I OSK 2112/23

I OSK 2112/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2561/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-27
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 158 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2561/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr DO-II.7610.596.2019.JL w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2561/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr DO-II.7610.596.2019.JL w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 września 2021 r. orzekającą, iż decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2004 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" (dalej też PKP) prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w Łodzi, w obrębie B-51, oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 0,6682 ha i nr [...] o pow. 0,0197 ha, została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że prawo własności Gminy Miasta Łódź do nieruchomości oznaczonej jak działki nr [...], nr [...] i nr [...] potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowych działek. Zatem za prawidłową należało uznać ocenę przedstawioną w decyzji z 21 września 2021 r., że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem oznaczona jako działka nr [...], z której powstały działki nr [...] i nr [...] oraz działka nr [...], nie stanowiła własności Skarbu Państwa zarówno według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. jak i na dzień 27 października 2000 r. Tym samym decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2004 r., zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Zaznaczył, że 10 - letni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, upłynął najpóźniej w dniu 4 maja 2014 r., a zatem nie jest możliwe stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa, a jedynie stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła spółka [...] S.A. w Warszawie.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu błędnie przyjął Minister Rozwoju i Technologii w zaskarżonej decyzji, iż postępowanie nadzorcze wykazało zaistnienie przesłanek obligujących organ do stwierdzenia wystąpienia w stosunku do decyzji Wojewody Łódzkiego z 2004 r. przesłanki rażącego naruszenia. Zasadne okazały się zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro na dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej tj. 27 kwietnia 2004 r. jak i na dzień 5 grudnia 1990 r. oraz dzień 27 października 2000 r, w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości istniał wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej wiąże wszystkich (także organy administracji), aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. Oznacza to, że nie spełniła się jedna z wymaganych przesłanek do stwierdzenia nieważności, ponieważ organ wydając decyzję na podstawie ww. art. 34 ww. ustawy był związany wpisem jawnym w księdze wieczystej, a ten wskazywał na własność Skarbu Państwa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Miasto Łódź zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. obrazę przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: art. 151 p.p.s.a w związku z naruszeniem:
- art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez, jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2004 r. nie jest dotknięta wadą wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Skarb Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek z przepisu art. 34 ust. 1 ww. ustawy, który dodatkowo nie znajduje zastosowania do gruntów objętych komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych,
- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego pominięcie i w konsekwencji przyjęcie, że nabycie z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości przez Gminę Miasto Łódź z dniem 27 maja 1990 r. jest zdarzeniem prawnie irrelewantnym z punktu widzenia decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2004 r. stwierdzającej nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, podczas gdy od 27 maja 1990 r. grunt ten stanowił własność Miasta Łódź, zaś fakt wydania decyzji KKU z dnia 12 czerwca 2014 r. stwierdzającej nabycie gruntu przez Gminę Miasto Łódź, nie wpływa na datę nabycia własności przez Miasto Łódź, bowiem jest to decyzja deklaratoryjna, która jedynie potwierdza istniejący stan prawny,
- art. 170 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie prawomocnego wyroku NSA z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2317/15, potwierdzającego nabycie przez gminę Miasto Łódź z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własność nieruchomości w stosunku do której Wojewoda Łódzki wydał decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 październik 2000 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu.
W konsekwencji przywołanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Pomimo częściowo nieprawidłowej konstrukcji zarzutów stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest zasadna.
Zarzuty wadliwie oparto na "obrazie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem pozostałych wskazanych w odnośnikach skargi kasacyjnej przepisów (norm) prawa. Wadliwość tej konstrukcji polega na wskazaniu obrazy art. 151 p.p.s.a., którego Sąd I instancji nie stosował. Sąd w zaskarżonym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., nie można zatem zarzucić naruszenia tego przepisu.
Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego PKP spełnia przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r.: "Grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP". Przy czym przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa. Podstawą prawną decyzji, którą stwierdzono nabycie przez Gminę Miasto Łódź z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności spornej nieruchomości, były art. 18 ust. 1 i art. 17a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm.). Przechodząc zatem do zasadniczej kwestii rozpoznawanej sprawy zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej (jak i stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji), że skoro od 27 maja 1990 r. sporny grunt stanowił własność Miasta Łódź, to fakt wydania decyzji KKU z dnia 12 czerwca 2014 r. stwierdzającej nabycie gruntu przez Gminę Miasto Łódź nie wpływa na datę nabycia własności przez Miasto Łódź, bowiem jest to decyzja deklaratoryjna, która jedynie potwierdza istniejący stan prawny. Tym samym zasadny jest zarówno zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji (...), jak i zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Prawo własności Gminy Miasta Łódź do nieruchomości oznaczonej jak działki nr 1/14, nr 1/30 i nr 1/31 potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowych działek. Skoro nieruchomość -objęta niniejszym postępowaniem oznaczona jako działka nr [...], z której powstały działki nr [...] i nr [...] oraz działka nr [...], położone w Łodzi, w obrębie B-51, oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 0,6682 ha i nr [...] o pow. 0,0197 ha- nie stanowiła własności Skarbu Państwa zarówno według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. jak i na dzień 27 października 2000 r. to prawidłowo orzekł Minister Rozwoju i Technologii w zaskarżonej decyzji, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2004 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w Łodzi, w obrębie B-51, oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 0,6682 ha i nr [...] o pow. 0,0197 ha, została wydana z naruszeniem prawa, a co nieprawidłowo próbował podważyć Sąd I instancji.
W związku z tym zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", bowiem Skarb Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek z przepisu art. 34 ust. 1 ww. ustawy, który dodatkowo nie znajduje zastosowania do gruntów objętych komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (por. odpowiednio: wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 2314/22; 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 2316/22; 8 maja 2024 r. sygn. I OSK 32/23, 9 lipca 2024 r. sygn. I OSK 247/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji trafnie wskazał, że przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa. Tyle, że w niniejszej sprawie grunt należał do Gminy Miasto Łódź.
Jak już bowiem wyżej wskazano w dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działek [...], nr [...] i nr [...], jako właściciel nieruchomości wpisana została Gmina Miasto Łódź, zaś nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem oznaczona jako działka nr [...], to działka z której powstały działki nr [...] i nr [...] wskazane w omówionej wyżej księdze wieczystej. Skoro działka nr [...], nie stanowiła własności Skarbu Państwa zarówno według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. jak i na dzień 27 października 2000 r. położonego w Łodzi, w obrębie B-51, oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 0,6682 ha i nr [...] o pow. 0,0197 ha, to nie mogła podlegać komercjalizacji, nie spełniała bowiem podstawowej przesłanki zawartej w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. posiadanie przez Skarb Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. i w dacie 27 października 2000 r.
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu 7 Sędziów z 29.7.1993 r. III CZP 64/93, OSNC 1993/12/209 (dalej: "uchwała III CZP 64/93") stwierdził, że aczkolwiek art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) wywołuje skutki cywilnoprawne, przejście prawa własności, które następuje z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez stronę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Dopiero ona stwierdza bowiem autorytarnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu) powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy komunalizacyjnej. Jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo.
W kontrolowanej sprawie oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. działka nr [...], stanowiła własność Gminy Miasta Łódź, nie zaś Skarbu Państwa. Tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. posiadanie przez Skarb Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. i w dacie 27 października 2000 r., co uniemożliwiało pozytywne rozpoznanie wniosku PKP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że warunki, o jakich mowa w powyższym przepisie, muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregoś z elementów powoduje niemożność nastąpienia skutku materialnoprawnego Aby zatem PKP mogła uzyskać prawo wieczystego użytkowania, grunt musi stanowić własność Skarbu Państwa, a przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy o komercjalizacji własnością Skarbu Państwa nie była. Tym samym jak słusznie stwierdził Minister w zaskarżonej decyzji, doszło zatem do naruszenia art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. i przyznać należy rację także temu zarzutowi skargi kasacyjnej.
W okolicznościach sprawy należy przypomnieć, że godnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie NSA wskazano ratio legis związania prawomocnym wyrokiem stosownie do art. 170 p.p.s.a., a zatem jego odniesienia do innych postępowań w zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta, a ma znaczenie w innej sprawie. W wyroku tego Sądu z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1409/21, zasadnie zatem uznano, odwołując się do orzecznictwa NSA, iż "Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA: z 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I FSK 1227/16; z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Podzielić należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (...)".
Tym samym za zasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie prawomocnego wyroku NSA z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2317/15, potwierdzającego nabycie przez gminę Miasto Łódź z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własność nieruchomości. Jak wskazuje wspomniany wyrok NSA: "Skoro w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa." [...] "Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K. 30/2003), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wyraźnie też Trybunał stwierdził, że art. 34a przywołanej ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej".
Całkowicie zasadne jest zatem żądanie skargi kasacyjnej uchylenia wyroku i oddalenia skargi bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.