I OSK 2107/10

I OSK 2107/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska /przewodniczący/
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 716/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-09-13
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pky. 1 lit. c w związku z art. 151 § 1 pkt. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
zakres stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.09.2003 r. sygn. akt K 20/02 uznającego za niezgodne z Konstytucją brzmienie art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 716/10 w sprawie ze skargi S. K. i A. M. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przyznania odszkodowania za utracone składniki majątkowe przedsiębiorstwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od S. K. i A. M. solidarnie na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 716/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. i A. M. uchylił decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 i 2 kpa uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] wydanej w przedmiocie przyznania odszkodowania I. K., Z. K., H. K., L. W. oraz K. O. za utracone składniki majątkowe (nieruchome i ruchome) przedsiębiorstwa pn. Cegielnia J. K. w B., w związku z decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak: [...] oraz decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 1999 r., znak: [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Minister Przemysłu i Handlu po rozpoznaniu wniosku S. K. decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r., stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod nazwą Cegielnia J. K. w B. pow. R. oraz zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] stycznia 1955 r. w sprawie zmiany zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. dotyczącego ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad w/w przedsiębiorstwem.
Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] grudnia 1958 r. , o przejęciu na własność Państwa z dniem [...] marca 1958 r. przedsiębiorstwa pn. Cegielnia J. K. w B. Wydanie ww. decyzji stworzyło sytuację, w której zgodnie z art. 160 § 1 Kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę rzeczywistą. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., przyznał na podstawie art. 160 § 3 i § 4 k.p.a. odszkodowanie z tytułu utraconego mienia ruchomego i nieruchomego przedsiębiorstwa pn. Cegielnia J. K. w B., w związku z decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r., oraz decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 1999 r., na rzecz wszystkich uprawionych, którzy wystąpili w zawitym trzyletnim terminie z takim roszczeniem, tj. I. K., Z. K., H. K., L. W. i K. O. Podstawą tego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ orzekający w toku postępowania wyjaśniającego wysokości dochodzonego przez wnioskodawców odszkodowania przysługującego od Skarbu Państwa za szkodę rzeczywistą - rozumianą jako wartość związaną z utratą składników majątkowych przedsiębiorstwa, ich zużyciem lub pogorszeniem jaką poniosły strony postępowania na skutek wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo.
Wyrokiem z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt K 20/02 Trybunał Konstytucyjny w pkt I orzekł, iż art. 160 § 1 Kpa w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, są niezgodne z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w pkt 2 orzekł, że ,,Punkt pierwszy znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., to jest od daty wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując się na ww. wyrok Trybunału I. K. pismem z dnia [...] października 2003 r. wystąpiła o wypłatę odszkodowania w zakresie utraconych korzyści za okres od listopada 1997 r. do kwietnia 1999 r. Minister Gospodarki potraktował ww. pismo za wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r. i postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r., wznowił postępowanie na podstawie art. 145 a § 1 w zw. z art. 149 § 1 i art. 150 § 1 kpa.
Zdaniem Ministra Gospodarki wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt K 20/02 skutkowało wprawdzie rozszerzeniem granic szkody, również o szkodę w zakresie utraconych korzyści, lecz zmiana ta ma zastosowanie jedynie do stanów (szkód) powstałych od dnia 17 października 1997 r., to jest od daty wejścia w życie obowiązującej Konstytucji RP.
Zdaniem organu oznacza to, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego daje stronom uprawnienie do żądania odszkodowania w zakresie utraconych korzyści jednakże wyłącznie za szkody powstałe po dniu wejścia w życie Konstytucji. A jak wynika z akt przedmiotowej sprawy szkoda zaistniała przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, a zatem odszkodowanie z tytułu utraconych korzyści nie przysługuje.
Minister Gospodarki wskazał, iż wnioskodawcy mogliby domagać się skutecznie odszkodowania za szkodę w tym zakresie, o ile zdarzenie wywołujące szkodę nastąpiłoby po dniu 17 października 1997 r. Natomiast spadkobiercy właściciela przedmiotowego przedsiębiorstwa odzyskali prawo do utraconego mienia z chwilą, gdy stała się ostateczna decyzja Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji RP. Tym samym stan prawny powstały na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 23 września 2003 r., nie obejmuje roszczenia wnioskodawców o zwiększenie wartości przyznanego im odszkodowania o kwotę wynikającą z poniesionych przez nich utraconych korzyści w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. K. i A. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, iż od dnia 17 października 1997 r., tj. od daty wejścia w życie Konstytucji RP do wydania skarżącym w posiadanie w dniu 17 sierpnia 2001 r. znacjonalizowanego przedsiębiorstwa utracili korzyści (pożytki) w kwocie [...] zł.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r., o przyznaniu na podstawie art. 160 § 3 i 4 kpa odszkodowania za utracone składniki majątkowe stanowił art. 145a § 1 kpa, w myśl którego można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003r., sygn. akt K 20/02 stwierdził niezgodność z art. 77 Konstytucji RP art. 160 kpa w części ograniczającej odszkodowanie do rzeczywistej szkody (damnum emergens). Zatem orzeczenie to otworzyło stronom drogę do domagania się przyznania odszkodowania w zakresie lucrum cessans ( utraconych korzyści), ale jedynie do tych szkód, które powstały po 17 października 1997 r.
Sąd wskazał, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 101/08 (lex nr 460253), że na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłanka odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w postaci bezprawności, z tym też zdarzeniem należy łączyć powstanie zobowiązania do naprawienia szkody. Jednakże dopiero wydanie decyzji nadzorczej jest tym zdarzeniem, które powoduje możliwość żądania naprawienia szkody. Pierwszym zdarzeniem składającym się na stan prawny umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego jest wydanie wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej wyrządzającej szkodę, a drugim wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej. Złożone zdarzenie prawne następuje dopiero wtedy, gdy wystąpi ostatnie zdarzenie należące do zbioru zdarzeń, od wystąpienia których zależy możliwość dochodzenia roszczenia.
Zdaniem Sądu organ błędnie uznał niezasadność wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania w zakresie utraconych korzyści przyjmując, iż decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzająca nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod nazwą Cegielnia J. K. w B. pow. R. jako wydana po dniu 17 października 1997 r. pozbawia skarżących prawa do dochodzenia roszczeń w zakresie utraconych korzyści. Natomiast organ nie wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie została również wydana w dniu [...] czerwca 1999 r. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzająca nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] grudnia 1958 r., o przejęciu na własność Państwa z dniem [...] marca 1958 r. przedmiotowego przedsiębiorstwa, a więc po dniu 17 października 1997 r.
Sąd podkreślił nadto, że Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. przyznał odszkodowanie w związku z wydaniem decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia1996 r., jak również decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 1999 r.. Wniosek skarżących o przyznanie pełnego odszkodowania jest zasadny, gdyż ostatnim zdarzeniem umożliwiającym dochodzenie roszczeń jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 1999 r. wydana po 17 października 1997 r, a więc po dacie wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Gospodarki domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wyrokowi sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ niesłusznie przyjął, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...], w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt K 20/02, którym stwierdzono niezgodność z art. 77 Konstytucji RP przepisu art. 160 § 1 k.p.a., z uwagi na to, że w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował rozszerzenie granic szkody w zakresie utraconych korzyści również do przypadków, w których decyzja stwierdzająca nieważność została wydana po dniu 17 października 1997 r., podczas gdy, organ prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uchylenia w/w decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2003 r., z uwagi na to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. daje co prawda stronom uprawnienia do żądania odszkodowania w zakresie utraconych korzyści jednakże wyłącznie za szkody, których źródłem są decyzje wydane po dniu 17 października 1997 r., tj. wejścia w życie Konstytucji RP, ponieważ o przyznaniu odszkodowania w zakresie utraconych korzyści, w związku z w/w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego decyduje okoliczność, kiedy wydana została decyzja będąca źródłem szkody, a nie decyzja wydana w trybie nadzorczym, a w niniejszej sprawie obie decyzje będące źródłem szkody, tj. orzeczenia nacjonalizacyjne, były wydane przed dniem 17 października 1997 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Organ administracji orzekał w sprawie w trybie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego - na wniosek strony skarżącej złożony na podstawie art. 145a§1 k.p.a. – z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003r. sygn. akt K 20/02 uznający za niezgodne z Konstytucją brzmienie art.160§1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody. Zdaniem wnioskodawców orzeczenie to umożliwiało im uzyskanie pełnego odszkodowania – obejmującego także utracone korzyści – za utratę przez ich poprzednika prawnego prawa własności zakładu przemysłowego wskutek aktów nacjonalizacyjnych wydanych w latach 50-ych, których nieważność stwierdzono następnie.
Uchwałą z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10 Sąd Najwyższy ostatecznie rozstrzygnął istniejące we wcześniejszym orzecznictwie wątpliwości co do czasowego zakresu uprawnień osoby, która poniosła szkodę wskutek wydania wadliwej decyzji, której nieważność następnie stwierdzono, do dochodzenia od Skarbu Państwa pełnego odszkodowania - w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003r. sygn. akt K 20/02.
Sąd Najwyższy orzekł mianowicie, że jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP z 1997r., odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji.
W uzasadnieniu uchwały, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni akceptuje, Sąd Najwyższy wskazał, że zdarzenie prawne wywołuje skutki określone przez normy prawne obowiązujące w chwili zajścia zdarzenia. W sytuacji, gdy odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa wynika z wydania przed wejściem w życie Konstytucji wadliwej decyzji, uznanie odpowiedzialności, nie ograniczonej do "rzeczywistej szkody" według brzmienia art. 160§1 k.p.a. obowiązującego do daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003r. - zakładałoby zastosowanie nowego, dostosowanego wyrokiem Trybunału do wymagań Konstytucji stanu prawnego z mocą wsteczną, odniesioną do okresu sprzed wejścia w życie Konstytucji. Każdy zaś wyjątek od zakazu wstecznego działania prawa musi wynikać w sposób niewątpliwy z ustawy, a tu nie miałby on takiej podstawy, w każdym razie nie można by za nią uważać wymagania zgodności ustaw zwykłych z Konstytucją, ponieważ granicę czasową tego wymagania wyznacza dzień wejścia Konstytucji w życie.
Sąd I instancji odmiennie, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, wadliwie z przytoczonych wyżej za Sądem Najwyższym powodów, zinterpretował skutki prawne wymienionego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego - stojąc na stanowisku, że pełne odszkodowanie należy się uprawnionemu także w sytuacji, gdy decyzja powodująca szkodę wydana została przed wejściem w życie Konstytucji, lecz stwierdzenie jej nieważności nastąpiło już w okresie po 17 października 1997r. W konsekwencji Sąd z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. uchylił obie decyzje Ministra Gospodarki, pomimo tego, że były one oparte na powołanym wcześniej prawidłowym rozumieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003r. sygn. akt K 20/02.
Na marginesie tylko należy zwrócić uwagę na wadliwość stwierdzenia Sądu zawartego na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym wskazano, że "tymczasem w niniejszej sprawie organ błędnie uznał niezasadność wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania w zakresie utraconych korzyści przyjmując, iż decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzająca nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., .... w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pod nazwą Cegielnia J. K. w B. pow. R. jako wydana po dniu 17 października 1997 r. pozbawia skarżących prawa do dochodzenia roszczeń w zakresie utraconych korzyści". Faktycznie zaś z akt sprawy, a co więcej z części historycznej tego samego uzasadnienia wynika, że decyzja stwierdzająca nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. pochodziła z dnia [...] sierpnia 1996r., - a zatem z daty poprzedzającej wejście w życie Konstytucji. Datę [...] lipca 2002r. nosi natomiast decyzja przyznająca wnioskodawcom odszkodowanie w wysokości odpowiadającej "szkodzie rzeczywistej", zaś po wejściu w życie Konstytucji (dnia 1 czerwca 1999r.) wydano decyzję stwierdzającą nieważność drugiego z aktów nacjonalizacyjnych, a mianowicie orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] grudnia 1958 r. , o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa Cegielnia J. K. w B.
Mając na względzie powyższe okoliczności, uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.