I OSK 2114/24

I OSK 2114/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Op 401/24 - Wyrok WSA w Opolu z 2024-06-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. I SA/Op 401/24 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 401/24, oddalił skargę T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2024 r., nr [...].
Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] października 2023 r., nr [...], mocą której ustalono wysokość odpłatności skarżącego za pobyt jego matki – W.G. w Domu Pomocy Społecznej w P. w kwocie 2722,92 zł miesięcznie od marca 2023 r. do września 2023 r. oraz w kwocie 263,50 zł w okresie od 1 października 2023 r. do 3 października 2023 r. (punkt 1 decyzji) oraz odmówiono zwolnienia częściowo lub całkowicie skarżącego z odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w P. (punkt 2 decyzji).
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 103 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na zweryfikowaniu przez organy rozstrzygające w sprawie wyłącznie tego, jaki dochód uzyskuje skarżący i czy ten dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie a kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie będzie niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie a pominięcie ustalenia, jakie są możliwości skarżącego i niewzięcie tych możliwości pod uwagę;
2. art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie skarżącego do ponoszenia opłaty w maksymalnie dopuszczalnej przez przepisy wysokości w sytuacji, kiedy ustawa o pomocy społecznej definiuje jedynie maksymalną kwotę, jaką można obciążyć zobowiązanego i nie sprzeciwia się ustaleniu opłaty niższej niż maksymalna;
3. art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i przyjęcie za prawidłowe ustalenia organów, że fakt odesłania w dniu 28 sierpnia 2023 r. niepodpisanych egzemplarzy umowy w sprawie odpłatności za pobyt matki w DPS i brak akceptacji umowy w otrzymanej wersji należy odczytywać za ostateczną odmowę zawarcia umowy i tym samym uznaniu, że organ był uprawniony do ustalenia opłaty na podstawie decyzji w oparciu o art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej;
4. art. 103 ust. 2 i art. 64 ustawy o pomocy społecznej przez błędną ich wykładnię i przez przyjęcie za prawidłowe postępowanie organu I instancji polegające na niepodjęciu negocjacji w sprawie wysokości opłaty za pobyt w DPS oraz nieuwzględnieniu sytuacji finansowej, rodzinnej, osobistej i możliwości płacenia skarżącego, w tym długotrwałej choroby i niepełnosprawności a także brak wnikliwej analizy sytuacji dochodowej i zaniechanie wszechstronnego jej zbadania w tym nieuwzględnienie ponoszonych miesięcznie wydatków i zobowiązań finansowych czym przekroczono zasady swobodnego uznania administracyjnego a w konsekwencji zaniechanie zwolnienia skarżącego z ponoszenia opłaty za pobyt mamy w DPS, pomimo złożenia przez niego odpowiedniego wniosku i wyczerpującego udokumentowania swojej sytuacji rodzinnej, dochodowej, wysokości comiesięcznych wydatków oraz wykazania posiadanych obciążeń;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania zarzutu zawartego w skardze dotyczącego stosowania art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do każdego z zarzutów zawartych w skardze, brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem;
3. art. 134 § 1 p.p.s.a. i nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze, naruszenie przepisów postępowania przez Sąd i instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję a w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.
Zarzucając powyższe, skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto, skarżący zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty ponoszonej przez skarżącego za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej za okres od marca 2023 r. do 3 października 2023 r.
Stosownie bowiem do treści art. 60 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Przy czym, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 tej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Z treści art. 61 ust. 2 pkt 1 wynika przy tym, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. W sytuacji natomiast, gdy kwota 70% dochodu mieszkańca domu jest większa lub równa 100% opłacie za pobyt, odpowiadającej średniemu miesięcznemu kosztowi utrzymania mieszkańca DPS, to mieszkaniec zostaje zobowiązany do uiszczania w całości tej odpłatności. Natomiast, jeżeli kwota 70% dochodu mieszkańca jest mniejsza od średniego kosztu jego utrzymania, zobowiązani do wnoszenia tej różnicy, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej jest małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 powołanej ustawy wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może zostać ustalona w drodze umowy, zawartej pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej albo dyrektorem centrum usług społecznych z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi, przy uwzględnieniu wysokości dochodów i możliwości tych ostatnich.
Natomiast, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2d, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2e, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.
W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekające w sprawie organy i Sąd I instancji słusznie uznały, że skarżący odmówił zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, przez co spełniła się przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej.
Z akt sprawy wynika bowiem, że podczas spotkania, które odbyło się w dniu 28 czerwca 2023 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. zaproponowano skarżącemu zawarcie umowy celem ustalenia kwoty odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w wysokości uwzgledniającej średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w P. oraz obecną sytuację dochodową skarżącego a skarżący odmówił zawarcia tej umowy. Ponadto, w dniu 16 sierpnia 2023 r. organ przesłał skarżącemu umowę z prośbą o jej podpisanie i odesłanie w zakreślonym terminie a skarżący przy piśmie z dnia 28 sierpnia 2023 r. odesłał do organu dwa niepodpisane egzemplarze tej umowy. Tym samym, skarżący dwukrotnie otrzymał od organu propozycję zawarcia umowy, ale jej nie podpisał, co niewątpliwie należało traktować jako odmową zawarcia umowy. Jeśli zobowiązany nie zgadza się na propozycję wskazaną w projekcie umowy organ uprawniony jest do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 61 ust. 2d powołanej ustawy i nie musi prowadzić dalszych negocjacji. W sytuacji bowiem, gdy strony, kierując się swobodą zawierania umów, odmówiły jej podpisania lub zgodziły się jedynie na symboliczną opłatę, to realizacja ich ustawowego obowiązku jest niemożliwa lub iluzoryczna. Dlatego ustawodawca za konieczne uznał dopuszczenie trybu orzeczniczego w takich przypadkach (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 62/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym tryb administracyjny jest alternatywny wobec umownego, niemniej może zostać uruchomiony, jeżeli czynność konsensualna nie dojdzie do skutku lub jej postanowienia nie będą respektowane.
Z uwagi na powyższe jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej.
Nadto, jako niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 ustawy o pomocy społecznej i w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie wysokości opłaty w maksymalnej wysokości i niewzięcie pod uwagę możliwości skarżącego.
Z powołanej wyżej regulacji art. 61 ust. 2d i art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej niewątpliwie wynika, że w przypadku, gdy osoba zobowiązana odmówiła zawarcia umowy, ale wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to przy ustalaniu wysokości opłaty obciążającej organ uwzględnia kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 a także, na podstawie art. 103 ust. 2, bierze pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.
Tym samym, gdy osoba zobowiązana odmówiła zawarcia umowy, ale wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy ustalaniu wysokości opłaty należy uwzględnić jej możliwości do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego w domu pomocy społecznej w aspekcie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 241/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się, że w odniesieniu do możliwości zobowiązanego należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe niż wynika to z regulacji ustawy o pomocy społecznej (tak: I. Sierpowska (w:) Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 103).
Jednakże, wbrew stanowisku skarżącego, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy, dokonały uwzględniły i dokonały analizy nie tylko osiąganych dochodów, ale również możliwości skarżącego.
W tym zakresie wzięto bowiem pod uwagę podnoszone przez skarżącego okoliczności, tj.: posiadane przez skarżącego orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, dodatkową partycypację w kosztach utrzymania matki oraz wskazane przez skarżącego wydatki.
Oceniono jednak, że okoliczności te nie wpływają na możliwość skarżącego w zakresie ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, wskazując, że stwierdzona niepełnosprawność skarżącego nie wpływa na wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów w postaci świadczenia emerytalnego. Dodatkowa partycypacja w kosztach utrzymania matki ma charakter dobrowolny a ponoszone przez skarżącego wydatki na utrzymanie dwóch samochodów, na drewno do kominka, na remont dachu i na utrzymanie dwóch lokali mieszkalnych - nie stanowią niezbędnych kosztów utrzymania rodziny. Uznano przy tym, że skarżący ma możliwość uiszczenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej w ustalonej wysokości bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny a żadna z powyższych okoliczności nie wyklucza i nie ogranicza zdolności skarżącego do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem matki w domu pomocy społecznej.
W skardze kasacyjnej skarżący nie podważył dokonanej w powyższym zakresie przez orzekające w sprawie organy oceny zaakceptowanej przez Sąd I instancji. W szczególności za nie wykazał zaś, aby powoływał inne okoliczności, które nie zostały przez orzekające w sprawie organy i Sąd I instancji uwzględnione, i ocenione w powołanym kontekście.
Nadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy słusznie oceniły, że brak było podstaw do zwolnienia skarżącego z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej.
Zgodnie bowiem z treścią art. 64 ustawy o pomocy społecznej osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności, jeżeli:
1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;
5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;
6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;
7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.
Skarżący, domagając się zwolnienia z opłaty, nie powoływał się w tym zakresie na żadną z powyższych okoliczności a jak słusznie uznał Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy ani posiadane przez skarżącego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, ani dochód jego rodziny i wskazywane przez skarżącego wydatki na dwa samochody, dwa mieszkania i planowany remont dachu oraz dobrowolna partycypacja przez skarżącego w dodatkowych kosztach utrzymania matki nie stanowią przesłanek do zwolnienia z odpłatności na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Nie można zaś doprowadzać do sytuacji, w której obowiązki członków rodziny w zakresie pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jej członka byłyby w sposób zbyt swobodny i nieznajdujący uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach przerzucane na jednostki samorządu terytorialnego, powodując nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa (np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1575/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 103 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy o pomocy społecznej.
Również, jako nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Przewidziane w art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie sądu granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza oczywiście, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność czy bezczynność kwestionowane przez uprawniony podmiot.
Z kolei, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
Tym samym, podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania (zob. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 357/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a., jak wskazuje się w orzecznictwie, jest takie przeprowadzenie kontroli, które doprowadza do przedstawienia przez sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył zaś ani dyspozycji art. 133 § 1, ani też art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał bowiem oceny legalności zaskarżonej przez skarżącego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2024 r. w granicach kontrolowanej sprawy i na podstawie akt sprawy. Sąd I instancji nie stwierdził przy tym nieprawidłowości zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania przepisów. Jednocześnie Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżący nie wykazał aby jakiekolwiek dowody zostały pominięte ani też aby uwzględniono jakieś dowody, mimo że nie wynikają z akt sprawy. Z kolei, w zakresie zarzucanego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący wskazał na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniając na czym naruszenie tych przepisów miałoby polegać, a więc przede wszystkim jakich dowodów nie uwzględniono i nie przeprowadzono, mimo że miałyby one istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w niniejszej sprawie organy podjęły rozstrzygnięcie na podstawie dokonanych ustaleń z uwzględnieniem wszystkich podniesionych przez skarżącego okoliczności.
Wreszcie, nie mógł odnieść skutku zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie żadna z tych sytuacji nie zachodzi. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w ww. przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji opisał bowiem przebieg postępowania administracyjnego, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.
Z kolei, polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Ponadto, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma też obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1871/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji ma obowiązek jedynie przedstawić zarzuty skargi, co nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego twierdzenia skargi, lecz obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1144/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.