I OSK 2112/22

I OSK 2112/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne
Lasy
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 902/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
w zw. z art. 107 par. 3 i art. 8 par. 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, 77 par. 1, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
art. 365 par. 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
art. 15 pkt 7 lit. a, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...],, Spółka jawna z siedzibą w [...], od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 902/22 w sprawie ze skargi [...],, Spółka jawna z siedzibą w [...], na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 10 marca 2022 r. nr SKO.4000-459/2022 w przedmiocie odmowy pozbawienia charakteru ochronnego lasu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 902/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. spółka jawna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 10 marca 2022 r. nr SKO.4000-459/2022 w przedmiocie odmowy pozbawienia charakteru ochronnego lasu oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
M. spółka jawna z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Starosty W. o pozbawienie obszaru leśnego charakteru ochronnego. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że uchwałą Rady Miejskiej W. z 29 listopada 2016 r. przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. - strefy magazynowo - produkcyjnej Z. I. W celu sporządzenia przedmiotowego planu, Burmistrz Miasta W. (dalej: "Burmistrz") zwrócił się do Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej: "Marszałek") o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, w tym działek nr A, B i C. Marszałek odmówił wydania stosownej zgody, mając na uwadze fakt, że ww. działki stanowią lasy ochronne. Od decyzji Marszałka skarżąca wniosła odwołanie, które nie zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Skarga Miasta W. na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 sierpnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1081/18). Jedną zatem z przesłanek uzasadniających wniosek stanowiła okoliczność, że bez zniesienia statusu lasu ochronnego na objętych wnioskiem działkach, brak będzie możliwości zmiany przeznaczenia tych działek. Skarżąca stwierdziła również, że lasy których dotyczy wniosek znajdują się w skrajnym fragmencie większego zespołu pojedynczych, drobnych kompleksów leśnych miasta W. Zniesienie statusu lasu ochronnego nie będzie rodziło negatywnych skutków, w szczególności dla polityki leśnej. W ocenie spółki, nie wywoła to również żadnych negatywnych skutków o charakterze przyrodniczym lub społecznym.
Starosta W. decyzją z 23 sierpnia 2019 r., odmówił pozbawienia charakteru ochronnego obszaru leśnego. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z 7 listopada 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty z 23 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 151/20 uchylił zaskarżoną decyzję (dalej: wyrok z 2020 r.).
W wyroku z 2020 r. WSA stwierdził, że istotne ustalenia faktyczne poczynione przez Kolegium nie miały wystarczającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniami art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że należy jednoznacznie ustalić, czy lasy znajdujące się na działkach objętych wnioskiem skarżącej mają status lasów ochronnych. W tym celu Kolegium miało za zadanie zgromadzić w aktach sprawy dokumenty obrazujące stan ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek objętych wnioskiem skarżącej na dzień 31 grudnia 1991 r. (dzień poprzedzający dzień wejścia w życie ustawy o lasach). W sprawie nie było okolicznością sporną, że w odniesieniu do działek objętych wnioskiem nie została wydana decyzja o uznaniu za las ochronny na podstawie art. 16 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 6). Charakter lasu ochronnego, według organów, wynikał natomiast z art. 77 ustawy o lasach. Zgodnie z tym przepisem, lasy, zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy o lasach. Dla potwierdzenia tej tezy konieczne było ustalenie, że na moment bezpośrednio poprzedzający wejście życie ustawy o lasach (tj. 31 grudnia 1991 r.) przedmiotowe lasy miały status lasów ochronnych w myśl dotychczasowych przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy o lasach – art. 11 ust. 1, art. 2 ust. 2 pkt 1). Dla stanowczego ustalenia przez Kolegium, że lasy zlokalizowane na działkach objętych wnioskiem skarżącej stanowią lasy ochronne na podstawie art. 77 ustawy o lasach konieczne było ustalenie, że w ewidencji gruntów i budynków na dzień 31 grudnia 1991 r. ujawnione były lasy oraz że działki te znajdowały się w granicach administracyjnych miasta W. Dotychczas ustalenia poczynione w tej materii przez Kolegium opierały się wyłącznie na treści aktualnych wypisów z ewidencji gruntów i budynków, a Kolegium winno uzyskać dowody bezpośrednie co do stanu ewidencji na dzień 31 grudnia 1991 r. Sąd podzielił pogląd, że artykuł 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1991 r. nie zawierał podstawy prawnej do wydania aktu ogólnego lub indywidualnego o zaliczeniu gruntów leśnych znajdujących się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców do lasów ochronnych. Zaliczenie wymienionych wyżej gruntów do lasów ochronnych co do zasady następowało wówczas z mocy prawa - ewentualne nieustalenie granic lasów ochronnych w planie zagospodarowania przestrzennego nie miało natomiast wpływu na to, czy las ma, czy też nie ma charakteru lasu ochronnego (np. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 28 grudnia 1995 r., VI SA 22/95, ONSA 1996 r., nr 101, poz. 444; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 4 marca 1996 r., OPK 1/96, ONSA 1997 r., nr 1, poz. 4; wyrok NSA z 15 lipca 2015 r., II OSK 3021/13, CBOSA; wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., II OSK 2463/14, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 366/19, CBOSA);
Sąd w wyroku z 2020 r. odniósł się do też do zasadniczej dla sprawy kwestii, a mianowicie jakie kryteria winny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji w sprawie pozbawienia lasu charakteru lasu ochronnego. Zgodnie z art. 16 ust.1a ustawy o lasach, starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do pozostałych lasów. Ustawodawca nie wprowadził w tym przepisie, nawet w sposób przykładowy, okoliczności, które organ winien brać pod uwagę wydając decyzję o pozbawieniu lasu charakteru lasu ochronnego. Z treści art. 15 pkt 7 lit. wiadomo natomiast, że za lasy ochronne mogą być uznane lasy, które są położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców. Również w tym przypadku ustawodawca nie podał konkretnych okoliczności, jakie mogą uzasadniać, poza kryterium formalnym położenia, uznania danego lasu za ochronny. Decyzja podejmowana w oparciu o art. 16 ust. 1a ustawy o lasach winna być wynikiem wszechstronnego rozważania okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem m.in. zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), w szczególności nie było wystarczające odwołanie się wyłącznie do kryterium formalnego w postaci lokalizacji lasu w granicach administracyjnych miast (Kolegium zaś ograniczyło swoje rozważania do kwestii zlokalizowania spornych działek w granicach administracyjnych Miasta W.). Kolegium wskazało na konkretne okoliczności, takie jak ochrona przed hałasem, odorami oraz poprawa stanu powietrza w W. w rozumieniu art. 3 pkt 49 Prawa ochrony środowiska. Na wartości te, czyli spełnianie przez las roli filtra redukującego poziom zanieczyszczeń, wskazał również NSA w wyroku z 26 maja 2020r. (sygn. akt II OSK 3355/19). Choć sprawa nie dotyczy ani przekroczenia dopuszczonego poziomu hałasu ani nadmiernej emisji odorów lub pyłów z danej instalacji, to jednak okolicznością bezsporną jest, że las stanowi naturalną ochronę przed tego rodzaju zanieczyszczeniami. Bezprzedmiotowe są zatem rozważania skargi co do ewentualnego braku przekroczenia norm emisyjnych. Sąd podzielił pogląd, że organ oceniając zasadność wniosku o pozbawienie lasu charakteru ochronnego, winien mieć na uwadze również takie zasady ogólne prawa ochrony środowiska, jak zasada prewencji oraz ostrożności (art. 6 p.o.ś.), a art. 16 ust. 1a u.o.l. winien być wykładany w powiązaniu z zasadą zachowania i ochrony zasobów leśnych wyrażoną w art. 1 u.o.l. (por. P. Korzeniowski, Kształtowanie się instytucji prawnej lasów ochronnych, [w:] O prawie administracyjnym i administracji: refleksje: księga jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Stahl, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego 2017, s. 354 oraz 361). Sąd wyjaśnił również, że nie można twierdzić, że w postępowaniu o pozbawienie lasu charakteru lasu ochronnego to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że dany las winien być w dalszym ciągu lasem ochronnym. W przypadku przyjęcia takiego założenia postępowanie o pozbawienie charakteru lasu ochronnego nie różniłoby się w istocie od postępowania w sprawie uznania danego lasu za ochronny. Skoro strona twierdzi, że zaszły tego rodzaju zmiany, że dany las nie spełnia już funkcji ochronnej, to winna przedstawić na te okoliczności stosowane dowody (zgodnie z powszechnie przyjętą zasada dowodową, że dowód ma przedstawić ten, kto twierdzi, a nie kto zaprzecza - ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat (por. np. wyroki NSA z 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1131/10 oraz z 13 grudnia 2011 r., II OSK 1860/10 – CBOSA; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, 3 wyd., Warszawa 2009, s. 119). Sąd podzielił też pogląd, że zamiar realizacji inwestycji sam w sobie nie stanowi argumentacji, która w ramach uznania administracyjnego mogłaby uzasadniać pozbawienie lasu charakteru ochronnego (tak NSA w wyroku z 6 grudnia 2017 r., II OSK 508/17). W ślad za NSA, Sąd wskazał, że w postępowaniu o pozbawienie statusu ochronnego lasu możliwe jest podniesienie każdej argumentacji. Istotne jest wykazanie, czy celowe jest pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że lasy ochronne to swoisty rodzaj lasów realizujących funkcje pozaprodukcyjne (w szczególności ekologiczne i społeczne), których podstawowym celem i warunkiem istnienia jest chronienie określonych elementów ożywionych i/lub nieożywionych środowiska naturalnego albo bycie chronionym w sytuacjach wskazanych w ustawie o lasach. Funkcja ochronna lasu związana jest z istnieniem interesu społecznego, ponieważ utrzymanie środowiska naturalnego w niezmienionej formie jest wartością samą w sobie dla ówcześnie funkcjonujących społeczeństw. Stąd określone prawem rygory z tym związane, które tylko na zasadzie wyjątku pozwalają na odstąpienie od celów ochronnych lasu.
W wyniku rozpoznania sprawy po wyroku WSA, Kolegium decyzją z 2 sierpnia 2021 r. uchyliło decyzję Starosty 23 sierpnia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Starosta W. decyzją z 5 stycznia 2022 r. w punkcie 1) umorzył postępowanie w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych B o powierzchni [...] ha oraz C o powierzchni [...] ha, stanowiących łączny obszar [...] ha, o granicach oznaczonych literami ABCDEFGHI w załączniku nr 1 do decyzji jako bezprzedmiotowe; w punkcie 2) odmówił skarżącej pozbawienia charakteru ochronnego lasu położonego w granicach administracyjnych miasta W. na łącznym obszarze [...] ha na działkach o numerach ewidencyjnych: D na powierzchni [...] ha, E na powierzchni [...] ha, F na powierzchni [...] ha, G na powierzchni [...] ha, C na powierzchni [...] ha, A na powierzchni [...] ha i B na powierzchni [...] ha.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium decyzją z 10 marca 2022 r. utrzymało w mocy w zaskarżonym zakresie (co do pkt 2 ) decyzję Starosty z 5 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 151/20), na mocy którego uchylono decyzję Kolegium z 7 listopada 2019 r. i rozpoznając sprawę ponownie obowiązany był do uwzględnienia stanowiska i wskazań zawartych w tymże wyroku na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej w skrócie: "p.p.s.a."]. Starosta, ponownie rozpoznając sprawę, w toku postępowania dopuścił dowód ze specjalistycznej opinii biegłego geodety S.Ś., który w opinii technicznej z 10 grudnia 2021 r. dokonał analizy dostępnych w PODGiK dokumentów z lat 1964-1991 dotyczących przedmiotowych działek położonych w W. W wyniku przeprowadzonych badań ustalono że wszystkie działki objęte wnioskiem od założenia jednolitej ewidencji gruntów w 1964 r. do dnia sporządzenia opinii znajdują się w obrębie miasta W. Ponadto biegły wykazał - co uwidoczniono na załączniku graficznym dołączonym do zaskarżonej decyzji - iż część z działek objętych wnioskiem strony - działka nr B w zakresie powierzchni [...] ha oraz działka nr C w zakresie powierzchni [...] ha - nie była na datę 31 grudnia 1991 r. lasem w rozumieniu ustawy o lasach, stąd też zasadnie w tym zakresie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W pozostałym zakresie wniosku odmówiono stronie pozbawienia charakteru ochronnego lasu położonego w granicach administracyjnych W. Kolegium wskazało, że przepisy odnoszące się do lasów ochronnych zawarte są w kilku aktach prawnych. Po pierwsze, Kolegium zwróciło uwagę na art. 9 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021, 1326), który stanowi, iż zasady zaliczania lasów do lasów ochronnych określają przepisy o lasach. W lasach ochronnych mogą być wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce (ust 2). W przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów lasy ochronne mogą być przeznaczone na inne cele niż określone w ust. 2, po uzyskaniu zgody właściwego organu wymienionego w art. 7 ust. 2. (ust 3). Szersze regulacje dotyczące omawianej kwestii zawarte zostały w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2021 r., poz. 1275) i tutaj Kolegium przytoczyło treść art. 15, art. 16 ust. 1a, art. 17 powyższej ustawy. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz.U. 1992.67.337), w § 1 pkt 7 wskazano, że za ochronne mogą być uznane lasy które chronią środowisko przyrodnicze, w tym lasy: a) stanowiące ostoje zwierząt podlegających ochronie gatunkowej, b) położonych w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców, c) uzdrowiskowe, położone w strefach określonych w statutach uzdrowisk, oraz lasy w strefach ochronnych wokół sanatoriów w promieniu nie przekraczającym 1000 m od sanatorium. Dalej organ wskazał również, że przed dniem 1 stycznia 1992 r. problematyka zaliczania gruntów leśnych do kategorii lasów ochronnych uregulowana była w art. 11 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten w art. 11 ust. 1 stanowił, iż grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast, jak również w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w przepisach o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zalicza się do lasów ochronnych. Powołany przepis w tym brzmieniu obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, a więc do 31 grudnia 1991 r. Od 1 stycznia 1992 r. art. 11 ustawy z dnia 26 marca 1982r. stanowił, że zasady zaliczania lasów do lasów ochronnych określają przepisy o lasach. Równocześnie w art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ustawodawca przesądził, że lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy. W ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 9 kontynuowana jest zasada, że zasady zaliczania lasów do lasów ochronnych określają przepisy o lasach. Kolegium wskazało, że z przedstawionego stanu prawnego wynika, że w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych do dnia 31 grudnia 1991 r. zasady zaliczania gruntów leśnych do lasów ochronnych regulowane były wyłącznie w art. 11 tej ustawy. Oznacza to, że określone w art. 11 ustawy przesłanki zaliczania do lasów ochronnych miały być spełnione nie tylko na datę wejścia w życie ustawy tj. 1 lipca 1982 r., ale do dnia 31 grudnia 1991 r., czyli do czasu nowelizacji art. 11 ustawy o lasach. Orzecznictwo sądów administracyjnych zgodne jest również, iż określone w art. 11 ustawowe przesłanki zaliczania do lasów ochronnych miały charakter samodzielny i nie wymagały wydawania ogólnego bądź indywidualnego aktu w tej kwestii. Tak między innymi w uchwale NSA w składzie 5 sędziów z 4 marca 1996 r. (OPK 1/96), zgodnie z którą, artykuł 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 z późn. zm.), a więc do dnia 31 grudnia 1991 r., nie zawierał podstawy prawnej do wydania aktu ogólnego lub indywidualnego o zaliczeniu gruntów leśnych lasów ochronnych. Tym samym, aby doszło do zaliczenia do lasów ochronnych istotny był stan faktyczny jaki mógł się ukształtować w tym okresie czasu, tj. od 1 lipca 1982 r. do 31 grudnia 1991 r. W świetle powyższego Kolegium wskazało, że znaczenia dla rozpoznania sprawy nie miały zarzuty wysuwane przez odwołującą się spółkę, iż działki, których dotyczy jej wniosek, nie zostały objęte żadną decyzją, która przyznawałaby im status lasów ochronnych. W realiach niniejszego postępowania, realizując wytyczne z ww. wyroku, organy administracji publicznej bezspornie ustaliły, która część z gruntów objętych wnioskiem miała status lasów ochronnych, dzięki szczegółowemu wyjaśnieniu zapisów ewidencji gruntów i budynków na dzień 31 grudnia 1991 r. W ramach toczącego się postępowania strona podnosiła, iż grunty zostały uznane za użytki leśne bez wydania w tym zakresie jakichkolwiek uprzednich decyzji o ich zalesieniu. Organy administracji publicznej, w oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy, w tym w szczególności o sporządzoną opinię biegłego geodety wykazały jednoznacznie, które grunty były użytkami leśnymi na datę 31 grudnia 1991r. i jako takie figurowały w ewidencji gruntów i budynków.
Dokonując ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy miała uchwała Nr X/53/2019 Rady Miejskiej W., którą negatywnie zaopiniowano pozbawienie charakteru ochronnego lasu na działkach nr ew.: D, E, F, G, C, A oraz B. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że do Rady Miejskiej W. wpłynął protest mieszkańców ulic: K., G., L., N. i Z. I, w którym to proteście zaznaczyli, że lasy objęte wnioskiem stanowią naturalną barierę przed uciążliwymi hałasami pochodzącymi z zakładu oraz nieprzyjemnymi odorami z chlewni przy ul. K. Ponadto, lasy mają pozytywny wpływ na jakość powietrza. Istotne znaczenie ma również fakt, że podstawę zaliczenia przedmiotowych lasów do kategorii lasów ochronnych stanowiła okoliczność, iż znajdują się one w granicach administracyjnych miasta. Kolegium zauważyło, iż lasy ochronne mają szczególne znaczenie w miejscach silnie przekształconych antropogenicznie. Czynniki antropogeniczne to natomiast każda forma działalności człowieka, która w sposób zamierzony bądź niezamierzony niekorzystnie wpływa na środowisko oraz bytujące w nim rośliny i zwierzęta. Teren sąsiedni, na którym położone są nieruchomości objęte wnioskiem Spółki, jest terenem poddanym silnej ingerencji człowieka, odznaczającym się istotnym wystąpieniem ww. czynników antropogenicznych albowiem na danym terenie nie funkcjonuje tylko i wyłącznie zakład odwołującej spółki lecz również zakład produkcji gotowej karmy dla zwierząt wraz ze stacją paliw "K.", zlokalizowany ok. 150 metrów od przedsiębiorstwa spółki; w niedalekim sąsiedztwie inwestycji znajduje się również między innymi fabryka mebli M., skup złomu, zakład produkcji maszyn rolniczych J. Ponadto, co przyznała również sama odwołująca się, a co wynika z akt sprawy, jak również powszechnie dostępnych map, w niedalekim sąsiedztwie tak ww. przedsięwzięć, jak i lasów ochronnych, znajdują się osiedla zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną - przy ul. K., G., L., N., Z. I.
W ocenie Kolegium, o ile rację można przyznać odwołującej spółce, że lasy ochronne objęte przedmiotowym postępowaniem mogą nie pełnić np. istotnej funkcji rekreacyjnej, czy turystycznej dla mieszkańców miasta W., to jednak z całą pewnością należy uznać je za lasy wymienione w art. 15 ustawy o lasach, to jest lasy otaczające osiedla ludzkie, uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej, spełniające obok ochronnych także funkcje zaplecza wypoczynkowego dla mieszkańców miast i kuracjuszy (pkt 7 lit. a i b). Wbrew temu, co zarzuca Spółka - lasy pełnią istotną funkcję w zakresie poprawy jakości powietrza w mieście (co jest szczególnie istotne z uwagi na wdrożony Program Ograniczenia Niskiej Emisji dla Miasta W.). Lasy w zasięgu miast chronią przed wiatrem, hałasem i różnego rodzaju zanieczyszczeniami (wyłapują cząstki stałe i zanieczyszczenia gazowe, pochłaniają i magazynują węgiel atmosferyczny). Ponadto tereny objęte wnioskiem Spółki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie innych działek, które wspólnicy Spółki chcą zainwestować poprzez budowę kolejnych budowli magazynowo-produkcyjnych, które będą emitowały dodatkowe zanieczyszczenia do środowiska - w zakresie emisji chociażby substancji chemicznych, czy też hałasu. Pozbawienie analizowanego terenu lasów ochronnych, które dodatkowo Spółka chce zainwestować kolejnymi zabudowaniami produkcyjnymi wygeneruje sytuację, w której sąsiednia zabudowa zostanie pozbawiona naturalnej osłony, jaką są właśnie lasy ochronne.
Jak wskazuje spółka, głównym powodem mającym przemawiać za pozbawieniem lasu charakteru ochronnego, są właśnie dalsze plany inwestycyjne strony, które dotyczą rozbudowy prowadzonego zakładu. M. Sp.j. w W. podnosiła, że realizacja przedmiotowej inwestycji wywoła pozytywne skutki społeczne i ekonomiczne, odnoszące się do zwiększenia wpływów podatkowych oraz wzrostu zatrudnienia. W Kolegium podało, że wprawdzie art. 16 ust 1a ustawy o lasach nakazuje wydanie decyzji po uzgodnieniu z właścicielem gruntu, jednakże, wbrew twierdzeniem odwołania nie można uznać, że stanowisko właściciela ma w tym zakresie zasadnicze znaczenie i organ orzekający nie jest upoważniony do wydania decyzji sprzecznej z tym stanowiskiem. Stąd też, wskazane wyżej uzgodnienie z właścicielem odnosić się winno wyłącznie do ustawowych przesłanek wskazanych w art. 15 u.l. i w tym też zakresie wyznaczone są granice uznania administracyjnego. Dlatego też, Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2016r. (sygn. akt IV SA/Wa 1907/16), gdzie stwierdzono, że kwestia planowanego (...) zamierzenia inwestycyjnego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego lasu. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozbawienia lasu statusu lasu ochronnego nie był zobowiązany do dokonywania ustaleń w tym zakresie. Prowadzone na podstawie art. 16 ust. 1a u.l. postępowanie w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego lasu ma na celu weryfikację tego czy w stosunku do konkretnego lasu w dalszym ciągu istnieją podstawy prawne do uznania go za las ochronny w rozumieniu art. 15 u.l. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej. Postępowanie w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego lasu nie jest postępowaniem tożsamym z postępowaniem w przedmiocie wyrażenia zgody właściwego organu na przeznaczenie lasów ochronnych na inne cele niż określone w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych lub leśnych [(Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) - dalej w skrócie: "u.o.g.r.l"), o którym mowa w art. 9 ust. 3 u.o.g.r.l. lub postępowaniem w przedmiocie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uregulowanym w normach art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., w których to postępowaniach kwestia planowanej zmiany zagospodarowania działki leśnej byłaby zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Również NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 508/17) wskazał, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, zamiar realizacji inwestycji sam w sobie nie stanowi argumentacji, która w ramach uznania administracyjnego mogłaby uzasadniać pozbawienie lasu charakteru ochronnego.
Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniami spółki, że las ochronny znajdujący się na działkach objętych wnioskiem nie posiada statusu lasu ochronnego oraz jest nieistotny w aspekcie okoliczności wskazywanych przez ustawodawcę w treści art. 15 u.l. Wskazało, że las ten stanowi niejako naturalną otulinę, która jest barierą dla rozpowszechniania się emisji nie tylko z zakładu odwołującej spółki, ale również innych przedsięwzięć znajdujących się w sąsiedztwie m.in. fabryki mebli M., gdzie podczas produkcji mebli dochodzi do emisji do środowiska różnego rodzaju substancji - między innymi pyłów zawieszonych, czy substancji chemicznych związanych z procesem produkcji, jak również emisji hałasu. Naturalną barierę ochronną przed tego rodzaju czynnikami antropogenicznymi w miastach, w środowisku silnie przekształconym przez ingerencję człowieka, związaną między innymi z prowadzeniem na terenie miast przedsięwzięć przemysłowych, stanowią właśnie z samej swojej definicji lasy ochronne. Pozbawienie analizowanego terenu roślinności leśnej pełniącej funkcję ochronną mogłoby doprowadzić do niekontrolowanego wzrostu emisji generowanych do środowiska przez zakłady przemysłowe, w tym przez zakład odwołującej spółki. Zatem w analizowanym przypadku mielibyśmy do czynienia z sytuacją z goła odmienną - a mianowicie w imię zasady zrównoważonego rozwoju, na którą powołuje się Spółka - miałoby dojść do sytuacji, w której rzeczony zrównoważony rozwój wyrażałby się degradacją okolicznego środowiska i pozbawieniem jej elementów ochronnych w imię dopuszczenia rozwoju zakładów przemysłowych. Takie rozumienie art 5 Konstytucji RP stanowiłoby wypaczenie jej sensu. Stad też, jakkolwiek wyrażony przez inwestora interes prywatny, dotyczący realizacji na objętych postępowaniem nieruchomościach planowanej inwestycji, winien zostać w pewnym zakresie wzięty pod uwagę w niniejszej sprawie, to jednak nie może on przeważać nad przesłankami mającymi znaczenie dla ustanowienia lasu ochronnego - w szczególności w zakresie wskazywanych wyżej korzyści istnienia lasu w obrębie granic miasta. Ponadto, w toku postępowania inwestor w żaden sposób nie wykazał, iż brak pozbawienia charakteru ochronnego lasu całkowicie uniemożliwi jego piany inwestycyjne. W szczególności mając na uwadze, iż jak wskazywał organ I instancji, wnioskodawca dysponuje innymi nieruchomościami umożliwiającymi realizację planowanych inwestycji i jak wykazało Kolegium, w oparciu o wiedzę posiadaną z urzędu, w stosunku do działek tych złożono wniosek o wydanie decyzji środowiskowej na realizację budynków magazynowo- produkcyjnych. Kolegium zwróciło uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020r., sygn. akt II OSK 3355/19, w którym to wyroku Sąd wskazał w sposób jednoznaczny, iż jeżeli dany las nadal spełnia przynajmniej jedną z przesłanek uzasadniającą uznanie go za las ochronny, to nawet wyrażenie zgody przez właściciela na zmianę tego statusu nie może uzasadniać pozbawienie charakteru ochronnego danego lasu.
W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl którego ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Warunkiem formalnym, zgodnego z Konstytucją ograniczania praw, jest ustanawianie ich tylko w ustawie. W ten sposób Konstytucja wprowadza zasadę wyłączności ustawy przy ograniczaniu konstytucyjnych praw. W myśl tej zasady wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. W niniejszej sprawie zaś mamy właśnie do czynienia z ustawowym ograniczeniem. Przy czym ograniczenie wolności lub praw konstytucyjnych może być uzasadnione zasadami wskazanymi w art. 31 ust. 3: bezpieczeństwem publicznym lub porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowiem i moralnością publiczną albo wolnościami i prawami innych osób. Bezpieczeństwo publiczne to stan, w którym chronione są podstawowe wolności i prawa, człowieka, np. takiej jak życie i zdrowie oraz zasady określające konstytucyjną aksjologię. Środowisko, o którym mowa w art. 31 ust. 3, należy rozumieć szeroko, jako środowisko naturalne człowieka. Jest ono jedną z podstawowych wartości konstytucyjnych. Łączy się ściśle z zasadą zrównoważonego rozwoju z art. 5 Konstytucji. W niniejszej sprawie natomiast mamy do czynienia właśnie z ograniczeniem związanym między innymi z ochroną środowiska, ale również i pośrednio zdrowia - poprzez minimalizację negatywnych oddziaływań przemysłu na społeczeństwo w wyniku pozostawienia naturalnej bariery ochronnej, jaką są lasy ochronne w mieście, szczególnie w kontekście stanu faktycznego stwierdzonego w rozpoznawanej sprawie i istniejących w okolicy instalacji produkcyjnych. W powyższym kontekście należy również podnieść, iż wartości wskazane powyżej przez Kolegium, jak również te, na które powołuje się Starosta W. w treści zaskarżonej decyzji, są elementami istotnymi z punktu widzenia ochrony przed zanieczyszczeniami w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy Prawa ochrony środowiska. Na wartości te, czyli spełnianie przez las roli filtra redukującego poziom zanieczyszczeń, wskazał również NSA w wyroku z 26 maja 2020 r., II OSK 3355/19. Podsumowując powyższe Kolegium wskazało, że należy powrócić jeszcze raz do treści uzasadnienia wyroku z 2020 r., w którym to wyroku Sąd między innymi wskazał, iż: "podziela przy tym pogląd, że organ oceniając zasadność wniosku o pozbawienie lasu charakteru ochronnego, winien mieć na uwadze również takie zasady ogólne prawa ochrony środowiska, jak zasada prewencji oraz ostrożności (art. 6 p.o.ś.), a art. 16 ust 1a u.l. winien być wykładany w powiązaniu z zasadą zachowania i ochrony zasobów leśnych wyrażoną w art. 1 u.l." Właśnie z uwagi na cele, jakie pełni las ochronny istniejący w konkretnie stwierdzonym i opisanym sąsiedztwie, niemożliwy był do zaakceptowania wniosek spółki o pozbawienie funkcji ochronnej lasu z uwagi na obecnie pełnioną funkcję przez istniejący las, jak również zagrożenia dla środowiska, jakie mogłaby nieść ze sobą likwidacja tegoż lasu i pozbawienie go ochronnej funkcji. Wskazał, że funkcja ochronna lasu związana jest z istnieniem interesu społecznego, ponieważ utrzymanie środowiska naturalnego w niezmienionej formie jest wartością samą w sobie dla ówcześnie funkcjonujących społeczeństw.
W ocenie Kolegium za taki właśnie wyjątek nie może być uznana chęć spółki do rozbudowy jej przedsiębiorstwa oraz możliwość zatrudnienia większej ilości pracowników, czy też zwiększone wpływy z uwagi na opłacane podatki. W stwierdzonych okolicznościach koniecznym jest utrzymanie lasu ochronnego, z uwagi na opisane powyżej przez Kolegium okoliczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi, uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 10 marca 2022 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie pozbawienia lasu statusu lasu ochronnego na działkach o numerach ewidencyjnych: D, E, F, G, C, A, B o łącznym obszarze [...] ha położonych w granicach administracyjnych miasta W. Decyzja ta została wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, będącego efektem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej też: "WSA") z 27 lipca 2020 r. wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 151/20 (dalej jako: "wyrok z 2020r."). Wyrokiem tym uchylono poprzednio wydaną w sprawie decyzję organu odwoławczego z 7 listopada 2019 r. Okoliczność ta oznacza, że organ rozpoznający sprawę po wyroku uchylającym ww. decyzję - stosownie do art. 153 p.p.s.a. – był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu Sądu Administracyjnego. Związanie to odnosiło się także do Sądu, który obecnie orzekał w sprawie. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, w wyroku z 2020 r. WSA wskazał, że dla stwierdzenia przez organ, że lasy zlokalizowane na działkach objętych wnioskiem stanowią lasy ochronne konieczne winno być ustalenie, że w ewidencji gruntów i budynków na dzień 31 grudnia 1991 r. ujawnione były lasy oraz, że działki te znajdowały się w granicach administracyjnych miasta W. Celem dokonania powyższych ustaleń organ uzupełni materiał dowodowy. Następnie dokona jego ponownej oceny i wyda decyzję mając na uwadze wykładnię prawa przedstawioną w ww. wyroku z 2020 r. Szczegółową ocenę prawną WSA i wytyczne co do dalszego postępowania organu przytoczono w wyżej przedstawionym stanie sprawy. Realizując pierwszą z wytycznych wyroku z 2020 r., w postępowaniu ustalono, że w odniesieniu do działek objętych wnioskiem nie została wydana decyzja o uznaniu za las ochronny na podstawie art. 16 u.l. Prawidłowo w postępowaniu wskazano, że charakter lasu ochronnego wynikał z art. 77 u.l. Zgodnie z tym przepisem, lasy, zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stawały się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy. Dla potwierdzenia tej tezy konieczne było ustalenie, że na moment bezpośrednio poprzedzający wejście życie ustawy o lasach (tj. 31 grudnia 1991 r.) przedmiotowe lasy miały status lasów ochronnych w myśl dotychczasowych przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Chodziło tu o przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444, z późn. zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast, [...], zalicza się do lasów ochronnych. Z kolei w myśl art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, gruntami leśnymi były m. in. grunty określone w ewidencji gruntów jako lasy. Mając za podstawę przytoczone regulacje prawne i wytyczne WSA zawarte w wyroku z 2020 r., Sąd uznał, że okoliczność posiadania statusu lasu ochronnego przez wymieniony obszar leśny, jako kwestionowana w toku tegoż postępowania przez skarżącą, została dostatecznie ustalona na podstawie zgromadzonego przez organy materiału dowodowego w sprawie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu uzupełniono materiał dowodowy o stosowną dokumentację z zakresu ewidencji gruntów i budynków i dopuszczono dowód z opinii biegłego geodety z 10 grudnia 2021 r. Biegły dokonał analizy dostępnych dokumentów geodezyjnych z lat 1964-1991 dotyczących działek objętych postępowaniem. W wyniku przeprowadzonej analizy zostało dowiedzione, że wszystkie działki objęte wnioskiem od założenia jednolitej ewidencji gruntów w 1964 r. do dnia sporządzenia opinii znajdują się w obrębie miasta W. oraz, że tylko części dwóch z nich, tj. działek B i C, nie były na datę 31 grudnia 1991 r. lasem w rozumieniu ustawy o lasach, w tym więc zakresie umorzono postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowego. W efekcie, zgodnie z wytyczną WSA zawartą w wyroku z 2020r., w postępowaniu administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącej, zostało ustalone, że działki objęte kontrolowanym postępowaniem o numerach ewidencyjnych: D, E, F, G, C, A, B, odpowiednio w zakresie powierzchni [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha, 0[...] ha, [...] ha i [...] ha), czyli na łącznym obszarze [...] ha w granicach administracyjnych miasta W. są działkami leśnymi i były takimi według ewidencji gruntów i budynków na dzień 31 grudnia 1991 r., tym samym stanowiły las ochrony położony w granic administracyjnych miasta W. Z kolei przechodząc, niejako do drugiego etapu miarodajnych ustaleń dla sprawy, czyli przedmiotu pozbawienia spornego lasu charakteru ochronnego, mając na uwadze wykładnię prawa przedstawioną w ww. wyroku z 2020 r., należy wyjść od poniższych regulacji, także przytaczanych już w sprawie. I tak, art. 16 ust. 1 u.l. stanowi, że minister właściwy do spraw środowiska, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru, na wniosek Dyrektora Generalnego, zaopiniowany przez radę gminy - w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Z kolei art. 16 ust. 1a u.l. stanowi, że starosta, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i po zasięgnięciu opinii rady gminy, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru - w odniesieniu do pozostałych lasów. Jak wskazał WSA w wyroku z 2020 r., ustawodawca nie wprowadził w tym przepisie, nawet w sposób przykładowy, okoliczności, które organ winien brać pod uwagę wydając decyzję o pozbawieniu lasu charakteru lasu ochronnego. Z kolei, w myśl art. 15 pkt 7 lit. a u.l. za lasy szczególnie chronione, zwane dalej "lasami ochronnymi", mogą być uznane lasy, które są położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców. Również w tym przypadku, zgodnie z interpretacją WSA wyrażoną w wyroku z 2020r., ustawodawca nie podał konkretnych okoliczności, jakie mogą uzasadniać, poza kryterium formalnym położenia, uznania danego lasu za ochronny. Katalog lasów, które mogą uzyskać charakter ochronny poszerzają przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. Nr 67, poz. 337). Zgodnie z § 1 pkt 7 lit. b wskazanego rozporządzenia, za ochronne mogą być uznane lasy, które chronią środowisko przyrodnicze, w tym lasy położone w granicach administracyjnych miast [...]. Sąd, jak to uczynił WSA w wyroku z 2020 r., zgadza się ze skarżącą, że decyzja podejmowana w oparciu o art. 16 ust. 1a u.l. winna być wynikiem wszechstronnego rozważania okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem m.in. zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) i zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, takich jak zasada prewencji i ostrożności (art. 6 Prawa ochrony środowiska), a art. 16 ust. 1a u.l. winien być wykładany w powiązaniu z zasadą zachowania i ochrony zasobów leśnych wyrażoną w art. 1 u.l. W szczególności nie jest wystarczające odwołanie się wyłącznie do kryterium formalnego w postaci lokalizacji lasu w granicach administracyjnych miast. Analiza uzasadniania zaskarżonej decyzji nie uprawnia do sformułowania tezy, że Kolegium ograniczyło swoje rozważania tylko do kwestii zlokalizowania spornych działek w granicach administracyjnych miasta W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zaprezentowało obszerne stanowisko z uwzględnieniem ww. zasad, tak określonych w Konstytucji, jak i w Prawie ochrony środowiska. Stanowisko to Sąd, podziela w całej rozciągłości, uznając za własne, bez konieczności jego powtarzania. Dalej natomiast, jak wyżej wskazano art. 16 ust. 1a u.l. zobowiązuje starostę do zasięgnięcia opinii właściwej rady gminy w przedmiocie uznania danego lasu za las ochronny lub pozbawia go tego charakteru. Opinia oczywiście ma charakter niewiążący i organ ją zasięgający może kierować się stanowiskiem zajętym w opinii, ale także może rozstrzygnąć sprawę w inny sposób, niż zawarty w opinii, co nie znaczy, że nie jest ona istotna (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1564/20), publ. Lex nr 3114079). W okolicznościach niniejszej sprawy, uchwałą Nr X/53/2019 Rady Miejskiej W. negatywnie zaopiniowano pozbawienie charakteru ochronnego lasu na działkach nr: D, E, F, G, C, A oraz B. Sąd I instancji przyznał rację organowi odwoławczemu, że stanowisko Rady wyrażone w tym dokumencie także przemawia za odmową pozbawienia przedmiotowego lasu charakteru ochronnego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że do Rady Miejskiej W. wpłynął protest mieszkańców ulic: K., G., L., N. i Z. I, w którym to proteście zaznaczono, że lasy objęte wnioskiem stanowią naturalną barierę przed uciążliwymi hałasami pochodzącymi z zakładu oraz nieprzyjemnymi odorami z chlewni przy ul. K. W opinii tej podkreślono pozytywny wpływ lasu na jakość powietrza. To stanowisko Rady nie było wprawdzie wiążące dla organu rozpatrującego wniosek, jednakże jako negatywne, uzasadnione ochroną terenów mieszkalnych, tym samym i społeczności lokalnej, przed oddziaływaniem znajdujących się w pobliżu zakładów przemysłowych, bez wątpienia stanowiło istotne źródło informacji dla organu odnośnie okoliczności - czy las ochronny ma na celu poprawę warunków środowiska naturalnego na danym terenie oraz spełnia przewidziane dla niego różnorodne funkcje (środowiskowo i społeczne). Utrzymanie charakteru ochronnego spornego lasu leżało zatem w szeroko rozumianym interesie społeczności lokalnej. Lasy ochronne mają bowiem szczególne znaczenie w miejscach silnie przekształconych antropogenicznie. Oddziaływania te mogą mieć zarówno wymiar ilościowy (np. zmiana stosunków wodnych), jak i jakościowy (np. zanieczyszczenia gleb) oraz morfologiczny (przekształcenia rzeźby terenu np. wyniku przeznaczania terenów leśnych pod tereny przemysłowe). Czynniki antropogeniczne to każda forma działalności człowieka, która w sposób zamierzony bądź niezamierzony niekorzystnie wpływa na środowisko oraz bytujące w nim rośliny i zwierzęta. Sąsiedni teren względem terenu, na którym położone są nieruchomości objęte wnioskiem skarżącej, jest terenem poddanym silnej ingerencji człowieka, odznaczającym się istotnym wystąpieniem ww. czynników antropogenicznych. Na tym terenie nie funkcjonuje tylko i wyłącznie zakład skarżącej, lecz również zakład produkcji gotowej karmy dla zwierząt wraz ze stacją paliw "K.". W niedalekim sąsiedztwie planowanych przez skarżącą inwestycji znajduje się również między innymi fabryka mebli M., skup złomu, zakład produkcji maszyn rolniczych J. Ponadto zamiarem skarżącej nie jest tylko zniesienie statusu ochronnego przedmiotowego lasu i doprowadzenie go do przeznaczenia na inne cele niż leśne, ale zamiarem wspólników skarżącej jest realizacja w sąsiedztwie przedmiotowego terenu kolejnego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. budowy hal produkcyjno-magazynowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr G, H i I przy ul. Z I w W. Tymczasem w niedalekiej odległości od ww. przedsięwzięć, jak i lasu ochronnego, co przyznaje sama skarżąca, znajduje się osiedlowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (przy ul. K., G., L., N., Z. I). Kolegium przyznało rację skarżącej, że las ochronny objęty postępowaniem może nie pełnić np. istotnej funkcji rekreacyjnej, czy turystycznej dla mieszkańców miasta W., to jednak z całą pewnością należy uznać go za las wymieniony w art. 15 u.l., otaczający osiedla. Przy czym brak wskazania, aby ochronie podlegać miały tylko osiedla zabudowane zwartą zabudową wielorodzinną, jak zarzuca skarżąca. Las pełniący istotną funkcję w zakresie poprawy jakości powietrza w mieście, jest też szczególnie istotny z uwagi na wdrożony Program Ograniczenia Niskiej Emisji dla Miasta W. I chociaż w toku postępowania skarżąca przedstawiła pisemne oświadczenia szeregu mieszkańców okolic prowadzonego przez siebie zakładu, a także znajdującej się w pobliżu chlewni, z których wynika, że osoby składające te oświadczenia zamieszkują na tych terenach od dłuższego czasu i nie odczuwają żadnego negatywnego oddziaływania tych zakładów na ich nieruchomościach. Tylko jak trafnie zauważył organ oświadczenia te dotyczą stanu dotychczasowego i obecnego - przy istnieniu lasu ochronnego. Natomiast jego likwidacja bez wątpienia miałaby negatywny wpływ na istniejący stan rzeczy, przyczyniłaby się do zaistnienia negatywnych oddziaływań na pobliskie tereny mieszkaniowe, na co zwrócono uwagę też w uzasadnieniu opinii Rady Gminy. Zwłaszcza, że tereny objęte wnioskiem skarżącej znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie innych działek, które wspólnicy skarżącej chcą zainwestować poprzez budowę kolejnych budowli magazynowo-produkcyjnych. Tymczasem każda kolejna inwestycja produkcyjna będzie wzmagała dodatkowe emisje zanieczyszczeń do środowiska, w tym miała wpływ na zdrowie i życie lokalnej społeczności. W samym procesie produkcji mebli dochodzi do emisji do środowiska różnego rodzaju substancji, np. pyłów zawieszonych, substancji chemicznych związanych z procesem produkcji, a nadto emisji hałasu. Główny zakład produkcyjny skarżącej oraz inne sąsiednie instalacje produkcyjne, są niejako "otoczone" terenami zalesionymi, których funkcją jest oddzielenie od skupisk ludzkich, istnienie bariery ochronnej przed zanieczyszczeniami, hałasem, ale również czynnikami atmosferycznymi, jak np. wiatr, czy ulewny deszcz. Bliskość zakładów przemysłowych spełniających nawet najbardziej rygorystyczne normy w zakresie emisji hałasu, pyłów czy innych negatywnych oddziaływań (skarżąca wskazuje na wynika badań emisji w zakresie generowania hałasu), zawsze w mniejszym czy większym stopniu oddziałuje na znajdujące się w pobliżu tereny. Omawiany las stanowi niejako naturalną otulinę, która nie tylko jest źródłem powietrza, ale i stwarza barierę dla rozpowszechniania się emisji nie tylko z zakładu skarżącej, ale również z innych przedsięwzięć znajdujących się w sąsiedztwie. Innymi słowy, naturalną barierę ochronną przed tego rodzaju czynnikami antropogenicznymi w miastach, w środowisku silnie przekształconym przez ingerencję człowieka, związaną między innymi z prowadzeniem na terenie miast przedsięwzięć przemysłowych, stanowią z samej swojej definicji lasy ochronne. Zniesienie statusu lasu ochronnego będzie rodziło negatywne skutki dla gospodarki leśnej i wywoła negatywne skutki o charakterze środowiskowym i społecznym. Pozbawienie analizowanego terenu lasu ochronnego, wygeneruje sytuację, w której sąsiednia zabudowa mieszkaniowa zostanie pozbawiona naturalnej osłony, jaką w chwili obecnej pełni las ochronny, stanowiący fragment większego zespołu kompleksów leśnych miasta W. I tutaj nie ma znaczenia wskazanie skarżącej, że likwidacja przedmiotowego lasu ochronnego i tak nie miałaby wpływu na dotychczasowy stan środowiska, albowiem na tym terenie pozostałyby inne lasy pełniące te same funkcje co las ochronny objęty wnioskiem skarżącej. Tymczasem oczywiste jest, że im więcej enklaw leśnych wśród, czy w sąsiedztwie zabudowy osiedlowej, tym lepsze warunki środowiskowo-bytowe dla ludności. Przecież podstawowym sposobem zmierzającym do ochrony przed różnego rodzaju emisjami, wprowadzanymi przez organy ochrony środowiska, chociażby w toku postępowań zmierzających do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia, jest wprowadzanie obowiązku stworzenia zielonej warstwy buforowej w postaci nakazu obsadzenia terenów inwestycyjnych pasem ochronnej roślinności, która ma minimalizować negatywne oddziaływania istniejących i funkcjonujących przedsięwzięć. Wartości wskazane przez Kolegium są elementami istotnymi z punktu widzenia ochrony przed zanieczyszczeniami w rozumieniu art. 3 pkt 49 Prawa ochrony środowiska. Na wartości te, czyli spełnianie przez las roli filtra redukującego poziom zanieczyszczeń wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r. (sygn. akt II OSK 3355/19). Powyższe wnioskowanie, Kolegium poparło specjalistycznym opracowaniem autorstwa Romana Jaszczaka pt.: "Las i gospodarka leśna w zasięgu oddziaływania miast w Polsce", Studia i Materiały Centrum Edukacji Przyrodniczo-Leśnej, R. 10, Zeszyt 3 (19/2008), które dodatkowo przemawia za zasadnością zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie. W opracowaniu tym m. in. Autor wskazał, że: "Ze względu na bliskość lasów położonych w zasięgu oddziaływania miast liczba pełnionych przez nie funkcji może być i zazwyczaj jest bardzo duża. Na uwagę zwraca fakt, że dominują funkcje pozaprodukcyjne, wśród których wymienić można przykładowo funkcje rekreacyjne, wypoczynkowe, edukacyjne, zdrowotne, klimatyczne, filtracyjne, krajobrazowe, przyrodnicze, ochronne. Produkcja drewna (funkcja produkcyjna) ma raczej niewielkie znaczenie. Dla przeciętnego mieszczucha lasy w miastach i w zasięgu ich oddziaływania dają możliwość kontaktu ze środowiskiem przyrodniczym w silnie przekształconym środowisku antropogenicznym. Tam można po raz pierwszy dostrzec bogactwo przyrody, poznać naturalne środowisko życia wielu zwierząt i roślin. Można zorganizować wycieczkę (pieszą, rowerowa, konną), pobawić się z dziećmi. Las oddziałuje korzystnie na ludzką psychikę, pomaga leczyć lub łagodzić objawy wielu schorzeń oraz znaleźć spokój i wyciszenie. Odmienna od miasta struktura i różnorodność wzbogaca wygląd miasta, zmienia jego krajobraz. Poprawia wrażenia estetyczne jego mieszkańców. Las wciąga - im dłużej i częściej się w nim przebywa, tym chętniej do niego się wraca. Jako miejsce, w którym miło spędza się czas, las zaczyna być także postrzegany z punktu widzenia jego ochrony i zachowania dla przyszłych pokoleń. Lasy w zasięgu oddziaływania miast (i nie tylko) chronią przed wiatrem, hałasem i różnego rodzaju zanieczyszczeniami (wyłapują cząstki stałe i zanieczyszczenia gazowe, pochłaniają i magazynują węgiel atmosferyczny). Lasy miejskie tworzą swoisty mikroklimat, oddziaływujący korzystnie ma mikroklimat miejski. Las chroni zasoby wody pitnej i gleby; zmniejsza odpływ wód podczas ulewnych deszczy". Zasadnie również w postępowaniu wskazano, że wniosek o pozbawienie lasu statusu lasu ochronnego musi być szczegółowo uzasadniony zważywszy na cel wynikający z art. 1 u.l., którym jest zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych, a cel ekonomiczny właściciela gruntu i polityka planistyczna gminy nie stanowią wystarczającego uzasadnienia dla pozbawienia lasu statusu lasu ochronnego. Za WSA (wyrok z 2020r.) Sąd I instancji powtórzył, że "nie można twierdzić, że w postępowaniu o pozbawienie lasu charakteru lasu ochronnego to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że dany las winien być w dalszym ciągu lasem ochronnym. W przypadku przyjęcia takiego założenia postępowanie o pozbawienie charakteru lasu ochronnego nie różniłoby się w istocie od postępowania w sprawie uznania danego lasu za ochronny. Skoro skarżąca twierdzi, że zaszły tego rodzaju zmiany, że dany las nie spełnia już funkcji ochronnej, to winna przedstawić na te okoliczności stosowne dowody (zgodnie z powszechnie przyjęta zasadą dowodową, że dowód ma przedstawić ten, kto twierdzi, a nie kto zaprzecza - ei incumbit probatio, qui dicit, non ei, qui negat (por. np. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1131/10 oraz z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1860/10 – CBOSA; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, 3 wyd., Warszawa 2009, s. 119)".
Także uzgodnienia z właścicielem nałożonego regulacją art. 16 ust. 1a u.l. nie można uznać za stanowisko właściciela mające w tym zakresie zasadnicze znaczenie i nie można uznać, że starosta nie jest upoważniony do wydania decyzji sprzecznej z tym stanowiskiem. Jak wskazał organ, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2727/15) organy wskazane w art. 16 u.l. uznając las za ochronny lub pozbawiając go tego charakteru powinny kierować się zatem tylko przesłankami określonymi w art. 15 u.l. Organ właściwy w sprawie, nadaje lasom status ochronnych z uwagi na położenie, charakter i funkcję jaką pełnią w środowisku. Stąd też, wskazane wyżej uzgodnienie z właścicielem odnosić się winno wyłącznie do ustawowych przesłanek wskazanych w art. 15 u.l. i w tym też zakresie wyznaczone są granice uznania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, wykonując nałożony na nie ustawowy obowiązek rozstrzygania co do pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2017 r. (w sprawie o sygn. akt II OSK 508/17, w której przedmiotem zaskarżenia także była decyzja o odmowie pozbawienia lasu charakteru ochronnego) "kontrola przez sąd administracyjny decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne sprowadza się wyłącznie do kontroli tego aktu pod względem zgodności z prawem bez możliwości kwestionowania, czy ingerowania w uznanie organu. Powyższe oznacza, że to do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym sąd administracyjny nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontroli może podlegać czy takie rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Nie można zatem skutecznie organowi zarzucić naruszenia prawa z tego tylko powodu, że nie uwzględnił stanowiska skarżącej. Nie każdy bowiem brak wypowiedzi organu może oznaczać, że decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego jest wadliwa. Tylko wada istotna, a więc taka która ma wpływ na wynik sprawy podlega uwzględnieniu. Co prawda, w ramach uznania administracyjnego organ powinien kierować się słusznym interesem strony, ale o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny lub inne ustawowe względy". W ocenie Sądu, na przeszkodzie kierowaniu się przez organy w kontrolowanej sprawie interesem skarżącej stanął interes społeczny i ustawowe względy. Jeżeli chodzi o interes skarżącej, wskazać należy, że w interesie skarżącej było uzyskanie decyzji pozytywnej, czyli pozbawienia spornego lasu statusu ochronnego, a nie odmowy pozbawienia statusu ochronnego. W istocie słuszny interes strony sprowadzał się do interesu inwestycyjnego. Innymi słowy, skarżąca wnosząc do organu pierwszej instancji o pozbawienie obszaru leśnego charakteru ochronnego kierowała się zamiarem inwestycyjnym (związanym z dynamicznym rozwojem skarżącej, stale zwiększającymi się zamówieniami) mającym doprowadzić do zmiany przeznaczenia objętego wnioskiem obszaru leśnego, co pozwoli jej na uzyskanie pozwolenia na budowę albo warunków zabudowy dla planowanej inwestycji produkcyjno-magazynowej. Tymczasem, Naczelny Sąd Administracyjny również w ww. wyroku z 6 grudnia 2017 r. wywiódł, że "zamiar realizacji inwestycji sam w sobie nie stanowi argumentacji, która w ramach uznania administracyjnego mogłaby uzasadniać pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Oczywiście w postępowaniu o pozbawienie statusu ochronnego lasu możliwe jest podniesienie każdej argumentacji. Jednak istotne jest wykazanie, czy celowe jest pozbawienie lasu charakteru ochronnego" (pod. wyroki WSA w Warszawie z 26 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1907/16 i 6 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1234/17). Zgodnie z regułami uznania administracyjnego organ powinien dokładnie uzasadnić swoje stanowisko, co też w tej sprawie miało miejsce zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Zaś skarżąca nie przedstawiła takiej argumentacji, która podważyłaby stanowisko przyjęte przez organ w zaskarżonej decyzji. W skardze nie przywołano takiej argumentacji, która przy uwzględnieniu specyfiki przedmiotowego postępowania, mogłaby wskazywać na wady oceny wypowiedzianej w zaskarżonej decyzji. W tej sprawie prawidłowo oceniono, że kwestia zamiaru inwestycyjnego nie ma znaczenia, a więc badanie wskazywanego przez skarżącą interesu prywatnego w niniejszej sprawie nie odgrywa wiodącej roli, o ile w ogóle ma znaczenia. Skarżąca powinna mieć na względzie, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie czy zaistniały podstawy do pozbawienia lasu charakteru ochronnego. To w tym zakresie powinny znaleźć zastosowanie reguły postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Chodzi zatem o wykazanie, czy aktualnie nie zachodzą podstawy do wskazywanej wyżej ochrony określonych elementów środowiska naturalnego, które wymagają utrzymania w ramach lasu ochronnego lub wykazania, że las o statusie ochronnego utracił taki walor. Z kolei z istnieniem interesu społecznego związana jest funkcja ochronna lasu, a ustawowe względy to położenie lasu w granicach administracyjnych miasta. Utrzymanie środowiska naturalnego w niezmienionej formie jest wartością samą w sobie dla ówcześnie funkcjonujących społeczeństw. Stąd określone prawem rygory z tym związane, które tylko na zasadzie wyjątku pozwalają na odstąpienie od np. celów ochronnych lasu. W żaden sposób nie przystaje do tak zakrojonego zakresu postępowania wskazywany "zamiar inwestycyjny". Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozbawienia lasu statusu lasu ochronnego nie był zobowiązany do dokonywania ustaleń w tym zakresie. Należy wskazać, że prowadzone na podstawie art. 16 ust. 1a u.l. postępowanie w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego lasu ma na celu weryfikację tego czy w stosunku do konkretnego lasu w dalszym ciągu istnieją podstawy prawne do uznania go za las ochronny w rozumieniu art. 15 u.l. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej. Postępowanie w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego lasu nie jest postępowaniem tożsamym z postępowaniem w przedmiocie wyrażenia zgody właściwego organu na przeznaczenie lasów ochronnych na inne cele niż określone w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych lub leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm., dalej zwana: "u.o.g.r.l"), o którym mowa w art. 9 ust. 3 u.o.g.r.l. lub postępowaniem w przedmiocie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uregulowanym w normach art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., w których to postępowaniach kwestia planowanej zmiany zagospodarowania działki leśnej byłaby zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, głównym powodem mającym przemawiać za pozbawieniem lasu charakteru ochronnego, zgłoszonym przy poparciu 1300 mieszkańców Powiatu W. i miasta W. oraz 39 lokalnych przedsiębiorców, nie mogą być plany inwestycyjne skarżącej, dotyczące rozwoju prowadzonej działalności gospodarczej i rozbudowy istniejącej infrastruktury zakładowej, mające – według skarżącej - skutki społeczne i ekonomiczne, odnoszące się do zwiększenia wpływów podatkowych oraz wzrostu zatrudnienia, nawet jeżeli rozbudowa zakładu pozwoli na wdrożenie najnowocześniejszych technologii w zakresie ochrony środowiska. Po pierwsze dlatego, że aspekt ekonomiczny skarżącej w istocie w ogóle nie powinien być przesłanką do rozważań w przedmiocie pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Po drugie pozbawienie lasu charakteru ochronnego na danym terenie, wiążące się z zamiarem zmiany przeznaczenia, przekształcenia gruntu leśnego na cele nieleśne (produkcyjne), w istocie likwidacji obszaru leśnego, jest procesem nieodwracalnym, niedającym się zrekompensować nawet nowymi zadrzewieniami w innej lokalizacji. W niniejszym postępowaniu, mając na uwadze całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, Kolegium uznało za niezasadne przyznanie prymatu celom społeczno-gospodarczym, jakie miałyby wyniknąć z likwidacji lasów ochronnych na rzecz rozbudowy przedsiębiorstwa skarżącej, nad ochroną środowiska realizowaną między innymi poprzez funkcjonowanie lasów ochronnych. W najmniejszym stopniu realizacją zasady zrównoważonego rozwoju nie będzie likwidacja lasów ochronnych na rzecz rozbudowy przedsiębiorstwa i zatrudnienia nowych pracowników, w sytuacji gdy lasy te pełnią funkcję wymienioną w treści art. 15 u.l., a zakład ma być również rozbudowywany na innych nieruchomościach znajdujących się najbliższym sąsiedztwie lasów ochronnych i siedziby Spółki.
Stad też, jakkolwiek wyrażony przez skarżącą interes prywatny, dotyczący realizacji na objętym postępowaniem terenie planowanej inwestycji, choć zauważony, to jednak nie mógł on przeważyć nad przesłankami mającymi znaczenie dla przedmiotu sprawy - w szczególności w zakresie wskazywanych wyżej korzyści istnienia lasu w obrębie granic miasta. Ponadto, jak słusznie zauważył organ, sama skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wykazała, że brak pozbawienia charakteru ochronnego lasu całkowicie uniemożliwi jego plany inwestycyjne. W szczególności, gdy skarżąca dysponuje innymi działkami umożliwiającymi realizację planowanych inwestycji i jak wykazało Kolegium, w oparciu o wiedzę posiadaną z urzędu, w stosunku do działek tych złożono wniosek o wydanie decyzji środowiskowej na realizację budynków magazynowo-produkcyjnych. Realizacja inwestycji na innych terenach pozwoli na uzyskanie wskazywanych przez skarżącą korzyści gospodarczych i społecznych, przy zachowaniu korzyści płynących z istnienia lasu ochronnego, który nadal będzie stanowił dodatkową barierę ochronną w stosunku do planowanych w przyszłości zamierzeń inwestycyjnych skarżącej i jej wspólników.
Skoro w tej sprawie ostatecznie ustalono, że mamy do czynienia z lasem w granicach administracyjnych miasta W., to zaistniały podstawy do uznania, że przedmiotowy las nie utracił dotychczasowego swojego waloru jako lasu ochronnego. Wynika z tego, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, wbrew stanowisku skarżącej, nie można przyjąć, że organy błędnie zdefiniowały obowiązki ciążące na nich w ramach postępowania dotyczącego pozbawienia lasu jego statusu jako ochronnego. Zarzutami i argumentacją skargi nie podważono skutecznie zasadności odmowy pozbawienia przedmiotowego lasu charakteru ochronnego, wchodzącego w skład wymienionych na wstępie działek ewidencyjnych. W całokształcie dokonanej oceny organy miały na uwadze cel wynikający z art. 1 u.l., którym jest zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych, a cel ekonomiczny właściciela gruntu nie mógł stanowić wystarczającego uzasadnienia dla pozbawienia lasu statusu lasu ochronnego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy wyjaśniły stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy. Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego było uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie doszło do wyjaśnienia przesłanek jakimi kierowały się organy przy wydawaniu decyzji, zatem zadośćuczyniły wskazanemu obowiązkowi. Ustalenia w zakresie braku przesłanek na pozbawienie lasu położonego na ww. działkach ewidencyjnych charakteru lasu ochronnego zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w toku postępowania administracyjnego, a nadto nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Nieuwzględnienie przez organy wniosku skarżącej o pozbawienie charakteru ochronnego lasu nie oznacza, że naruszony został tryb działania w ramach uznania administracyjnego, jako że nie podzielono argumentów wystosowywanych przez skarżącą, a mających potwierdzać zasadność jej wniosku. Z powyższych względów, ocenę argumentacji organu odwoławczego dotyczącą braku podstaw do uwzględnienia wniosku o pobawienie przedmiotowego lasu statusu lasu ochronnego należało uznać za zasadną i zgodną ze znajdującymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego. W tym miejscu stosowne jest powtórzenie za uprzednio orzekającym w sprawie WSA, że "trzeba mieć bowiem na uwadze, że lasy ochronne to swoisty rodzaj lasów realizujących funkcje pozaprodukcyjne (w szczególności ekologiczne i społeczne), których podstawowym celem i warunkiem istnienia jest chronienie określonych elementów ożywionych i/lub nieożywionych środowiska naturalnego albo bycie chronionym w sytuacjach wskazanych w ustawie o lasach. Innymi słowy, lasy ochronne to lasy wymagające szczególnej ochrony ze względu na pełnione funkcje lub istniejące zagrożenie, których zamknięty katalog rodzajów określony został w art. 15 ustawy o lasach (por. J. Chmielewski: Lasy ochronne. Przyczynek do rozważań nad administracyjno-prawną problematyką lasów szczególnie chronionych, PPOŚ 2014, nr 4.83, Lex nr 257241/2). Funkcja ochronna lasu związana jest z istnieniem interesu społecznego, ponieważ utrzymanie środowiska naturalnego w niezmienionej formie jest wartością samą w sobie dla ówcześnie funkcjonujących społeczeństw. Stąd określone prawem rygory z tym związane, które tylko na zasadzie wyjątku pozwalają na odstąpienie od celów ochronnych lasu. Sąd podziela w tej kwestii ocenę organu odwoławczego, z której wynika, że za taki właśnie wyjątek nie może być uznana chęć skarżącej do rozbudowy jej przedsiębiorstwa oraz możliwość zatrudnienia większej ilości pracowników, czy też zwiększone wpływy z uwagi na opłacane podatki. W stwierdzonych okolicznościach koniecznym jest utrzymanie lasu ochronnego, z uwagi na opisane powyżej przez Kolegium okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r. (sygn. akt II OSK 3355/19) wskazał w sposób jednoznaczny, że jeżeli dany las nadal spełnia przynajmniej jedną z przesłanek uzasadniającą uznanie go za las ochronny, to nawet wyrażenie zgody przez właściciela na zmianę tego statusu nie może uzasadniać pozbawienia charakteru ochronnego danego lasu. Jak też zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, odparcia także wymaga zarzut skargi dotyczący decyzji z 2009r., czyli wydanej kilkanaście lat temu. W kontrolowanej sprawie organy dokonywały oceny wniosku skarżącej w ściśle określonym stanie prawnym i faktycznym, aktualnych na datę wydawania zaskarżonej decyzji. Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy organy pod uwagę brały przede wszystkim obecne zagospodarowanie terenu objętego wnioskiem, jego okolic, stan rozwoju zabudowy gospodarczej i produkcyjnej na analizowanym terenie, ilość funkcjonujących zakładów produkcyjnych, ilość zabudowań mieszkalnych znajdujących się w sąsiedztwie oraz funkcję ochronną lasu w powyższym kontekście. Nie można zatem odwoływać się do realiów właściwych dla sprawy i okresu sprzed 13 lat i zrównywać ich z okolicznościami ustalonymi na kanwie rozpoznawanej sprawy. Wydanie przez organ w przyszłości pozytywnej decyzji w określonym zakresie nie stanowi automatycznie samoistnej przesłanki, w myśl której obligatoryjne byłby zobligowany do wydania takiej samej decyzji w stanie faktycznym zastanym po 13 latach od rozpoznania ww. sprawy. Tego rodzaju rozumowanie wypaczałoby sens art. 8 k.p.a.
W konsekwencji przedstawionych wywodów należało stwierdzić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, tym samym nie doszło do uwzględnienia skargi. Wbrew twierdzeniom skargi, Sąd podzielił w całej rozciągłości stanowisko organów rozstrzygających w sprawie, że pozbawienie charakteru ochronnego lasu może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy las utracił charakter ze względu na który ustanowiony został jako ochronny. Tymczasem w odniesieniu do omówionego lasu położonego na terenie gminy W. nie można było postawić takiej tezy, a co za tym idzie nie było podstaw do pozbawienia tego lasu funkcji ochronnej. Obszar leśny, która posiada status lasu ochronnego, znajduje się w okolicy nie tylko obiektów produkcyjnych, ale i przeznaczonych na stałe przebywanie ludzi, w granicach administracyjnych miasta W., uzasadnia dalsze jego uznawanie za las ochronny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M., Spółka jawna z siedzibą w W., skarżąc wyrok w całości.
Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 8 § 1 KPA z powodu nie dostrzeżenia, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach nie spełnia wymogów uzasadnienia decyzji administracyjnej — nie wyjaśnia treści zasady zrównoważonego rozwoju, zasady ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, zasad prewencji środowiskowej (prewencji, przezorności, zanieczyszczający płaci) — przez co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organów administracji publicznej jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym na podstawie rzetelnych dowodów — stanie faktycznym zaistniałym w sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających w niej zastosowanie, co finalnie uzasadnia stwierdzenie, że nosi ono cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na przepisach prawa;
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. z powodu braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treści zasady zrównoważonego rozwoju, zasady ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, zasad prewencji środowiskowej (prewencji, przezorności, zanieczyszczający płaci) — przez co nie można stwierdzić, czy sąd prawidłowo skontrolował, iż zaskarżona decyzja administracyjna jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym na podstawie rzetelnych dowodów — stanie faktycznym zaistniałym w sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających w niej zastosowanie;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. z powodu nie dostrzeżenia, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach narusza prawo materialne poprzez błędną wykładnię przepisu art. 15 pkt 7 lit a) Ustawy o lasach polegającą na przyjęciu, że las przyrodniczy, istniejący w ramach lasu ochronnego w mieście, jest wartością samą w sobie, gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że las ten podlega ochronie wyłącznie w zakresie funkcji, które pełni;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. z powodu nie dostrzeżenia, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach narusza prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 Ustawy o lasach w zw. z 2 pkt 2) Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej z dnia 25 sierpnia 1992r., polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że w sprawie o pozbawienie lasu charakteru ochronnego cele inwestycyjne spółki, cele planowania i zagospodarowania przestrzennego, wynikające z nich korzyści ekonomiczne i społeczne, w tym dotyczące docelowej zmiany przeznaczenia lasów Spółki na cele inne niż leśne oraz rozwoju gospodarczego Spółki mają marginalne, jeżeli jakikolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy z zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz § 2 pkt. 2 ww. Rozporządzenia wynika, że pozbawienie lasu ochronnego może być ww. celami uzasadnione;
5) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., z powodu niedostrzeżenia błędów w ustaleniach faktycznych organów administracji, polegających na przyjęciu, że lasy ochronne skarżącej Spółki stanowią lasy sąsiadujące z terenami mieszkaniowymi obszaru ulic G., L., K., N., Z. I w W., otaczają je, stanowią dla nich naturalną barierę ochronną przed zagrożeniami zdrowotnymi pochodzącymi z emisji z zakładów Spółki oraz innych zakładów wskazanych w zaskarżonej decyzji — hałasem, odorem, zanieczyszczeniami powietrza — przy jednoczesnym pominięciu, że przypisywane lasom ochronnym Spółki funkcje pełnią inne lasy, stanowiące kompleks leśny o powierzchni ok 10 ha;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., z powodu błędów w ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu, że z zakładów Spółki lub z innych zakładów wskazanych w zaskarżonej decyzji generowane są emisje naruszające normy jakości środowiska, a tym samym, że lasy ochronne Spółki spełniają funkcję niezbędną dla ochronny przed ww. emisjami, tj. w zakresie ochrony zdrowia mieszkańców osiedli obszaru ulic G., L., K., N., Z. I w W.;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. z powodu nie dostrzeżenia, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach narusza prawo materialne, tj. przepisy art. 16 ust. 1 Ustawy o lasach w zw. z 1 pkt 7 lit b) Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej z dnia 25 sierpnia 1992r. w zw. z art. 5, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3, art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 1, 2, 4, art. 81, art. 86 Konstytucji RP oraz w zw. z przepisami art. 6 ust. 1, 2, art. 7 ust. 1, 2, art. 8 Prawa ochrony środowiska — z których to przepisów wynikają niezastosowane w sprawie dyrektyw wyboru konsekwencji oraz nie uwzględnione w sprawie koncepcje legalizacji celów, które nie są spójne z podjętą przez organy decyzją z zakresu polityki ochrony środowiska, co dowodzi naruszenia prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej skarżącej kasacyjnie poprzez nieuzasadnioną względami ochrony środowiska, nadmierną w nie ingerencję oraz wydania zaskarżonych decyzji administracyjnych z przekroczeniem granic uznania administracyjnego;
8) art. 141 § 4 P.p.s.a. z powodu braku rozpoznania zarzutu zawartego w skardze, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach została wydana z naruszeniem prawa materialnego, art. 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 marca 1982 r. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministrów Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego oraz Rolnictwa w sprawie gruntów przeznaczonych do zalesiania z dnia 16 stycznia 1974 r. (Dz.U. Nr 5, poz. 32) oraz art. 15 ww. ustawy, w efekcie czego, doszło do naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 2) ww. ustawy w zw. z art. 77 Ustawy o lasach, co skutkowało błędnym ustaleniem, że w dniu 31.12.1991 r. działki Spółki, położone w granicach administracyjnych miasta W., na łącznym obszarze [...] ha, stanowił lasy ochronne;
9) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. z powodu nie dostrzeżenia, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach została wydana z naruszeniem prawa materialnego, art. 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 marca 1982 r. w zw. z §3 rozporządzenia Ministrów Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego oraz Rolnictwa w sprawie gruntów przeznaczonych do zalesiania z dnia 16 stycznia 1974 r. (Dz.U. Nr 5, poz. 32) oraz art. 15 ww. ustawy, w efekcie czego, doszło do naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 2) ww. ustawy w zw. z art. 77 Ustawy o lasach, co skutkowało błędnym [pic]ustaleniem, że w dniu 31.12.1991 r. działki Spółki, położone w granicach administracyjnych miasta W., na łącznym obszarze [...] ha, stanowiły lasy ochronne;
10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 KPA poprzez niedostrzeżenie, że w dniu 31.12.1991 r. działki Spółki, położone w granicach administracyjnych miasta W., na łącznym obszarze [...] ha, nie stanowiły lasów ochronnych, wobec czego postępowanie administracyjne wymagało umorzenia [pic]w całości, a nie tylko w części;
11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 KPC, poprzez niedostrzeżenie związania organów administracji publicznej prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego, który ustanowił w części lasów ochronnych drogę konieczną, co dowodzi, że objęte nią lasy ochronne straciły ten charakter z chwilą prawomocności ww. orzeczenia;
12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 KPA poprzez niedostrzeżenie, że wobec związania organów administracji publicznej prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego, który ustanowił w części lasów ochronnych drogę konieczną, co dowodzi, że objęte nią lasy ochronne straciły ten charakter z chwilą prawomocności ww. orzeczenia, postępowanie administracyjne wymagało umorzenia wobec ww. obszaru pasa służebności drogowej.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) poprzez błędną wykładnię przepisu art. 15 pkt 7 lit a) Ustawy o lasach polegającą na przyjęciu, że las przyrodniczy, istniejący w ramach lasu ochronnego w mieście, jest wartością samą w sobie, gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że las ten podlega ochronie wyłącznie w zakresie funkcji, które pełni;
2) poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 Ustawy o lasach w zw. z 2 pkt 2) Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej z dnia 25 sierpnia 1992 r., polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że w sprawie o pozbawienie lasu charakteru ochronnego cele inwestycyjne Spółki, cele planowania i zagospodarowania przestrzennego, wynikające z nich korzyści ekonomiczne i społeczne, w tym dotyczące docelowej zmiany przeznaczenia lasów Spółki na cele inne niż leśne oraz rozwoju gospodarczego Spółki mają marginalne, jeżeli jakikolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy z zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz 2 pkt 2) ww. Rozporządzenia wynika, że pozbawienie lasu ochronnego może być ww. celami uzasadnione;
3) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 16 ust. 1 Ustawy o lasach w zw. z 1 pkt 7 lit b) Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej z dnia 25 sierpnia 1992 r. w zw. z art. 5, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3, art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 1, 2, 4, art. 81, art. 86 Konstytucji RP oraz w zw. z przepisami art. 6 ust. 1, 2, art. 7 ust. 1, 2, art, 8 Prawa ochrony środowiska — z których to przepisów wynikają niezastosowane w sprawie dyrektyw wyboru konsekwencji oraz nie uwzględnione w sprawie koncepcje legalizacji celów, które nie są spójne z podjętą przez organy decyzją z zakresu polityki ochrony środowiska, co dowodzi naruszenia prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej skarżącej kasacyjnie poprzez nieuzasadnioną względami ochrony środowiska, nadmierną w nie ingerencję oraz wydania zaskarżonych decyzji administracyjnych z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny Sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Sąd nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 829/14, z 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 917/14 oraz z 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2290/16).
Poczynienie tych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna w zakresie naruszenia przepisów postępowania została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wskazanych wyżej wymogów. W szczególności autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazuje na prawo materialne jako podstawę prawną takiego zarzutu. Ponadto zarzuty wskazywane jako naruszenie przepisów postępowania są zbieżne z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, a ich treść powiela z kolei zarzuty podniesione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Multiplikacja i powielanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego w skardze kasacyjnej uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na ograniczony zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji uznaniowych, która nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10, z 12 października 2011 r., I OSK 474/11 i z 26 stycznia 2021 r., III OSK 3001/21).
Wskazując na powyższe, ocenić należy, że organ w sposób wyczerpujący przedstawił powody dla których odmówił pozbawienia charakteru ochronnego lasu.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy że niniejsza sprawa podlegała już kontroli sądu administracyjnego.
Wyrokiem z 27 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 151/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 7 listopada 2019 r. odmawiającą pozbawienia charakteru ochronnego lasu.
Odwołanie się do wcześniejszego wyroku w niniejszej sprawie, tj. wyroku WSA z 27 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 151/20 jest konieczne z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. i wynikające z niego związanie oceną prawną. Zgodnie z powołanym art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z normy zawartej w art. 153 p.p.s.a. wynika, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnie zaskarżonym wyroku zobowiązany był zbadać i skontrolować, czy SKO ponownie rozpoznając odwołanie prawidłowo wykonało wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku sygn. akt IV SA/Wa 151/20, sam również będąc związany tymi wskazaniami. Zaznaczyć przy tym należy, że sformułowana ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku w sprawie z 27 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 151/20 stanowią główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji. Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., podczas gdy w orzecznictwie przyjmuje się, że jeśli skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, nakierowanego na stanowisko sądu pierwszej instancji o związaniu oceną prawną, to bez takiego zarzutu zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji nie jest możliwe (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2023 r. sygn. akt II FSK 386/21 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 739/22).
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych podniesionych w sprawie w pierwszej kolejności zostały ocenione zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. z powodu błędnej wykładni art. 14 i 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 marca 1982 r. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministrów Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego oraz Rolnictwa w sprawie gruntów przeznaczonych do zalesiania z dnia 16 stycznia 1974 r. (Dz.U. Nr 5, poz. 32), co w ocenie skarżącego kasacyjnie doprowadziło do naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w zw. z art. 77 ustawy o lasach, co skutkowało błędnym ustaleniem, że w dniu 31 grudnia1991 r. działki Spółki, położone w granicach administracyjnych miasta W., na łącznym obszarze [...] ha, stanowiły lasy ochronne. Skarżący kasacyjnie zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.(zarzuty nr 8, 9 i 10 skargi kasacyjnej). Zarzuty połączono z uwagi na ich zbieżne uzasadnienie.
Zarzuty te nie tylko są niezasadne, lecz również sprzeczne z wyrażonym przez WSA stanowiskiem zawartym w wyroku z 2020 r. W wyroku tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko organu co do wykładni art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1982r. Nr 11, poz. 79 z ze zm.) w zw. z art. 77 obecnie obowiązującej ustawy o lasach, wskazał na treść art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1982r. Nr 11, poz. 79 z ze zm. - w brzmieniu na dzień 31 grudnia 1991 r.), z którego wynikało, że grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast zaliczane były do lasów ochronnych. Gruntami leśnymi zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych były m. in. grunty określone w ewidencji gruntów jako lasy. Zaś możliwość prawidłowego zastosowania art. 77 ustawy o lasach do spornych gruntów Sąd ten uzależniał od ustalenia, czy w ewidencji gruntów i budynków na dzień 31 grudnia 1991 r. ujawnione były lasy i czy działki te znajdowały się w granicach administracyjnych miasta.
Wyjaśnić przy tym trzeba, że od 1 stycznia 1992 r., art. 11 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. stanowił, że zasady zaliczania lasów do lasów ochronnych określają przepisy o lasach. Równocześnie w art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. nr 101 poz. 444 ze zm.), ustawodawca przesądził, że lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy. W ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 9 kontynuowana jest zasada, że zasady zaliczania lasów do lasów ochronnych określają przepisy o lasach. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych do dnia 31 grudnia 1991r., zasady zaliczania gruntów leśnych do lasów ochronnych regulowane były wyłącznie w art. 11 tej ustawy. Określone w art. 11 ustawowe przesłanki zaliczania do lasów ochronnych miały charakter samodzielny i nie wymagały wydawania indywidualnego aktu w tej kwestii (tak wspomniana przez Sąd I instancji uchwała NSA w składzie 5 sędziów z dnia 4 marca 1966 r., OPK 1/96). Tym samym, aby doszło do zaliczenia do lasów ochronnych istotny był stan faktyczny jaki mógł się ukształtować się w okresie czasu tj. od 1 lipca 1982 r. do 31 grudnia 1991 r.
Takie stanowisko i taką wykładnię przepisów podzielił również organ w zaskarżonej decyzji. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 14 i 15 ustawy z 1982 o ochronie gruntów rolnych nie miały zastosowania w sprawie. Również art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy nie mógł odnosić się do stanu prawnego przedmiotowych gruntów z uwagi na bezsporne ustalenie, że działki te wpisane były do ewidencji gruntów jako działki leśne. W sprawie dotyczącej pozbawienia charakteru ochronnego lasu nie mogły być badane okoliczności i prawidłowość wpisu do ewidencji gruntów na dzień 31 grudnia 1991 r. Wszelkie oceny i ustalenia sądu w tym zakresie naruszałyby art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym samym nie można było podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do bezprzedmiotowości postępowania. Zarówno Sąd I instancji, jak i organ nie naruszyły zatem art. 105 K.p.a.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, objaśniając – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – ich wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Fakt, że skład orzekający Sądu I instancji nie wskazał wprost treści zasady zrównoważonego rozwoju, zasady ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, zasady prewencji środowiskowej nie oznacza, że uzasadnienie wyroku należało uznać za wadliwe. Definicji tych nie wskazał również skarżący kasacyjnie, a lektura uzasadnienia Sądu I instancji (szczegółowo przytoczona wyżej) pozwala na uznanie, że Sąd ten ocenił zaskarżoną decyzję zawierającą wszystkie elementy przewidziane prawem, w tym w art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu poddanej ocenie Sądu szczegółowo odniesiono się do wszystkich aspektów kontroli wniosku o pozbawienie lasu funkcji ochronnej zawartych w uzasadnieniu wyroku z 2020 roku. Treść uzasadnienia decyzji wskazuje na ocenę wniosku zarówno w zakresie zasady prewencji i ostrożności ujętej w art. 6 Prawa ochrony środowiska, zasady zachowania i ochrony zasobów leśnych – art. 1 ustawy o lasach, jak również zasady zrównoważonego rozwoju i zasady proporcjonalności określonych w art. 5 i 31 ust. 3 Konstytucji. W związku z powyższym analizowany zarzut należało uznać za nieskuteczny również w kontekście art. 8 i 107 § 3 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 15 pkt 7 lit a) ustawy o lasach poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że las przyrodniczy, istniejący w ramach lasu ochronnego w mieście, jest wartością samą w sobie, gdy prawidłowa wykładnia, wg skarżącego kasacyjnie, wskazuje, że las ten podlega ochronie wyłącznie w zakresie funkcji, które pełni. Zarzut ten jest sprzeczny z wykładnią prawa dokonaną przez Sąd wojewódzki w wyroku z 2020 r. W wyroku tym sąd wyjaśnił , że w jego ocenie "Funkcja ochronna lasu związana jest z istnieniem interesu społecznego, ponieważ utrzymanie środowiska naturalnego w niezmienionej formie jest wartością samą w sobie dla ówcześnie funkcjonujących społeczeństw. Stąd określone prawem rygory z tym związane, które tylko na zasadzie wyjątku pozwalają na odstąpienie od celów ochronnych lasu." Stanowisko Sądu I instancji jest w swojej treści i znaczeniu tożsame. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Akt I OSK 4101/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2023 r.r., sygn. Akt II OSK 514/22).
Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Skarżący wywodzi, że organy błędnie przyjęły, że lasy ochronne należące do skarżącej Spółki stanowią lasy sąsiadujące z terenami mieszkaniowymi obszaru ulic G., L., K., N., Z. I w W., otaczają je, stanowią dla nich naturalną barierę ochronną przed zagrożeniami zdrowotnymi pochodzącymi z emisji z zakładów Spółki oraz innych zakładów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Zarzut ten jest sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z opinią techniczną biegłego geodety S.Ś. z 10 grudnia 2021 r. Z map znajdujących się w aktach wynika, że działki o charakterze leśnym, będące przedmiotem niniejszej sprawy znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie ww. ulic. Nie budzi też wątpliwości, że każdy teren zadrzewiony jest naturalną ochroną przed emisjami z zakładów produkcyjnych, zwłaszcza hałasem (zob. Tomasz Habrat, Zieleń jako element ekranujący, Wrocław 1999, jak również pozostałe opracowania przytoczone wyżej), co oznacza, że znajdujący się na spornym terenie las stanowi barierę ochronną dla terenów sąsiednich o charakterze mieszkalnym. Przedstawione organowi przez skarżącego dowody nie wskazują na możliwość przejęcia funkcji ochronnej przez pozostałe tereny leśne w zastępstwie lasów, które w ocenie skarżącego, mogą być wycięte w celu zabudowy produkcyjnej. Bez znaczenia jest przy tym czy normy jakości środowiska zostaną w wyniku wycięcia lasu przekroczone czy też nie. Inne stanowisko musiałoby pozostawać w sprzeczności z wytycznymi wyroku Sądu z 2020 r. w tym zakresie Z tej przyczyny zarzuty te nie mogły podważyć stanowiska Sądu I instancji.
Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnej wykładni art. 16 ust. 1 Ustawy o lasach w zw. z 2 pkt 2) Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej z dnia 25 sierpnia 1992r., polegającą, zdaniem skarżącego kasacyjnie na niewłaściwym przyjęciu, że w sprawie o pozbawienie lasu charakteru ochronnego cele inwestycyjne Spółki, cele planowania i zagospodarowania przestrzennego, wynikające z nich korzyści ekonomiczne i społeczne, w tym dotyczące docelowej zmiany przeznaczenia lasów Spółki na cele inne niż leśne oraz rozwoju gospodarczego Spółki mają marginalne, jeżeli jakikolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy z zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz 2 pkt 2) ww. Rozporządzenia wynika, że pozbawienie lasu ochronnego może być ww. celami uzasadnione, ponownie odwołać się należy do stanowiska Sądu zawartego w wyroku z 2020 r., które to stanowisko skarżący kasacyjnie całkowicie pomija.
Sąd Wojewódzki w wyroku z 2020 r., powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA 6 grudnia 2017 r., II OSK 508/17.) wyjaśnił, że zamiar realizacji inwestycji sam w sobie nie stanowi argumentacji, która w ramach uznania administracyjnego mogłaby uzasadniać pozbawienie lasu charakteru ochronnego. W ślad za tym wyrokiem, Sąd w 2020 r. wskazał, że w postępowaniu o pozbawienie statusu ochronnego lasu możliwe jest podniesienie każdej argumentacji. Istotne jest natomiast wykazanie, czy celowe jest pozbawienie lasu charakteru ochronnego. Realizując wytyczne tego wyroku organ odwoławczy w tej sprawie dokonał bardzo gruntownej analizy zarówno wskazanych przez Sąd zasad ochrony środowiska, jak również zasad konstytucyjnych, biorąc pod uwagę zarówno interes społeczny – ochronę lasu, potrzeby lokalnej społeczności, jak również interes gospodarczy skarżącego podmiotu, który, jak wskazał organ, mógł realizować zamierzoną inwestycję na działkach, które nie były zalesione lub poddane rygorom ustawy o lasach. Sąd I instancji powołał się również na uchwałę Rady Miejskiej W. Nr X/53/2019, którą negatywnie zaopiniowano pozbawienie charakteru ochronnego lasu na działkach nr ew.: D, E, F, G, C, A oraz B. Rada Miasta W., jak wynika z uzasadnienia uchwały wzięła pod uwagę protest mieszkańców ulic: K., G., L., N. i Z. I, w którym mieszkańcy pobliskich ulic zaznaczyli, że lasy objęte wnioskiem stanowią naturalną barierę przed uciążliwymi hałasami pochodzącymi z zakładu oraz nieprzyjemnymi odorami z chlewni przy ul. K. Prawidłowe zatem było stanowisko organu o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego na tej podstawie.
W świetle wytycznych wyroku Sądu z 2020 r. nie można również podzielić zarzutów naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o lasach w zw. z 1 pkt 7 lit b) Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej w zw. z art. 5, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3, art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 1, 2, 4, art. 81, art. 86 Konstytucji RP oraz w zw. z przepisami art. 6 ust. 1, 2, art. 7 ust. 1, 2, art. 8 Prawa ochrony środowiska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Zarzuty wskazujące na naruszenie powyższych przepisów nie zostały prawidłowo sporządzone. W świetle art. 174 p.p.s.a. umieszczenie w jednym zarzucie szeregu przepisów aktów różnej rangi, które miał naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo) i powoduje że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się zatem do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały uzasadnione.
Ponownie, jak to było również w przypadku pozostałych zarzutów, konieczne jest odwołanie się do stanowiska prawnego WSA w wyroku z 2020 r. Nie przytaczając już w całości fragmentu uzasadnienia w tym zakresie, przypomnieć należy, że już w tym wyroku wskazywano na brak podstaw do wzięcia pod uwagę przy ocenie funkcji ochronnej lasu zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy. Zarówno z art. 15 i 16 ustawy o lasach nie wynika, aby wola właściciela miała decydujące znaczenie przy ocenie czy las pełni funkcję ochronną, czy też jego położenie, stan lub też inne czynniki powodują brak zachowania takiej funkcji na danym terenie. Nie jest bowiem wykluczone, że inne lasy, które zachowały się na tym terenie lub lasy nowopowstałe mogą pełnić funkcje lasu ochronnego, zastępując lasy objęte wnioskiem. Skarżący kasacyjnie zignorował również stanowisko ujęte w wyroku z 2020 r., w którym Sąd ten wskazywał na obowiązki dowodowe skarżącego na poparcie tezy, że wnioskowany las nie spełnia już funkcji ochronnej. Takie dowody w toku postępowania nie zostały przedstawione. Przypomnieć też należy, że organy administracji dowodząc jakiejkolwiek okoliczności faktycznej nie muszą prowadzić postępowania aż do uzyskania rezultatów korzystnych dla wnioskodawcy. Z art. 77 K.p.a. wynika obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie danego faktu, a nie faktu zgodnego z oczekiwaniem strony.
Nie można też uwzględnić zarzutu skargi z powodu, jak wskazano w zarzucie "nie zastosowano w sprawie dyrektyw wyboru konsekwencji oraz nie uwzględniono w sprawie koncepcje legalizacji celów". Wyrok Sądu z 2020 r. wskazywał w sposób wyczerpujący jakie kryteria i jakie zasady powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownej ocenie wniosku skarżącego. Były to, już wspomniane wcześniej, zasady prewencji i ostrożności ujęte w art. 6 Prawa ochrony środowiska, zasady zachowania i ochrony zasobów leśnych – art. 1 ustawy o lasach oraz zasady zrównoważonego rozwoju i zasady proporcjonalności określone w art. 5 i 31 ust. 3 Konstytucji. W tej sytuacji uzasadnienie powyższych zarzutów skargi kasacyjnej stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, nie wskazując w sposób precyzyjny , jakie przepisy naruszył ten Sąd. Zwłaszcza, że zasada swobody gospodarczej i ochrona prawa własności nie zostały w tej sprawie naruszone. Decyzja o odmowie pozbawienia lasu funkcji ochronnej nie ograniczała w sposób istotny działalności gospodarczej, ponieważ taki stan istniał co najmniej od 1992 r. i był skarżącemu przynajmniej od tej daty znany, jak również decyzja ta nie zmieniła jego uprawnień w zakresie prawa własności gruntów leśnych.
Skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 P.p.s.a
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.