajduje się zieleń wysoka. Część działki obejmuje fragment miejsc postojowych. Działka nr [...] obejmuje część parkingu z fragmentem okalającej go zieleni. Parking otoczony jest siatką drucianą. Zieleń okalająca to trawa i zieleń wysoka. Oględziny działki nr [...] z [...] lipca 2014 r. wykazały, że działka stanowi trójkąt porośnięty trawą z nasadzeniami - 4 drzewa liściaste. Przez działkę przebiega część ciągu pieszego utwardzonego kostką brukową. Oględziny z [...] lipca 2014 r. działki nr [...] wykazały, że działka urządzona stanowi zieleń – 2 drzewa, krzew i trawa. Przez działkę biegnie ścieżka nieurządzona, gruntowa. Działka nr [...] w części obejmuje parking (od zachodu), a w części - zieleń. Od północy zieleń, pawilony handlowe blaszane, nietrwale związane z gruntem oraz część drogi wewnętrznej pomiędzy nimi. Od wschodu pawilony, a plac między pawilonami utwardzony jest asfaltem. Na tyłach pawilonów znajdują się drzewa i trawa.
Zdaniem pełnomocnika wnioskodawców zieleń na działkach nie jest urządzona. Przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej Os. [...] w P. oświadczył, że zieleń jest koszona i pielęgnowana, a Spółdzielnia ponosi tego koszty. Oględziny z [...] października 2017 r., po sporządzeniu projektu podziału działek nr [...] i nr [...], wykazały, że projektowana działka nr [...] stanowi teren porośnięty trawnikiem koszonym. W części północnej na działce znajdują się pojedyncze drzewa, w części południowej znajduje się fragment utwardzonego płytkami betonowymi chodnika oraz studni. Projektowana działka nr [...] w części północnej zajęta pod fragmenty dwóch pawilonów handlowych parterowych, nietrwale związanych z gruntem. Pozostały teren jest porośnięty koszonym trawnikiem oraz pojedynczymi drzewami w rejonie pawilonów. Granica zachodnia działki przebiega po krawężniku zatoki postojowej znajdującej się wzdłuż ulicy wewnętrznej. Niewielki fragment południowej części stanowi utwardzony płytkami betonowymi chodnik.
Starosta podał, że według informacji Spółdzielni Mieszkaniowej działki nr [...] i nr [...] są położone w centralnych częściach osiedli [...] i [...], a ich przeznaczenie przewidziane było w planach realizacyjnych pod budownictwo towarzyszące powstających osiedli.
Organ wskazał, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P. (uchwała Rady Miejskiej P. Nr [...] z [...].12.1994 r.) przeznaczał działki nr [...] i nr [...] na Osiedlu [...] jako teren oznaczony symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - wysokiej, rejon o przewadze funkcji osiedli mieszkaniowych wielorodzinnych, strefa II pośrednia, a w całym rejonie dopuszczano lokalizację usług podstawowych (szkoła, przedszkole, żłobek) i nieuciążliwych usług. Działkę nr [...] decyzją z [...] listopada 2001 r. podzielono, w wyniku czego powstała m.in. działka nr [...], ark. [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2004 r. podzielono działkę nr [...] na działki nr [...] i nr [...], ark. [...].
Na podstawie zgromadzonej dokumentacji stwierdzono, że Miasto P. nie zawierało umów dzierżawy działki nr [...] (po podziale działki o numerach: [...] i [...]), natomiast Wydział Gospodarki Nieruchomościami obciąża Spółdzielnię Mieszkaniową za korzystanie z przedmiotowej nieruchomości. Spółdzielnia Mieszkaniowa podpisała umowy dzierżawy z najemcami pawilonów na działce nr [...], ale nie zawierała umów co do działek nr [...] i nr [...].
Starosta wyznaczył uprawnionego geodetę do sporządzenia projektu podziału działek nr [...] i [...], który umożliwi zwrot części tej nieruchomości, na której nic nie zrealizowano. Na mocy tego projektu powstały m.in. projektowane działki o numerach: [...],[...] i [...] (przedmiot tego postępowania oraz nr [...] i nr [...] - objęte odrębnym postępowaniem).
W dniu [...] października 2017 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. Powiadomiono dzierżawców dwóch pawilonów znajdujących się na terenie objętym zwrotem o prowadzonym postępowaniu.
W ocenie Starosty cel wywłaszczenia na projektowanych działkach nr [...] i nr [...] będących przedmiotem zwrotu nie został spełniony. Działki tylko w niewielkiej części są zabudowane dwoma pawilonami. Spółdzielnia Mieszkaniowa nie posiada prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, jedynie z niego korzysta. Spółdzielnia stwierdziła, że nie zawierała umów dzierżawy na działce nr [...]. Także plan zagospodarowania przestrzennego powoływany w decyzji dopuszczał na tym terenie lokalizację usług podstawowych, takich jak szkoła, przedszkole czy żłobek. Plan realizacyjny zaś przewidywał budowę żłobka, jednak nigdy nie został zrealizowany. Odmową zwrotu objęto te działki, które powstały w wyniku projektu podziału, a nie zostały przeznaczone do zwrotu oraz działkę nr [...] uznając, że stanowi jedność z urządzonym terenem osiedla.
W celu ustalenia, czy wartość nieruchomości uległa zmianie Starosta zlecił rzeczoznawcy majątkowemu T. S. sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości, wartość tej nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen aktualnych oraz wartość według stanu z dnia zwrotu, uwzględniając działania podjęte na nieruchomości po wywłaszczeniu. W opinii rzeczoznawcy majątkowego z [...] sierpnia 2017 r. ustalono, że wartość działek powstałych w projekcie podziału i przewidzianych do zwrotu o numerach [...] i [...], według stanu z dnia wywłaszczenia (tj. [...] maja 1977 r.) wyniosła 847 442 zł, a według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny wyniosła 847 442 zł. Zatem stwierdzono, że nie nastąpiło ani zmniejszenie ani zwiększenie wartości nieruchomości. Kwota odszkodowania według wyceny biegłego z 1969 r. wynosiła 2 103 843,50 zł. Proporcjonalnie obliczona kwota odszkodowania w stosunku do zwracanej części nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...], o powierzchni 1 536 m2 wynosząca 80 285,80 zł, po zwaloryzowaniu, przy zastosowaniu wskaźnika wzrostu cen i usług konsumpcyjnych Prezesa GUS za okres od 1977 r. do września 2017 r., tj. 4117,890567707 oraz denominacji - stanowi 33 060,81 zł. Zatem wnioskodawcy są zobowiązani do zwrotu tej kwoty jako należności określonych w art. 140 u.g.n.
Miasto P. złożyło odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o uchylenie pkt I, II i IV zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu części działek nr [...] i nr [...], ewentualnie uchylenie pkt I, II i IV zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Miasto P. podniosło, że podstawą orzeczenia o zwrocie części przedmiotowych działek było uznanie, że nie nastąpiła na nich realizacja celu wywłaszczenia. Przy czym, cel wywłaszczenia tego terenu, został określony jako budowa żłobka. Tymczasem budowa żłobka była przewidziana w planie realizacyjnym osiedla mieszkaniowego (os. [...]), zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z [...] października 1979 r., tj. blisko 2 lata po wywłaszczeniu nieruchomości (akt notarialny z [...] maja 1977 r.). Tymczasem dokumenty i dowody określające sposób zagospodarowania nieruchomości, które zostały sporządzone po zawarciu umowy jej nabycia lub wydaniu decyzji o jej wywłaszczeniu, nie mogą być traktowane jako konkretyzujące cel nabycia lub wywłaszczenia dla potrzeb prowadzenia obecnie postępowania zwrotowego, skoro skuteczność tego nabycia lub wywłaszczenia była zależna od sformalizowanego określenia celu, nawet w sposób ogólnikowy, przed sporządzeniem aktu nabycia lub wywłaszczenia, a najpóźniej w samym akcie nabycia lub wywłaszczenia. W rezultacie należy przyjąć, że celem wywłaszczenia, określonym w ww. akcie notarialnym, była realizacja, w oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony decyzją PRN m. P. z [...] lipca 1972 r., inwestycji [...]. Szczegółowy cel wywłaszczenia mógł zostać wywiedziony jedynie na podstawie dokumentacji, bądź okoliczności tzw. okołowywłaszczeniowych, tj. powstałych przed lub w trakcie procedury wywłaszczeniowej. Odwołujące się Miasto wskazało ponadto, że organy dokonały błędnej oceny materiału dowodowego i błędnie ustaliły cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, ponieważ celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia.
Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podzielił ustalenia poczynione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i uznał, że nieruchomość została nabyta w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., w oparciu o decyzję Prezydium PRN m. P. z [...] lipca 1972 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji [...] oraz decyzję Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w P. z [...] października 1980 r. zezwalającą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, [...] w związku z realizacją budownictwa mieszkaniowego na [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala określić cel wywłaszczenia oraz czy został on zrealizowany na projektowanych działkach nr [...] i nr [...], powstałych w wyniku podziału działek nr [...] i nr [...]. Wojewoda uznał, że celu wywłaszczenia nie zrealizowano w stosunku do ww. działek, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego były przeznaczone pod lokalizację usług podstawowych (szkoła, przedszkole, żłobek), a zgodnie z planem realizacyjnym pod budowę żłobka. Przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", zostały spełnione w stosunku do projektowanych działek nr [...] i nr [...], ponieważ na działkach nie powstała żadna infrastruktura, którą można by traktować jako budownictwo towarzyszące osiedlom mieszkaniowym, w tym nie wybudowano, zgodnie z planem realizacyjnym - projektowanego żłobka. Wojewoda uznał też, że Starosta słusznie odmówił wnioskodawcom zwrotu działki nr [...], ark [...], o pow. 0.0329 ha i działki nr [...], gdyż ich teren stanowi jedność z urządzonym terenem osiedla.
Miasto P. wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd uznał, że organy administracyjne dokonały wadliwej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., czego konsekwencją było ustalenie innego celu wywłaszczenia niż podany w umowie sprzedaży równorzędnej w skutkach z wywłaszczeniem. W rezultacie organy błędnie stwierdziły, że zwrócone działki nr [...] i nr [...] stały się zbędne, gdyż ustalony cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organy obu instancji nieprawidłowo skupiły się na ustaleniu przeznaczenia zwracanych działek (nr [...] i nr [...]) na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. [...] czerwca 2000 r.
Powyższe jest wynikiem błędnego przyjęcia, że w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych przed [...] września 2004 r. zrealizowanie celu wywłaszczenia należy badać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, jak przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz.U. z 2014 r., poz. 376; OTK-A 2014/3/31). Zgodnie z sentencją tego wyroku art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten nie uprawnia do wniosku, że w odniesieniu do stanów sprzed 22 września 2004 r. należy badać wyłącznie, czy w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na nieruchomości tej istniał stan odpowiadający zrealizowaniu celu wywłaszczenia i utrzymywaniu się takiego stanu. W tym przypadku istotne jest czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w dniu złożenia wniosku o zwrot, czyli w dniu [...] sierpnia 2004 r. Dla prawidłowego zastosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. dla nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r., istotne jest czy najpóźniej w dniu złożenia wniosku o zwrot, ale nie później niż przed 22 września 2004 r., został zrealizowany cel wywłaszczania. Nie jest zatem istotne to, czy do realizacji celu wywłaszczenia doszło w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia, czy też z przekroczeniem terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Konsekwentnie zatem, nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. W takiej sytuacji nie ma też znaczenia, że zagospodarowanie mogło mieć miejsce po upływie terminów wynikających z art. 137 u.g.n., ale nie ma możliwości zwrotu, ponieważ w istocie cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Sąd pokreślił, że według stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 u.g.n. – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Jednak rozważając, czy została spełniona przesłanka określona w art. 137 u.g.n., nie można oderwać się od celu i charakteru przedsięwzięcia, z powodu którego dokonano wywłaszczenia, jak również nie można nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. Co więcej, zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, skoro osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju pewnym mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał, np. obiekt bardziej potrzebny jego mieszkańcom.
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organy orzekające wadliwie ustaliły cel wywłaszczenia (sprzedaży) przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji błędnie przyjęły, że nie doszło do jego realizacji. Błędnie podjęto ustalenia w kierunku doprecyzowania celu sprzedaży działki nr [...] określonej w umowie z [...] maja 1977 r. jako budowa [...] na dzień złożenia wniosku o zwrot ([...] czerwca 2000 r.) posiłkując się przyjętymi już po zawarciu wskazanej umowy sprzedaży - planem realizacyjnym i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ze względu na błędne rozumienie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. organy orzekające skupiły działania procesowe w zakresie ustalenia stanu faktycznego i jego oceny prawnej na aktualnym, tj. zachodzącym również w dniu złożenia wniosku o zwrot ([...] czerwca 2000 r.), stanie zagospodarowania części działki nr [...] i nr [...] objętej postępowaniem zwrotowym (dz. nr [...] i nr [...]), mylnie utożsamiając istnienie określonego stanu zagospodarowania, jako stanu miarodajnego dla oceny, czy cel wywłaszczania został zrealizowany. Innymi słowy, organy orzekające podjęły się jedynie ustalenia, czy na przedmiotowej części działki nr [...] (projektowane działki nr [...] i nr [...]) powstał żłobek, względnie jakakolwiek infrastruktura towarzysząca osiedlu mieszkaniowemu. W tym zakresie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych – art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."
Sąd wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów Miasta P. Przede wszystkim nie wyjaśnił, dlaczego podziela argumentację organu I instancji, co do odtworzenia celu wywłaszczenia na podstawie dokumentacji (planów – miejscowego i realizacyjnego) przyjętych po dacie zawarcia umowy o charakterze wywłaszczeniowym. Tym samym organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
W ocenie Sądu uchybienia procesowe w znacznym stopniu miały swoje źródło w błędnej wykładni prawa materialnego, tj. przepisów art. 136 i art. 137 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji organy wadliwie ustaliły stan zagospodarowania nieruchomości w okresie pomiędzy wywłaszczeniem nieruchomości a zrealizowaniem aktualnej zabudowy na tym terenie. W szczególności organy zaniechały oceny zgromadzonego materiału dowodowego celem ustalenia, w jaki sposób przedmiotowy teren (aktualnie odpowiadający części działki nr [...] i nr [...], przewidzianej do wyodrębnienia jako działki nr [...] i nr [...]) był zagospodarowany i wykorzystywany w związku z budową osiedla [...] na[...] w P. w latach 80-ych XX w.
W związku z powyższym Sąd - z uwagi na rodzaj uchybień i zakres postępowania dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości – orzekając w granicach zaskarżenia (art. 134 § 1 P.p.s.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w punktach I, II i IV oraz w pkt III - tylko w części orzekającej o odmowie zwrotu działki nr [...]. Konsekwencją stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przy rozstrzyganiu o zwrocie projektowanych do podziału działek nr [...] i nr [...], jest konieczność podważenia zasadności podziału w przyjętym kształcie działek nr [...] i nr [...] między innymi na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Rozstrzygnięcia zawarte w kolejnych punktach decyzji organów obydwu instancji (pkt II-III), poza orzekaniem co do odmowy zwrotu działki nr [...], która to część sprawy nie była przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, były bowiem pochodne wobec podstawowego rozstrzygnięcia o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości.
Sąd zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji uwzględniły rozważania i wytyczne dotyczące wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz potrzeby przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, jak został zagospodarowany teren części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania (części działek nr [...] i nr [...], projektowanych do wydzielenia jako działki o numerach: [...],[...] i [...]). Dotyczy to nie tylko tej części działki, która mogła być zagospodarowana na cele zieleni urządzonej i infrastruktury osiedlowej, zgodne z programem szczegółowym zagospodarowania tego terenu w związku z intensywną zabudową mieszkaniową (osiedlową). Sąd wskazał, że punktem wyjścia dla organów powinien być materiał zgromadzony dotychczas, który wskazuje na kierunki, w których należy podążać, poszukując źródeł dowodów pomocnych dla odpowiedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd stwierdził, że można już z góry przesądzić, że nieuprawnione byłyby wszelkie tezy organów o braku źródeł dowodowych, a tym bardziej o braku zagospodarowania spornego terenu w okresie pomiędzy wywłaszczeniem nieruchomości a wybudowaniem pawilonów handlowych. Organy powinny przy tym ustalić, od kiedy przedmiotowy teren był zagospodarowany jako zieleń urządzona (trawnik i nasadzenia) z elementami infrastruktury osiedlowej (chodniki doprowadzające do trzepaka i studni z pompą). Pomocne w tym celu wydaje się być posiłkowanie wiedzą Spółdzielni Mieszkaniowej [...], względnie przeprowadzenie oględzin, które mogą pozwolić ustalić przybliżony okres realizacji wspomnianego sposobu zagospodarowania terenu (np. datę budowy studni wraz z pompą, posadowienia trzepaków z ławkami, wiek nasadzonych drzew). Następnie organy powinny poddać tak ustalony stan faktyczny odpowiedniej ocenie prawnej i w tym zakresie powinny zwrócić szczególną uwagę na to, by w sprawie nie doszło do wydania "absurdalnych rozstrzygnięć", o których wspomniał Trybunał Konstytucyjny, np. do zwrotu "skrawków gruntu" znajdujących się na pograniczu terenów o różnym zagospodarowaniu zgodnym z potrzebami osiedla mieszkaniowego. Sąd w niniejszej sprawie w całości przychylił się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu w sprawie II SA/Po 99/16, ponieważ dotyczył on terenu bezpośrednio sąsiadującego z terenem będącym przedmiotem niniejszego postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. D. zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:
1) prawa materialnego:
- art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 137 ust. 2 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcie a priori, że cel wywłaszczenia nie może zostać zrekonstruowany na podstawie dokumentów planistycznych oraz decyzji realizacyjnych, które powstały po wywłaszczeniu;
- art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zanegowanie prawa strony skarżącej do ochrony jej prawa własności oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę realizacji prawa do zwrotu nieruchomości zagwarantowanego stronie przez ustawę;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 1 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej - Starosty P. i Wojewody [...] i wydanych przez te organy decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co skutkowało wydaniem przez Sąd I instancji wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez Miasto P.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy oraz organ I instancji naruszyły przepisy K.p.a. dotyczące postępowania dowodowego, uznając, że organ ten nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i prawnego sprawy, przez co naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy I i II instancji nieprawidłowo określiły cel wywłaszczenia i uznały spełnienie przesłanek określonych w art. 137 u.g.n.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie dokonanego decyzją organu I instancji wydzielenia działek, które zostały zwrócone skarżącym, przez nieuprawnione odwołanie się do bliżej nie opisanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego z sugestią, aby "w sprawie nie doszło do wydania "absurdalnych rozstrzygnięć", o których wspomniał Trybunał Konstytucyjny, np. do zwrotu "skrawków gruntu znajdujących się na pograniczu terenów o różnym zagospodarowaniu zgodnym z potrzebami osiedla mieszkaniowego", podczas gdy powierzchnie działek wydzielonych w ramach przedmiotowego postępowania zwrotowego oraz ich położenie i stan zagospodarowania, w odniesieniu do zrekonstruowanego celu wywłaszczenia, w żaden sposób nie uprawniały do takiego ukierunkowania ponownego postępowania administracyjnego w zakresie wydzielenia działek, które mogą zostać zwrócone. W tym zakresie Sąd nie uwzględnił stanu faktycznego w zakresie podziałów geodezyjnych terenu, jakie miały miejsce w okresie od wywłaszczenia i które przeprowadzone były na skutek wycofania przez skarżącego kasacyjnie i jego rodzeństwo wniosku o zwrot co do części wywłaszczonej nieruchomości, jak i miały na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej oraz uwzględniały interes mieszkańców osiedla;
- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, a w szczególności wykroczenie poza ramy objęte przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym oraz rozpatrywaną skargę i odwołaniem się do wyniku sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Po 99/16, którego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. wydana w sprawie zwrotu innej wywłaszczonej nieruchomości, na rzecz innych podmiotów, aniżeli skarżący kasacyjnie (projektowana działka nr [...]). Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost wskazał, że "sąd w niniejszej sprawie w całości przychyla się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu w sprawie II SA/Po 99/16, ponieważ dotyczy on terenu bezpośrednio sąsiadującego z terenem będącym przedmiotem niniejszego postępowania", podczas gdy stan faktyczny i prawny obu spraw są diametralnie różne - zarówno w zakresie sposobu zagospodarowania obu nieruchomości po wywłaszczeniu, jak i celu wywłaszczenia oraz oceny przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 u.g.n., wykraczając w ten sposób w sposób nieuprawniony poza granice rozpatrywanej sprawy;
- art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wydanie wyroku po zamknięciu rozprawy również na podstawie akt sprawy o sygn. akt II SA/Po 99/16, których nie załączono do akt sądowych niniejszej sprawy, a do której Sąd odwołał się w uzasadnieniu zaskarżanego obecnie wyroku i co istotne, w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości, których wyrok ten dotyczył, zawarł w uzasadnieniu wskazania wiążące organy administracji i Sąd przy ewentualnym ponownym rozpatrywaniu sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do:
- naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przekroczenie jego ram w zakresie wskazań, którymi organy administracji będą związane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a także sądy zgodnie z art. 153 P.p.s.a.;
- naruszenia art. 3 § 1, art. 106 ust. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i brak rozważenia możliwości jego ewentualnego uzupełnienia w sytuacji, gdy Sąd uznał konieczność odniesienia się do zapisów szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z dnia [...] marca 1971 r., co w konsekwencji spowodowało brak możliwości oceny, czy dany dokument planistyczny zawiera jakiekolwiek ustalenia pozwalające zrekonstruować cel wywłaszczenia, inny aniżeli przyjęty przez organy administracji, podczas gdy w aktach administracyjnych sprawy są dokumenty pozwalające uznać, że treść tego aktu planistycznego była znana organom administracji obu instancji, a jego zapisy nic nie wniosą do sprawy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Miasta P., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie od skarżącego Miasta P. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się rozprawy.
Miasto P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie koncentrują się na wykazaniu nieprawidłowego stanowiska Sądu I instancji co do ustalenia celu wywłaszczenia wyłącznie na podstawie aktu notarialnego z [...] maja 1977 r. rep. nr [...], zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w oparciu o decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej m. P. z [...] lipca 1972 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji [...], z pominięciem zaś planu realizacyjnego Osiedla – [...] – Część Południowa [...] – jednostka mieszkaniowa "[...]", zatwierdzonego decyzją z [...]października 1979 r., zgodnie z którą na terenie nieruchomości przewidziana była budowa żłobka (k. 73-76 akt adm. t. I), miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pozn. Nr 22, poz. 246 z 1999 r.), który zakładał, że teren ten oznaczony jest symbolem [...] – jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – wysokiej, rejon o przewadze funkcji osiedli mieszkaniowych wielorodzinnych, strefa pośrednia intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego oraz decyzji Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w P. z [...] października 1980 r. nr [...] zezwalającej na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nie rolnicze (...) w związku z realizacją budownictwa mieszkaniowego na [...].
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w konsekwencji skupiają się na braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny przez Sąd I instancji materiału dowodowego w sprawie, w tym pominięcia wymienionych dokumentów, przy przyjęciu ustalenia o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na nabytej nieruchomości. Wadliwość ustaleń, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wynika z niewłaściwie zinterpretowanej i zastosowanej normy prawa materialnego. Odnosi się to w szczególności do zakresu koniecznych ustaleń dotyczących sposobu wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia w zależności od tego, jak należało rozumieć ten cel. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 272/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu) zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od okoliczności stanowiących przesłanki zaistnienia skutków prawnych. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia definiuje art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji względem nieruchomości wywłaszczonych pod rządami innych aktów prawnych, które nie przewidywały terminów zagospodarowania wywłaszczonych gruntów, ocena zbędności przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 powinna uwzględniać datę wprowadzenia tych terminów: 7 letniego z dniem 1 stycznia 1998 r., a 10 letniego z dniem 22 września 2004 r. (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 2391/12). Wskazać jeszcze trzeba, że w stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest także uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. sygn. P 12/11 (OTK-A z 2012, Nr 11, poz. 135), wskazując, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że wyprowadzenie konstytucyjnego obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 21 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji opierało się na argumencie "wadliwego użycia" nabytej nieruchomości przez wywłaszczyciela, stanowiącego dowód na bezpośrednie naruszenie konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia ujętych w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skoro istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem publicznych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, istnieje także nierozerwalny związek między naruszeniem przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" a powstaniem obowiązku po stronie organów państwa konstytucyjnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela.
Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga uprzedniej jego identyfikacji. Rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu należy mieć na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie do określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Nie budzi przecież wątpliwości stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1966/14 fakt ten winien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Brak precyzji w sformułowaniu celu wywłaszczenia nie pozbawia zatem umowy waloru czynności prawnej z zakresu prawa cywilnego, która pozostaje w obrocie prawnym.
Trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, że podstawowym źródłem ustalenia jest umowa zawarta w formie aktu notarialnego. Nie jest sporne w sprawie, że cel wywłaszczenia został sprecyzowany w umowie sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z [...] maja 1977 r. na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Oceny tej nie można dokonywać w oderwaniu od art. 216 ust. 1 u.g.n., według którego przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy wywłaszczeniowej. W ww. umowie z [...] maja 1977 r. wskazano, że Skarb Państwa nabył od J. D., M. D. i J. D. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], nr mapy [...] o obszarze [...] ha położoną w P. przy ulicach: [...],[...],[...] i [...], dla której urządzona była księga wieczysta KW nr [...], i która stanowiła część gospodarstwa rolnego o obszarze 14.43.29 ha. W umowie wskazano na decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej m. P. z [...] lipca 1972 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji [...].
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Zwłaszcza, gdy jest to inwestycja duża, wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. Przy czym interpretacja celu winna uwzględniać ówczesne realia. Bowiem kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia (cyt. wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1966/14). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może pomijać kontekstu funkcjonalnego z daty jego dokonania (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1519/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, czy plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania. Nie można jednak przyjąć, jak chce tego skarżący kasacyjnie, że decyzja lokalizacyjna determinowała możliwość zastosowania przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. w taki sposób, że aby mówić o zbędności terenu na cel wywłaszczenia wystarczyło wykazanie niezrealizowania poszczególnych obiektów w wyznaczonych miejscach, zrealizowanie obiektów nieprzewidzianych planem (żłobek), czy pozostawanie terenów zielonych. Nie ulega wątpliwości, że celem wywłaszczenia nie było zbudowanie poszczególnych elementów budowlanych, czy też infrastrukturalnych, ale budowa osiedla mieszkaniowego określonego jako "[...]" w ramach inwestycji [...] na ściśle wyznaczonym obszarze. Jego granice zostały wskazane w załączniku do decyzji z 1972 r.
W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Takie stanowisko prezentowane było zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (vide np. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2325/16, 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14, czy 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14). Również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.
Przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1138/08). Oznacza to, że nieusprawiedliwiony był zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię.
Z tego punktu widzenia zbyteczne były ustalenia dotyczące sposobu realizacji celu wywłaszczenia według stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania decyzji zwrotowej oraz szczegółowa analiza zgodności celu wywłaszczenia z planem realizacyjnym Osiedla – [...]– Część Południowa [...] – jednostka mieszkaniowa "[...]", zatwierdzonym decyzją z [...] października 1979 r., zgodnie z którą na terenie nieruchomości przewidziana była budowa żłobka, miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej P. z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] oraz decyzją Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w P. z [...] października 1980 r. nr [...] zezwalającą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nie rolnicze (...) w związku z realizacją budownictwa mieszkaniowego na [...].
Oznacza to również, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę działalności organów administracyjnych oraz przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i pominięcie części materiału dowodowego. Zdecydowana większość argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczy konkretyzacji celu wywłaszczenia wynikającego z dokumentów powstałych po [...] maja 1977 r. Niewątpliwie uszczegółowiają one sposób realizacji inwestycji objętej celem wywłaszczenia, jednak dla sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie mogą mieć znaczenia. Okoliczności powyższe są indyferentne prawnie w niniejszej sprawie, co prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji. Tym samym prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że ocena dowodów zgromadzonych w aktach sprawy przez organ administracyjny była błędna, gdyż prowadziła do przyjęcia stanowiska, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Skutkowało to też niewłaściwym zastosowaniem art. 136 ust. 3 u.g.n.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wydanie wyroku również na podstawie akt sprawy o sygn. II SA/Po 99/16. Podzielenie przez Sąd I instancji poglądu zawartego w prawomocnym wyroku dotyczącym zwrotu nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem będącym przedmiotem niniejszego postępowania, nie oznacza naruszenia powyższych przepisów, skoro skarżący kasacyjnie nie wykazał na czym polega odmienność stanu faktycznego i prawnego obu spraw, w szczególności w zakresie sposobu zagospodarowania obu nieruchomości po wywłaszczeniu, jak i celu wywłaszczenia. Przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutu naruszenia opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 106 ust. 3 (powinno być § 3) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i brak rozważenia możliwości jego ewentualnego uzupełnienia w sytuacji, gdy Sąd uznał konieczność odniesienia się do zapisów szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z dnia [...] marca 1971 r., nie mógł być zasadny, gdyż Sąd nie stosował art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 508/05). Co do zasady, nie może stanowić naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. dokonanie przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego zgromadzonego na etapie postępowania administracyjnego i wytknięcie organom jego niewłaściwego zebrania, co było zresztą zdeterminowane dokonaną przez Sąd I instancji inną wykładnią prawa materialnego będącego podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji. Wynik zaś takiej kontroli, niesatysfakcjonujący dla strony, nie może być obalony zarzutem naruszenia ww. przepisów, gdyż nie odnoszą się one do takiej sytuacji. Skutecznym zarzutem kasacyjnym dotyczącym naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. można byłoby zakwestionować nieprzeprowadzenie przez WSA dowodów, mimo spełnionych, zgodnie z tym przepisem, przesłanek, a nie dokonanie nawet wadliwej - zdaniem strony - oceny dowodów już przeprowadzonych wcześniej (na etapie administracyjnym).
Nie mogły odnieść skutku zarzuty odnoszące się do art. 141 § 4 P.p.s.a., regulującego treść uzasadnienia wyroku. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. sygn. II FSK 1767/14, wyrok NSA z 13 lipca 2016 r. sygn. II GSK 1101/14, wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 107/15). Dla skuteczności tego zarzutu należy zatem wykazać, że uzasadnienie pozbawione jest koniecznych elementów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a brak ten mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można natomiast za pomocą zarzutu odnoszącego się do art. 141 § 4 P.p.s.a. podważać czy to prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego czy też przedstawionej oceny prawnej, zarzut oparty na tym przepisie odnosi się bowiem do konstrukcyjnych, a nie merytorycznych wad uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i pozwala na ocenę stanowiska Sądu I instancji. Wytknięta Sądowi I instancji ocena ustaleń faktycznych jako nieprawidłowych, a w szczególności wykroczenie poza ramy objęte postępowaniem administracyjnym oraz skargą i odwołanie się do wyniku sprawy zakończonej wyrokiem o sygn. akt II SA/Po 99/16 nie może odbywać się w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Odnosząc się do pisma z [...] kwietnia 2020 r., w który skarżący kasacyjnie powołuje się na sygn. akt I OSK 212/19, a zatem właściwą dla niniejszej sprawy, wskazać trzeba, że treść tego pisma wskazuje raczej, że jest to odpowiedź na skargi kasacyjne wniesione w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 531/18, a zatem w innej sprawie niż sprawa objęta niniejszym postępowaniem.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną rozpoznaną na posiedzeniu niejawnym oddalił na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 i art. 207 § 1 P.p.s.a., stanowiących podstawę prawną do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną, w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).