I OSK 2116/23

I OSK 2116/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2118/23 - Wyrok NSA z 2024-08-13
II SA/Lu 160/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-06-20
II SA/Lu 136/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-05-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 14 ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8, art. 18, art. 71
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 1359
art. 127, art. 132, art. 144
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 160/23 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2022 r. znak: SKO.41/3919/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 160/23 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 9 grudnia 2022 r. znak: SKO.41/3919/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A. we wniosku z 29 lipca 2022 r. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad pasierbem B. B., posiadającym orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Stargardzie Szczecińskim z 26 czerwca 2003 r. o zaliczeniu go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności o charakterze trwałym, od urodzenia ([...]). Orzeczenie wydano na stałe.
Wójt Gminy X. decyzją z 19 sierpnia 2022 r. Nr SR.524.337.2022 orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją z 9 grudnia 2022 r. znak: SKO.41/3919/OS/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jak wyjaśnił organ, w toku postępowania ustalono, że matka B. B. nie żyje, a jego ojciec C. C., ma orzeczoną II grupę inwalidzką, co w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit c. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", oznacza umiarkowany stopień niepełnosprawności, pobiera rentę oraz prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą. C. C. jest opiekunem prawnym B. B., pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią.
W ocenie organu, wnioskodawczyni, jako macocha, ma prawo ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne wyłącznie na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc jako inna osoba (niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.), na której ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności. W świetle jednak art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., świadczenie dla osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności przysługuje tylko wtedy, gdy osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.
Ponadto, jak zwróciło uwagę SKO, skarżąca nie jest opiekunem faktycznym B. B., ponieważ zgodnie z art. 3 pkt 14 u.ś.r., "opiekun faktyczny" to osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, a A. A. takiego wniosku nie złożyła.
A. A. wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga ta nie jest zasadna.
Jak wskazał Sąd I instancji, skarżąca nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust.1 pkt 1-3 u.ś.r., ponieważ nie jest matką B. B., nie jest też "opiekunem faktycznym dziecka", ponieważ B. B. jest osobą dorosłą a nie dzieckiem, a poza tym, skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Skarżąca nie jest także "osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej".
Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, rozpatrując wniosek skarżącej, organy obu instancji zasadnie zbadały, czy skarżąca mieści się w kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i prawidłowo uznały, że należy ona do "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (...)".
Zdaniem Sądu I instancji, ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), powoływana dalej jako "K.r.o.", przewiduje kilka grup osób, związanych węzłem pokrewieństwa, powinowactwa lub przysposobienia, które mogą być względem siebie obciążone obowiązkiem alimentacyjnym (np. zstępni, wstępni, rodzeństwo, przysposobieni/przysposabiający, macocha/ojczym/pasierb). Przepisy K.r.o. przewidują, że obowiązek alimentacyjny nie spoczywa na wszystkich tych osobach z różnych grup jednocześnie, ale powstaje w określonej (ustawowej) kolejności, opisanej w art. 132 K.r.o. Zatem, konieczne jest ustalenie, czy obowiązek alimentacyjny "przeszedł" na osoby z dalszych grup.
Dalej, Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawodawca, określając zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przewidział, że prawo do świadczenia mają inne osoby, jeśli ciąży na nich obowiązek alimentacyjny w rozumieniu K.r.o., ale jednocześnie wprowadził w art. 17 ust. 1a u.ś.r. dodatkowe warunki przyznania takiego prawa.
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstaje więc na takich samych zasadach, na jakich powstaje obowiązek alimentacyjny pomiędzy konkretnymi osobami. "Przejście" obowiązku alimentacyjnego na osoby zobowiązane w dalszej kolejności stosownie do przepisów K.r.o. nie oznacza, że z tą chwilą tym osobom zaczyna przysługiwać także prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Dlatego też, w opinii Sądu I instancji, okoliczność że skarżąca jako macochą niepełnosprawnego B. B. opiekuje się nim i jednocześnie jest osobą zobowiązaną do alimentacji (w dalszej kolejności), nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że ma ona prawo z tego powodu ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Chociaż ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym, to jednak nie wprowadził automatyzmu przyznawania tego prawa wszystkim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, powstały stosownie do przepisów K.r.o.
Jak zaznaczył Sąd I instancji, w świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r. macosze, jako osobie zobowiązanej do alimentacji w rozumieniu K.r.o. (art. 144), może przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko wtedy, gdy jednocześnie zostanie ustalone, że: rodzice niepełnosprawnego pasierba nie żyją (albo nie przysługuje im władza rodzicielska, albo są małoletni, albo legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) – pkt 1, ponadto, gdy pasierb nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu (albo gdy istnieją takie osoby, ale są one małoletnie albo legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) – pkt 2, a w przypadku pasierba będącego dzieckiem, gdy nie ma on opiekuna faktycznego ani rodziny zastępczej (bądź też gdy jego opiekun faktyczny czy rodzina zastępcza legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) – pkt 3.
Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie takie okoliczności nie występują, ponieważ B. B. ma ojca, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dlatego też organy rozpatrujące wniosek skarżącej prawidłowo uznały, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo tego, że jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec niepełnosprawnego pasierba w dalszej kolejności (stosunek powinowactwa), oraz że faktycznie sprawuje nad nim opiekę.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji wskazał, że organy słusznie nie badały, czy w danych okolicznościach ten obowiązek alimentacyjny "przeszedł" na skarżącą ze względu na przesłanki z art. 132 K.r.o., ponieważ, jak wyjaśniono, przesłanki te nie mają znaczenia dla potrzeb przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż u.ś.r. nie wprowadza automatyzmu pomiędzy powstaniem obowiązku alimentacyjnego danej osoby a powstaniem prawa tej osoby do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd I instancji zwrócił też uwagę na wykładnię przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 17 ust. 1 a u.ś.r. dokonaną przez NSA w uchwale składu 7 sędziów z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22. W ocenie składu 7 sędziów NSA, przewidziana przez ustawodawcę kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie narusza rażąco i w sposób oczywisty standardów konstytucyjnych, a w konsekwencji – do odkodowania treści omawianych przepisów – nie jest potrzebna inna, niż językowa, ich wykładnia. Sąd I instancji podkreślił, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Jak wskazał Sąd I instancji, przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że chociaż wnosząca skargę kasacyjną mieści się w kręgu osób wymienionych w tym przepisie, to nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że zrezygnowała z zatrudnienia by sprawować opiekę nad osobą z niepełnosprawnością i faktycznie ją sprawuje, a ojciec B. B. nie jest w stanie sprawować nad nim codziennej opieki z uwagi na stan zdrowia oraz obowiązki zawodowe, które powodują, że często wyjeżdża na kilka dni poza miejsce zamieszkania;
2) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w związku z art. 8, art. 18 i art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wykładni funkcjonalnej i celowościowej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi z uwagi na fakt, że ojciec osoby z niepełnosprawnością żyje, nie jest pozbawiony praw rodzicielskich oraz nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, chociaż w sprawie obiektywne przesłanki wskazują na to, że nie ma bliższej osoby, która mogłaby sprawować opiekę nad B. B. niż wnosząca skargę kasacyjną;
3) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w związku z art. 132, art. 127 i art. 144 K.r.o. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wnoszącej skargę kasacyjną nie należy się świadczenie pielęgnacyjne, podczas gdy nie ma osoby w bliższej kolejności zobowiązanej do świadczenia alimentacyjnego, ponieważ matka B. B. nie żyje, a jego ojciec nie jest w stanie sprawować nad nim codziennej opieki z uwagi na swój stan zdrowia oraz obowiązki zawodowe, co oznacza, że tylko wnosząca skargę kasacyjną jest w stanie sprawować opiekę nad pasierbem i to na nią "przeszedł" obowiązek alimentacyjny z "wcześniejszej/bliższej" grupy osób zobowiązanych;
II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) 145 § 1 pkt 1c (powinno być "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" – przyp. NSA) P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak uwzględnienia faktu, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki, ale także z uwagi na nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;
2) art. 145 § 1 pkt 1c (powinno być "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" – przyp. NSA) P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi spowodowane brakiem dokonania należytej kontroli przez Sąd I instancji oraz brakiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji bardzo utrudnia, a wręcz uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania i o przyznanie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia za świadczoną pomoc, oświadczając że koszty tej pomocy nie zostały uiszczone w całości ani w części. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, to ona faktycznie sprawuje opiekę nad pasierbem posiadającym orzeczenie o niepełnosprawności. Spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny wobec B. B. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstanie również wówczas, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu nie są w stanie realnie sprawować opieki z przyczyn obiektywnych.
W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, przyjęcie i opieranie się na wykładni językowej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Formalistyczna wykładnia przepisów ustawy mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą z niepełnosprawnością. Byłoby to sprzeczne również z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Nie do pogodzenia z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, z zasadami państwa prawa wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP i prawem do zabezpieczenia społecznego, wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, jest sytuacja, w której zobowiązany do alimentacji opiekun osoby z niepełnosprawnością, pomimo faktycznego sprawowania opieki nad bliskim członkiem rodziny, pozostaje poza zasięgiem wsparcia państwa.
Przepisy określające zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest natomiast przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami z niepełnosprawnością, wymagającymi takiego wsparcia.
Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że obowiązek macochy powinien być traktowany na równi z obowiązkiem rodzica dziecka. Jej zdaniem, "jedyny warunek jaki musi być spełniony, aby powstał obowiązek alimentacyjny macochy to sytuacja, w której roszczenie alimentacyjne pasierba odpowiada ogólnemu poczuciu słuszności, znajdującemu uzasadnienie w zasadach współżycia społecznego".
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na ocenie zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Ich ocena decydować będzie o słuszności zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania.
Mając na uwadze przedmiot sprawy, przede wszystkim należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował wyrok Sądu I instancji w zakresie zarzutów kasacji wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca jako macocha niepełnosprawnego B. B. nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r., przy czym jest osobą zobowiązaną do alimentacji (w dalszej kolejności) w rozumieniu art. 144 K.r.o. i z tytułu opieki nad niepełnosprawnym należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. W myśl art. 17 ust. 1a osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a u.ś.r., należy wskazać, że prawidłowo, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, odwołali się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).".
Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu przywołanej uchwały, punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA wymaga kwestia, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.
W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza – w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Należy wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Tym samym, alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający skargę kasacyjną skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 P.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a u.ś.r. oraz w związku z art. 132, art. 127 i art. 144 K.r.o., polegającą na przyjęciu, że macosze, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, w sytuacji gdy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad pasierbem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, ponadto na brak zastosowania wykładni systemowej lub celowościowej tego przepisu i ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej, co stoi w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi.
W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce osób spokrewnionych w pierwszym stopniu – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązane osoby - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 377/22).
Skarżąca będąc macochą należy do osób o których mowa w art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., więc dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego konieczne byłoby spełnienie przez nią przesłanek, o których mowa w tym przepisie, oraz legitymowanie się przez ojca osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie ma sporu także i w tym zakresie, że strona nie wykazała na dzień orzekania przez organy administracyjne, że ojciec niepełnosprawnego nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że w przypadku skarżącej nie można przyjąć, że spełniła przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Prawidłowość stanowiska Kolegium potwierdza ww. uchwała podjęta w dniu 14 listopada 2022 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/22).
Niezasadnie zatem zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji zaaprobował przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko wskazujące, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełniać określone ustawą przesłanki. Nie wystarczy zatem sama okoliczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.
Wobec tak zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Kolegium tych okoliczności faktycznych w decyzji, nie było podstaw do stawiania Sądowi I instancji i organowi zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i nieuwzględnienia wszystkich materiałów dowodowych. Wszystkie wymagane przepisami prawa ustalenia zostały w sprawie poczynione i zgodnie z wolą ustawodawcy prawidłowo ocenione przez Kolegium, które dokonało prawidłowej ich subsumcji, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut oparty na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że macocha niepełnoprawnego B. B. jest w stanie opiekować się nim, w sytuacji gdy okoliczności wskazywane w skardze kasacyjnej są nierelewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym zasadność tego zarzutu, jak była o tym mowa na początku, jest następstwem uznania za właściwą, przeprowadzonej przez Kolegium i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.