I OSK 2106/23

I OSK 2106/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2041/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-14
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T., M.K., I. T., C.T., M.T., A.T. i T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2041/21 w sprawie ze skargi J. T., M.K., I. T., G.T., M. T., A.T. i T. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz M. T., M. T., Z. Ż., M.K., I. T., C.T., M. T., A. T. i T.T. kwotę 1171 (tysiąc sto siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 października 2022 r. I SA/Wa 2041/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.T., M.K., G.T., I.T., M.T., A.T., T.T. (Skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) z 6 lipca 2021 r. nr DAP-WN-727-18/2021/WWP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Wojewoda Tarnobrzeski decyzją z 17 września 1991r., nr G.III-7223k/4905/91 działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.. dalej "ustawa z 10 maja 1990 r."), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] – [...] nr działki [...] o pow. 0,20 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji.
Skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej.
Minister decyzją z 11 lutego 2021 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Tarnobrzeskiego z 17 września 1991 r.
Ponownie rozpoznając sprawę na skutek wniosku Skarżących Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z 11 lutego 2021 r.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przedmiotem komunalizacji jest więc wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., tj. 27 maja 1990 r.
Z kolei wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa - na żądanie strony bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 Kpa. W jego świetle, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., tj. 27 maja 1990 r.
Minister przypomniał, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast nie ma znaczenia dla postępowania komunalizacyjnego interes prawny osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina.
W ocenie organu w zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że brak jest podstaw do twierdzenia, że Sarżący wykazali się tytułem prawnorzeczowym do mienia objętego komunalizacją, tj. działki nr [...] o pow. 0,20 ha. Zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi, iż dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], prowadzona była księga wieczysta KW [...].
Jak ustalono, 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej [...] za właściciela wpisany był Skarb Państwa - na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 1946 r., [...] złożony pod. Hip. [...] Sądu Okręgowego w Rzeszowie i na podstawie art. 1 i 2 dekretu z dnia 3 lipca 1944 r., Dz.u.R.p.P.N.45 poz. 17 i dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r., Dz.U.R.P.P Nr 3 poz. 9 i 13 oraz dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. Dz.U.R.P.P. Nr 34 poz. 204, dotychczasowego właściciela wpisanego w miejsce hr. Z.T. - wskutek przepisania do tej księgi maj. tab. [...] [...] na wniosek z 5 maja 1949 r., Dkw [...], wpisano dnia 9 maja 1949 r. Skarb Państwa wpisany jest jako właściciel do dnia dzisiejszego.
Jednocześnie Minister podkreśli, że nie kwestionuje pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r., nr [...], którą m.in. w pkt 3 stwierdzono, że parcele katastralne wymienione w pkt II ppkt: 1-2 i 8 — z wyłączeniem młyna wymienionego w pkt lb decyzji - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W ocenie organu to jednak to wpis w księdze wieczystej danej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia jej stanu faktyczno-prawnego. W oparciu o niego zaś, organy administracji publicznej obowiązane są dokonywać oceny badanych decyzji administracyjnych. Przyjęte orzecznictwo sądowo - administracyjne wyraźnie wskazuje, że treść wpisu w księdze wieczystej jako orzeczenie sądu cywilnego, wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.
Domniemanie wynikające z ksiąg wieczystych jest wzruszalne, a jego obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (w trybie o art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy (powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie).
Podsumowując w ocenie organu przeprowadzenie dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego i jest zastrzeżone wyłącznie dla właściwości sądu powszechnego i nie daje organom administracji publicznej jakiejkolwiek ingerencji w ich treść.
Mając zatem na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny i prawny Minister stwierdził, że skoro w dacie komunalizacji działka nr [...] zgodnie z wpisem w księdze wieczystej KW [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, to spełnione zostały kluczowe warunki dla komunalizacji nieruchomości. Domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym, ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wobec powyższych ustaleń zasadnym było w ocenie organu stwierdzenie, że Skarżącym nie przysługuje (ani obecnie, ani w dacie komunalizacji) tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości oznaczonej nr działki [...] legitymujący do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji kominalizacyjnej Wojewody Tarnobrzeskiego z 17 września 1991 r. W świetle zaś orzecznictwa sądów administracyjnych wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak jak to nakazuje art. 104 Kpa - co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a Kpa - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 Kpa - decyzja o umorzeniu postępowania. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
Końcowo Minister wskazał, że Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów (np. w postaci prawomocnego orzeczenia sądu) podważających ustalenia zawarte w KW [...].
Skarżący wnieśli skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie przepisów procesowych, które miało wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a mianowicie:
1. art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie mają interesu prawnego a tym samym legitymacji do zainicjowania postępowania administracyjnego podczas gdy są oni następcami prawnymi właściciela spornej zabudowanej nieruchomości składającej się działki nr [...], która odpowiada części dawnej parceli katastralnej pgr [...] oraz części pgr [...] dawnej gminy katastralnej [...], a w sprawie wykazano, iż nieruchomość ta nigdy nie została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem nie mogła zostać skomunalizowana jako nieruchomość nie stanowiąca własności Skarbu Państwa;
2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie mają bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego skoro prejudycjalne postępowanie administracyjne zakończone ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r. (pkt 2 i 3 tej decyzji), w zakresie orzeczenia o nie podpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej działki nr [...], odpowiadającej części dawnej parceli katastralnej pgr [...] oraz części pgr [...], dawnej gminy katastralnej [...] potwierdza, że spadkobiercy A.T.1 mieli tytuł prawny dokumentujący przysługujące im prawo własności, które stało na przeszkodzie wydaniu decyzji przez Wojewodę Tarnobrzeskiego z 17 września 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...];
3. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegający na:
a) nierzetelnym przenalizowaniu skutków prawnych wydanej w sprawie Skarżących ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r., nr [...], w której w pkt 2 uchylona została decyzja Wojewody Podkarpackiego z 30 sierpnia 2013 r. znak: [...] m. innymi w części dotyczącej punktu II podpunkt 8 i w punkcie 3 swojej decyzji Minister stwierdził, że opisana nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], na której zlokalizowany był Dworek [...] oraz zakłady: [...], [...] i kopalnią [...] zlokalizowanych na dwóch parcelach budowlanych pb [...] o pow. 0,1603 ha i pb [...] o pow. 2,2817 ha oraz na parcelach gruntowych nr pgr [...] o pow. 1,0134 ha, pgr [...] o pow. 1,1853 ha, pgr [...] o pow. 0,5523 ha, pgr [...] o pow. 0,1093 ha, pgr [...] o pow. 4,5724 ha, pgr [...] o pow. 2,6145 ha, pgr [...] o pow. 0,6290 ha, pgr [...] o pow. 0,5299 ha, pgr [...] o pow. 2,7725 ha, pgr [...] o pow. 4,0365 ha, pgr [...] o pow. 6,6464 ha, pgr [...] o pow. 1,4086 ha, pgr [...] 0,0486 ha, pgr [...] o pow. 0,5384 ha, dawnej gminy katastralnej [...], odpowiadających obecnie działkom ewidencyjnym lub częściom działek ewidencyjnych nr: [...], ..., [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51 z zm., dalej "dekret o reformie rolnej");
b) niedopuszczalnym pominięciu bezspornego i stwierdzonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r. faktu braku przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości składającej się z części działki nr [...] w dniu nacjonalizacji tj. 13 września 1944 r., a w konsekwencji 27 maja 1990 r. (por. orzeczony w sprawie Skarżących prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 2017 r. I SA/Wa 487/17 oraz załączone w aktach sprawy ostateczne decyzje administracyjne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i innych naczelnych organów administracji państwowej, orzeczone w ostatnich latach, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r. I OSK 2264/17);
c) oczywiście błędnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodów powołanych przez Skarżących w sprawie oraz błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w postępowania administracyjnym a zwłaszcza:
- wpisów widniejących w księdze wieczystej nr [...], pomimo stwierdzenia, iż na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa wpisany na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Rzeszowie z 3 lipca 1946 r., [...], a przed jego ujawnieniem poprzednik prawny Skarżących, Z.T. – ojciec A.T.1; orzeczonych w prejudycjalnie zakończonej sprawie o niepodpadanie działki nr [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3110/14, którym oddalono skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r., I OSK 3431/15, którym oddalono skargi kasacyjne wniesione od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3110/14;
- pisma Sądu Rejonowego w [...] z 31 stycznia 2017 r., [...];
- decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z 17 września 1991 r. i karty inwentaryzacyjnej nr [...];
- odpisu sądowego dekretu dziedzictwa sporządzonego w Sądzie Okręgowym w Rzeszowie Wydział I Cywilny [...] 1939 r., sygn. akt [...]; (por. załączoną ostateczną decyzję MSWiA z [...] 2017 r. znak: [...] wydaną w sprawie sąsiedniej działki objętej księgą wieczystą nr [...])
4. art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., p. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezawierającego niezbędnych elementów umożliwiających jej kontrolę (brak odniesienia się do wszystkich dowodów zaoferowanych w sprawie przez skarżących), jak również zaniechanie ustalenia w toku postępowania administracyjnego rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], a uprzednio w [...] [...], a nie jak to zostało błędnie stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prawo własności działki nr [...] zostało przepisane w dniu 9 maja 1949 r. do księgi wieczystej KW nr [...], gdzie widnieje wpis prawa własności Skarbu Państwa dokonany na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Rzeszowie z 3 lipca 1946 r., [...]. tj. nierzetelnego i w konsekwencji błędnego wyjaśnienia sprawy polegającego na tym, iż pomimo istnienia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 sierpnia 2014 r., nr [...], w której w pkt 2 uchylona została decyzja Wojewody Podkarpackiego z 30 sierpnia 2013 r., znak: [...] m. innymi w części dotyczącej punktu II podpunkt 8 i w punkcie 3 swojej decyzji Minister stwierdził, że powyżej opisana nieruchomość składająca się z działki nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, która była organowi znana i nie była kwestionowana, a Minister utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie i przyjął, iż doszło do komunalizacji nieruchomości decyzją Wojewody Tarnobrzeskiego z 17 września 1991 r., pomimo, iż wiedział, że w tym dniu Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości, a zatem z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191, z późn. zm.);
5. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej "ustawa z 10 maja 1990 r.") poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11 lutego 2021 r., umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wojewodę Tarnobrzeskiego stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności działki gruntu - działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,20 ha, położonej w obrębie [...] [...], jednostce ewidencyjnej [...], powiecie tarnobrzeskim, województwie podkarpackim (dalej jako "Nieruchomość") w sytuacji, gdy działka, której ta decyzja dotyczyła nie stanowiła 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa;
6. art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz. U 1982 nr 19 poz. 147), i art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. nr 57, poz. 319) - poprzez bezpodstawne przyjęcie wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie, iż podważenie domniemania wynikającego z art. 18 § 1 Prawa rzeczowego, jak i z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz. U 1982 nr 19 poz. 147) jest w postępowaniu sądowo-administracyjnym niedopuszczalne, a na skutek wydania decyzji na zasadzie § 5 rozporządzenia w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dochodzi do restytucji z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości, a prawo własności majątku ziemskiego nie wraca "w naturze" do właściciela, a tym samym zaskarżona decyzja narusza zagwarantowane Konstytucją RP prawo do sądu oraz zasadę proporcjonalności;
7. art. 365 § 1 K.p.c. w zw. z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż podważenie domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w niniejszej sprawie naruszałoby powołaną ostatnio normę, podczas gdy w rzeczywistości w takiej sytuacji organ ministerialny nie ustala niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym w sentencji orzeczenia, lecz jedynie w uzasadnieniu (jako przesłankę rozstrzygnięcia), a tym samym z obaleniem domniemania w takim postępowaniu nie wiążą się skutki przewidziane w art. 365 K.p.c. (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1960 r. 3 CR 328/60);
8. art. 8 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., p. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz sprzecznej z utrwaloną praktyką organów administracji publicznej od blisko 30 lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r. I OSK 2264/17, decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z 27 września 2019 r. znak: D0.2.6610.174.2016.KC, decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 lipca 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.784.2019.KS, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 października 2019 r. I SA/Wa 2040/17, 18 lipca 2017 r. I SA/Wa 487/17, 27 stycznia 2020 r. IV SA/Wa 2888/19, decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 stycznia 2020 r. nr DAP-WN-727-171/2017/W WP, decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 stycznia 2020 r. nr DAP-WN-727-200/2017/WWP, decyzji Ministra Rozwoju z 6 lutego 2020 r. znak sprawy: DO-IV.7613.112.2019.AD, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 21 stycznia 2020 r. II SA/Bd 879/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2021 r. I SA/Wa 2650/20, wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny [...] wraz z pismem Prokuratury Okręgowej w [...] z 18 maja 2021 r., znak [...], orzeczone w innych sprawach Skarżących ostateczne i prawomocne decyzje administracyjne załączone do skargi),
9. art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki.
Mając powyższe na względzie Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasadzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 30 września 2022 r. Skarżący podtrzymali stanowisko zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że powodem umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej było uznanie przez organ nadzoru, że Skarżący nie posiadają w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej zwanej "k.p.a.", jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego.
O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.
W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W kwestii istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, natomiast jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. II OSK 2035/10).
W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z 17 września 1991 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.
Zgodnie z powołanym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. 27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1178/09). Tylko bowiem na taki tytuł prawny, chroniony prawem materialnym, oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. I OSK 1181/15, oraz 16 maja 2012 r. I OSK 660/11).
Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Skarżący obecnie nie posiadają bowiem żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości, nie byli również ani oni, ani ich poprzednicy prawni stronami postępowania komunalizacyjnego. Dlatego za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem na przesłanki decydujące o legitymacji konkretnego podmiotu do działania w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony. Samodzielnie przepis ten nie wystarczy natomiast do przypisania tego statusu jakiemukolwiek podmiotowi. O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy dany podmiot posiada interes prawny warunkujący ubieganie się o wszczęcie postępowania, względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu. Jak wyżej wskazano, źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r. I OSK 2218/18).
W orzecznictwie przyjmuje się, że wnioskodawcy, którzy wykażą, że w okresie poprzedzającym komunalizację byli właścicielami komunalizowanej nieruchomości mają interes prawny w sprawie, choć nie przesądza on automatycznie o nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2021 r., I SA/Wa 1760/20). Wyrażany był także pogląd, że samo wykazanie, że poprzednicy prawni wnioskodawcy legitymowali się prawem własności, nie jest wystarczające do przyznania statusu strony ich następcom. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie, i na podstawie określonego stanu prawnego. Dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest bowiem wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji (vide wyroki WSA w Warszawie: z 19 marca 2021 r. I SA/Wa 2045/20 i 27 lipca 2021 r. I SA/Wa 1633/19 oraz przywołane w nich orzecznictwo).
Decyzja Wojewody Tarnobrzeskiego z 17 września 1991 r. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Materialnoprawną podstawę wskazanej decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, z którego wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decyzja komunalizacyjna oparta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny, to znaczy potwierdza stan faktyczny i prawny istniejący 27 maja 1990 r. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie miał więc stan prawny nieruchomości istniejący w dacie komunalizacji.
Jak wyżej wskazano, stroną prowadzonego postępowania administracyjnego o przekazaniu gminie własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest więc, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał tytuł prawnorzeczowy. Stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej tym postępowaniem komunalizacyjnym.
W aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dowodu, że w dacie komunalizacji, czyli 27 maja 1990 r. Skarżącym, czy też ich poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł własności do spornej działki nr [...]. Skarżący nie przedstawili również żadnego dokumentu potwierdzającego, aby w powołanej dacie lub obecnie przysługiwało im lub ich poprzednikom prawnym prawo własności spornej nieruchomości.
Przeprowadzone postępowanie nadzorcze (będące obecnie przedmiotem kontroli sądowej) nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w przypadku ewentualnego uregulowania przed właściwym organem lub sądem w sposób odmienny od istniejącego (czyli po myśli skarżących) stanu prawnego spornej nieruchomości. Jak prawidłowo bowiem ustalił organ, zgodnie z zapisami księgi wieczystej nr [...] w dacie komunalizacji sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Dlatego nie mogło odnieść w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym oczekiwanego przez Skarżących skutku powoływanie się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r., z której m.in. wynika, że sporna działka nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).
W ocenie Sądu, zasadnie w tej sytuacji organ nadzoru odwołał się do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto, zgodnie z art. 5 tej ustawy, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).
Obalenie tego domniemania jest możliwe poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o czym stanowi art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Oznacza to, że widniejący w wyżej powołanej księdze wieczystej spornej nieruchomości wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który go dokonał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2019 r. I OSK 729/16). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z 6 kwietnia 1999 r. IV SA 2338/98, zgodnie z którym zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach.
Również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lipca 2004 r., sygn. akt SK 57/03 (opubl. w: OTK ZU 7A/2004, poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to jednak w istotny sposób ją uzupełnia, składając się wraz z nią na spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do tego, że odwrócone zostają reguły dowodowe, bowiem jego wprowadzenie oznacza, że nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.
Sąd Wojewódzki wskazał, że w pełni podziela powyższe poglądy. Wskazał, że jak wyżej wyjaśniono, ani organ administracji publicznej, ani Sąd kontrolujący obecnie wydane w tej sprawie decyzje nie może wbrew treści wpisów w księdze wieczystej, samodzielnie podważać i odmiennie oceniać faktów znajdujących potwierdzenie w zapisach wieczystoksięgowych. Raz jeszcze należy podkreślić, że rozstrzygnięcie sporu o własność nieruchomości nastąpić może jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Na obecnym etapie postępowania nie można zatem uznać, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.
Reasumując, w ocenie Sądu, Minister będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej, a także nie mając możliwości dokonywania w toku postępowania administracyjnego odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie komunalizacji prawo własności spornej działki należało do skarżących, lub jego poprzedników prawnych, a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnieniu, czy skarżącym służy tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.
Dlatego, wbrew zarzutowi skargi, wydane w sprawie decyzje nie naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie zaniechał zatem podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Skarżący żądając wszczęcia postępowania nadzorczego powinni wykazać, że legitymują się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości obecnie lub w dacie komunalizacji. Nie można bowiem uznać, że to organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy pomimo ciążącego na stronie obowiązku środków takich nie przedstawia. Oznacza to, że obowiązkiem Skarżących w tej sprawie było, zanim wystąpili z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego, staranne przygotowanie całości dokumentacji potwierdzającej w sposób niebudzący wątpliwości, że posiadają tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości obecnie lub posiadali go ich poprzednicy prawni w dacie komunalizacji, 27 maja 1990 r. (por. pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z 14 lutego 2022 r. I SA/Wa 2119/20). Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi, Minister przeprowadził kontrolowane postępowanie nadzorcze w sposób prawidłowy, właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, zgodnie z wymogiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art 151 p.p.s.a., art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i oddalenie skargi na skutek bezzasadnego przyjęcia, iż Skarżący nie mają interesu prawnego do zainicjowania niniejszego postępowania administracyjnego, a tym samym nie można im przyznać przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 17 września 1991 r. podczas, gdy są oni następcami prawnymi A.T.1 właściciela spornej zabudowanej nieruchomości składającej się z działki nr [...], która odpowiada części dawnej parceli katastralnej pgr [...] oraz części pgr [...] dawnej gminy katastralnej [...], a w sprawie wykazano decyzją administracyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 sierpnia 2014 r., znak; [...] (pkt 2 i 3 tej decyzji), iż nieruchomość ta nigdy nie została przejęta przez państwo na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej z dniem 13 września 1944 r., nie była też własnością Skarbu Państwa 27 maja 1990 r. ani 17 września 1991 r., czyli w dniu wydania przez Wojewodę Tarnobrzeskiego decyzji, znak: [...]w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] prawa własności spornej nieruchomości, a zatem nie mogła zostać skomunalizowana jako nieruchomość niestanowiąca własności Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z 22 października 2019 r. I OSK 344/18, I OSK 346/18, I OSK 347/18, I OSK 361/18, I OSK 362/18, I OSK 363/18 i I OSK 364/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r. IV SA/Wa 2124/22);
art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne ich zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, iż Skarżący mają bezpośredni i aktualny interes prawny do bycia stroną postępowania nieważnościowego, gdyż prejudycjalne postępowanie administracyjne zakończone zostało ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r. (pkt 2 i 3 tej decyzji), w której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził m.im, że opisana nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], zlokalizowana na części dawnej parceli katastralnej pgr [...] oraz części pgr [...], odpowiadająca obecnie działce ewidencyjnej nr [...] - nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej i jednocześnie w sprawie nie ma dowodów na to, aby po dniu 13 września 1944 r. własność nieruchomości przeszła na jakikolwiek podmiot, co potwierdza, że spadkobiercy A.T.1 - Skarżący w niniejszej sprawie mieli tytuł prawny dokumentujący przysługujące im prawo własności do spornej nieruchomości na dzień wydania zaskarżonej decyzji z 17 września 1991 r., które stało na przeszkodzie wydaniu decyzji przez Wojewodę Tarnobrzeskiego z 17 września 1991 r., w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] własności przywołanej wyżej nieruchomości położonej w [...], obejmującej działkę nr [...], objętej KW nr [...], bowiem ani 27 maja 1990 r. ani 17 września 1991 r. Skarb Państwa nie był właścicielem tej nieruchomości;
naruszenie art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 1 i 3 K.p.c. i § 5 Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r, o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U, z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm., dalej “rozporządzenie") poprzez ich niezastosowanie a w konsekwencji błędne oddalenie skargi a nie uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak orzeczenia sądu powszechnego potwierdzającego tytuł prawny do spornej nieruchomości, podczas gdy zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej na mocy powołanych na wstępie przepisów zostało przekazane organom administracji publicznej, a zatem wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest wymagane orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przysługiwania tytułu prawnego do spornej nieruchomości Skarżącym, co w rezultacie doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku o nie uchyleniu zaskarżonej decyzji;
art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. - poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi, a w konsekwencji niedopuszczalnego faktycznego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014r. w przedmiocie niepodpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej m.in. w zakresie objętej niniejszym postępowaniem działki ewidencyjnej nr [...] przez Sąd, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku o nie uchyleniu zaskarżonej decyzji;
art. 151 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.ü. z 2017r., p. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi, z naruszeniem zasad: trwałości decyzji ostatecznych, pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej jak też zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, poprzez faktyczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonym rozstrzygnięciem ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r. w przedmiocie nie podpadania spornej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej, oraz poprzez nieuwzględnienie jej mocy wiążącej w niniejszej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2020 r. I OSK 2079/19, 11 lipca 2018 r. I OSK 2264/17, wyrok NSA z 3 czerwca .2015 r. I OSK 2183/13, 9 lutego 2010 r. I OSK 992/09 i I OSK 667/09; 20 stycznia 2010 r. I OSK 1084/09; decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z 27 września 2019 r., znak: DO.2.6610.174,2016. KC, decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 lipca 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.784.2019.KS, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 października 2019 r. I SA/Wa 2040/17, 18 lipca 2017 r. I SA/Wa 487/17, 27 stycznia 2020 r. IV SA/Wa 2888/19, decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 stycznia 2020 r. nr DAP-WN-727-171/2017/WWP, decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 stycznia 2020r., nr DAP-WN-727- 200/2017/WWP, decyzja Ministra Rozwoju z 6 lutego 2020r., znak sprawy: DO- IV. 7613.112.2019. AD, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 21 stycznia 2020 roku, II SA/Bd 879/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2021 roku, I SA/Wa 2650/20);
art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., p. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi w oparciu o przesłanki pozostające w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem sądów, a przez to naruszenie zasady jednolitości orzecznictwa oraz co za tym idzie zasady zaufania obywatela do władzy publicznej i organów państwa, zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia gwarantowanej przez Konstytucję RP gwarancji ochrony własności;
art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji a oddalenie skargi z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, która nie została zrealizowana z uwagi na wybiórcze potraktowanie dowodów przez organ, zamiast wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez:
nierzetelne przenalizowanie skutków prawnych wydanej w sprawie Skarżących ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014r., w której w pkt 2 uchylona została decyzja Wojewody Podkarpackiego z 30 sierpnia 2013 r. znak: [...] m. innymi w części dotyczącej punktu ÏI podpunkt 8 i w punkcie 3 swojej decyzji Minister stwierdził, że powyżej opisana nieruchomość obejmująca działkę ewidencyjną nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej;
niedopuszczalne pominięcie bezspornego i stwierdzonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r. faktu braku przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości w dniu nacjonalizacji tj. 13 września 1944r., a w konsekwencji 27 maja 1990 r. i 17 września 1991 r.;
oczywiście błędną ocenę dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, w tym przedłożonych i powołanych przez Skarżących w sprawie oraz błędną ocenę dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym a zwłaszcza:
wpisów widniejących w księdze wieczystej nr [...], pomimo stwierdzenia, iż na dzień 27 maja 1990r. ujawnionym jako właściciel działki nr [...] był Skarb Państwa wpisany na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 1946r., [...], a przed jego ujawnieniem poprzednik prawny Wnioskodawców: Z.T. - ojciec A.T.1;
orzeczonych w prejudycjalnie zakończonej sprawie o niepodpadanie działki nr [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lipca 2015r., I SA/Wa 3110/14, którym oddalono skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r., oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r., orzeczonym do sygn. akt I OSK 3431/15, którym oddalono skargi kasacyjne wniesione od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 17 lipca 2015 r. I SA/Wa 3110/14;
pisma Sądu Rejonowego w [...] z 31 stycznia 2017r., [...];
decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z 17 września 1991 r., znak [...] i karty inwentaryzacyjnej nr [...];
odpisu sądowego dekretu dziedzictwa sporządzonego w Sądzie Okręgowym w Rzeszowie Wydział I Cywilny [...] 1939 r., sygn. akt [...];
zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], a ponadto pominięcie przez Sąd ustaleń organu w postępowaniu prejudycjalnym zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014r., a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej;
zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], pomimo, iż Sądowi wiadomym było dokonanie wpisu prawa własności Skarbu Państwa w odniesieniu do tej działki oraz wpisów w karcie A i B wykazu hipotecznego [...] gm. kat. [...], gdzie jako właściciel został wpisany Skarb Państwa na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Rzeszowie z 3 lipca 1946r., [...], a jednocześnie pominięcie, jaki wpływ na podstawę wpisu własności w treści księgi wieczystej miała prejudycjalna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014r.;
co miało ten wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji na skutek uchybienia powyższym przepisom oddalił skargę Skarżących na decyzję Ministra z 6 lipca 2021 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra z 11 lutego 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z 17 września 1991 r. dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], gdyby natomiast Sąd I instancji zastosował prawidłowo prawo to zapadłoby zupełnie odmienne rozstrzygnięcie;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
art 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. art 5 ust 1 w zw. art. 18 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, iż Skarżący mają bezpośredni i aktualny interes prawny do bycia stroną postępowania nieważnościowego, gdyż prejudycjalne postępowanie administracyjne zakończone zostało ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r. w pkt 2 i 3, w zakresie orzeczenia o niepodpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej m.in. działki ewidencyjnej nr [...] i jednocześnie w sprawie nie ma dowodów na to, aby po dniu 13 września 1944 r. własność nieruchomości przeszła na jakikolwiek podmiot, co potwierdza, że spadkobiercy A.T. - Skarżący w niniejszej sprawie mieli tytuł prawny dokumentujący przysługujące im prawo własności do spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r, i na dzień wydania zaskarżonej decyzji z 17 września 1991 roku, które stało na przeszkodzie wydaniu decyzji przez Wojewodę Tarnobrzeskiego 17 września 1991 r. decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] własności powołanej ostatnio nieruchomości, położonej w gminie [...], bowiem w 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem tej nieruchomości (por. wyroki NSA z 22 października 2019r., I OSK 344/18, I OSK 346/18, I OSK347/18, I OSK 361/18,I OSK362/18, I OSK363/18 i I OSK 364/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2022r., IV SA/Wa 2124/22);
art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez ich błędne zastosowanie (niezastosowanie w sprawie) pomimo, iż zrealizowały się przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z 17 września 1991 roku w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...], w sytuacji, gdy nieruchomość ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa 13 września 1944 r., ani 27 maja 1990 r., ani w konsekwencji 17 września 1991 r.,
naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż Skarżący zobowiązani są w niniejszej sprawie przedstawić orzeczenie sądu powszechnego potwierdzające ich tytuł prawny do nieruchomości na dzień orzekania, podczas gdy w rzeczywistości wystarczające do wydania merytorycznej decyzji nadzorczej w niniejszej sprawie jest wykazanie prawa własności Skarżących lub ich poprzedników prawnych do spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. i w konsekwencji nadzień 17 września 1991 r.;
naruszenie art 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z 2 § 1 i 3 K.p.c. w zw. z § 5 poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, iż w niniejszej sprawie organ nie może oceniać następstw prawnych prejudycjalnej dla niniejszego postępowania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r., podczas gdy w rzeczywistości organ jest związany sentencją decyzji, podczas gdy skutki prawne tejże wiążącej decyzji sąd zobowiązany jest samodzielnie ocenić w świetle zgromadzonego materiału dowodowego;
art. 5 u.k.w.h. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 roku (Dz. U 1982 nr 19 poz. 147, dalej "u.k.w.h.") w zw. z art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 293 z zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z § 5 rozporządzenia - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż chronologię przechodzenia prawa własności spornej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...] w latach 1944 - 2014 determinuje treść wpisów tego prawa w księgach wieczystych, podczas gdy w niniejszej sprawie wykazano decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r., iż rzeczywisty stan prawny nieruchomości różni się od stanu ujawnionego w księdze wieczystej, a z uwagi na wyłączenia zawarte w treści art. 6 ust. 1 u.k.w.h. zarówno wpisu Skarbu Państwa, który został ujawniony na podstawie sukcesji uniwersalnej o charakterze nieodpłatnym, jak również wpisu na rzecz Gminy [...], który został ujawniony w księgach na podstawie sukcesji uniwersalnej o charakterze nieodpłatnym - nie działa rękojmia, a zatem w niniejszych wypadkach treść księgi nie rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność (por. dwie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 i 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10, potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2021 r. I OSK 3289/19);
art. 3 ust. 1 u.k.w.h. i art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946r. Prawo rzeczowe (Dz.U. nr 57, poz. 319) w zw. z art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z § 5 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie i piśmiennictwie, oraz wbrew literalnemu brzmieniu powyższych norm, iż podważenie domniemania wynikającego z powyższych przepisów jest możliwe wyłącznie w postępowaniu cywilnym, rozstrzygającym spór o własność, przed sądem powszechnym, a decyzja wydana w trybie § 5 rozporządzenia nie pozwala na przyznanie Skarżącym interesu prawnego, a co za tym idzie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu oraz, że ostatnio powołana decyzja nie przesądza o tytule prawnym do spornej nieruchomości, a jedynie wskazuje, iż kilka dekad wcześniej poprzednicy Skarżących posiadali tytuł do spornej nieruchomości, a także, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r. wywołuje skutek ex nunc gdyż została wydana w trybie zwykłym, a nie w trybie nadzoru (por. uchwały Sądu Najwyższego z 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC1992/5/72, 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10 i 18 maja 2011 r., III CZP 21/1I, a także uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 29 marca 2017 r., I CSK 405/16, wyrok Sądu Najwyższego z 7 czerwca 2019 r., IV CSK 165/18, tak samo dwie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r.I OPS 2/06 i 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10, potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2021 r., I OSK 3289/19,);
art. 3 ust 1 u.k.w.h. w zw, z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 roku (Dz. U 1982 nr 19 poz. 147) w zw. z art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z § 5 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że dla oceny, czy Skarżącym przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie, a co za tym idzie czy posiadają przymiot strony decydować ma kwestia, czy posiadają oni tytuł prawny do nieruchomości, podczas gdy wystarczającym powinno być ustalenie, czy przysługiwał im taki tytuł 13 września 1944 r. oraz 27 maja 1990 r., a ponadto poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zakwestionowanie przez Skarżących tezy o istnieniu prawa własności oznacza zakwestionowanie samego wpisu w księdze wieczystej, podczas gdy w rzeczywistości Skarżący kwestionują jedynie wniosek wynikający z domniemania jego prawdziwości (orzeczeniem, którym z mocy art. 6268 § 6 K.p.c. jest wpis, który stanowi wyłącznie przesłankę tego domniemania, więc brak jest uzasadnionych podstaw dla uznania, że podważając domniemanie wynikające z treści księgi wieczystej, podważa się prawomocne orzeczenie o wpisie), a także poprzez przyjęcie, iż Skarżący w niniejszej sprawie nie są uprawnieni do podnoszenia zarzutów, które nie były objęte badaniem sądu wieczysto-księgowego, gdyż kognicja sądu wieczysto-księgowego ogranicza się jedynie do zbadania treści i formy wniosku, dołączonych dokumentów oraz treści księgi wieczystej (art. 6268 § 2 K.p.c.);
art. 3 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 10 ust. 1 u.Kw.h. w zw. z art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z § 5 rozporządzenia a także poprzez błędne przyjęcie, iż uwzględnienie powództwa z art. 10 ust. 1 u.k.w.h. prowadzi do obalenia/wzruszenia domniemania w ścisłym rozumieniu tego pojęcia, tj. prowadzi do wykazania nieprawdziwości wniosku domniemania pomimo istnienia jego podstawy, podczas gdy proces o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ma na celu raczej usunięcie samej podstawy domniemania (niezgodnego z rzeczywistością wpisu), co w teorii prawa nie jest rozumiane jako wzruszenie domniemania, a błędne przyjęcie poglądu w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym domniemanie wynikające z wpisu do księgi wieczystej o charakterze deklaratoryjnym nie może być kwestionowane w innych postępowaniach niż na podstawie art. 10 ust. 1 u.k.w.h. (czyli przesłankowych postępowaniach cywilnych i administracyjnych), nakazywałoby więc z formalnego punktu widzenia uznać to domniemanie za niewzruszalne, do czego nie ma żadnych podstaw prawnych;
i. art. 31 ust 3 oraz art 45 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) - poprzez ich pominięcie i naruszenie zasad proporcjonalności oraz prawa do sądu na skutek niedopuszczalnego i błędnego przyjęcia, iż podważenie domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. jest w postępowaniu sądowo- administracyjnym niedopuszczalne oraz, że na skutek wydania decyzji na zasadzie § 5 rozporządzenia nie dochodzi do restytucji z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości;
j. art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) - poprzez ich pominięcie i nie uchylenie decyzji naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego jednostki, albowiem w analogicznych przypadkach przyjmuje się w orzecznictwie, iż podważenie domniemania z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. może nastąpić w każdym postępowaniu, jeżeli następuje jako przesłanka rozstrzygnięcia;
k. art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 , art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie prowadzące do uznania, że wynikające z tych przepisów: zasada państwa demokratycznego, zasada państwa prawnego i zasada sprawiedliwości społecznej, a także zasady równości i zakazu dyskryminacji oraz poszanowania własności, które winny być stosowane bezpośrednio, pozwalają na wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia pozostającego w jaskrawej sprzeczności z orzeczeniami sądów cywilnych i administracyjnych, a przez to naruszenie zasad: jednolitości orzecznictwa oraz co za tym idzie zasady zaufania obywatela do organów władzy państwowej, zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia prawa do poszanowania własności;
l. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich pominięcie i brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonego wyroku ugruntowanych w orzecznictwie sądów powszechnych, jak również sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, podczas gdy orzecznictwo stanowi składnik polskiego systemu prawnego, a także poprzez pominięcie faktu, iż związanie organu decyzją administracyjną ostateczną łączy się ściśle z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, jak również pominięcie faktu, iż sądy powszechne są związane ostateczną decyzją administracyjną jaką jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r. co stanowi wyraz respektowania rozgraniczenia pomiędzy drogą sądową i drogą administracyjną, które łączy się ściśle z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;
m. art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z dnia 10 lipca 1993 r., nr 61, p. 284, dalej: "EKPC") i art. 14 EKPC w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 EKPC nie realizując wymogów dotyczących jednolitego stosowania prawa, prawa do rzetelnego, publicznego procesu sądowego obejmującego też zasadę pewności prawnej, a także zasady pewności prawnej gwarantującej stabilność prawną i przyczyniającą się do publicznego zaufania do organów administracyjnych, oraz całkowicie zlekceważył obowiązek utrzymywania spójności orzeczeń administracyjnego.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W piśmie z 10 kwietnia 2024 r. Skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko i przywołalli dalsze orzecznictwo na jego poparcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów skargi kasacyjnej zasadniczym zagadnieniem spornym pomiędzy stronami jest odpowiedź na pytanie, czy uzyskanie przez Skarżących ostatecznej i prawomocnej (wobec oddalenia skargi i skargi kasacyjnej) decyzji stwierdzającej niepodpadanie wskazanej przez nich nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej daje im przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej tejże nieruchomości.
Zarówno organ jak i Sąd Wojewódzki uznali, że Skarżący nie wykazali prawno – rzeczowego tytułu do przedmiotowej nieruchomości, ani na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, ani obecnie, bowiem to wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa w dacie komunalizacji ma decydujące znaczenie w sprawie. W ocenie organu i Sądu Wojewódzkiego obalenie domniemania określonego w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania własnych ocen czy w danym przypadku działa, czy też nie działa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Sąd kasacyjny wyjaśnia, że kwestia przyznania przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej osobom, które uzyskały decyzje o niepodpadaniu nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną pod działanie dekretu o reformie rolnej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 10 kwietnia 2024 r. I OSK 2316/23, 24 kwietnia 2024 r. I OSK 2294/22 i 9 lipca 2024 r. I OSK 245/23).
Na wstępie przypomnieć należy, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 k.p.a. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wyjaśnia, że strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w postępowaniu tym organ rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym – w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie takiego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi przecież do zmiany treści wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny. Przedstawienie przez stronę dokumentów pozwalających na ustalenie jej interesu prawnego nie powoduje obalenia wpisów do księgi wieczystej.
W judykaturze przyjmuje się, że decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (zobacz np. wyrok SN z 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; uchwały SN z 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; z 18 maja 2011 r., III CZP 21/11).
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust.1 lit. e dekretu o reformie rolnej, to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia, rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (por stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10 kwietnia 2024 r. I OSK 2316/23).
Należy podkreślić, że kwestia przeprowadzenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dowodu przeciwko domniemaniu nabycia prawa własności przez Skarb Państwa w związku z przejęciem nieruchomości na cele reformy rolnej, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej, jest zagadnieniem prawa administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że dopóki decyzja komunalizacyjna jest w obrocie prawnym, to sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 9 października 2007 r. III CZP 46/07 : "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art.18 ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją".
Wobec tego należy stwierdzić, że w przypadku przyjęcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej braku legitymacji wnioskodawcy, który uzyskał decyzję stwierdzającą niepodpadanie danej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej, zostałaby zamknięta dla tegoż wnioskodawcy zarówno droga do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej, a tym samym usunięcia wpisów będących wynikiem przejęcia majątku w drodze reformy rolnej, jak również możność obrony w postępowaniu nadzorczym swego interesu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji właściwego organu stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu o reformie rolnej. Stan taki nie jest możliwy do zaakceptowania w państwie prawa, bowiem oznacza, że nie są respektowane skutki prawne ostatecznej decyzji stwierdzającej niepodpadanie nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e ww. dekretu. Należy zatem przyjąć, że sam fakt wpisania Skarbu Państwa w księdze wieczystej skomunalizowanej nieruchomości nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że nie ma interesu prawnego, a tym samym legitymacji do zainicjowania postępowania nadzorczego wnioskodawca wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i przedkładający decyzję właściwego organu stwierdzającą, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu o reformie rolnej
W niniejszej sprawie Minister ustalił, że na karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część w decyzji komunalizacyjnjej, wskazano, iż dla nieruchomości oznaczonej nr ewid. jako działka nr [...] prowadzona była księgę wieczystą KW [...]. Z wyjaśnień Sądu Rejonowego w [...] przesłanych przy piśmie z 31 stycznia 2017r., [...], wynika że na datę 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej [...] za właściciela wpisany był Skarb Państwa - na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Rzeszowie z 3 lipca 1946r., [...] złożony pod. Hip. [...] Sądu Okręgowego w Rzeszowie i na podstawie art. 1 i 2 dekretu z dnia 3 lipca 1944 r., Dz.U.R.P.P Nr 45 poz. 17 i dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r., Dz.U.R.P.P Nr 3 poz. 9 i 13 oraz dekretu z dnia 24 sierpnia 1945r. Dz.U.R.P.P. Nr 34 poz. 204 dotychczasowego właściciela wpisanego w miejsce hr. Z.T. -- wskutek przepisania do tej księgi maj. tab. [...] [...] na wniosek z 5 maja 1949r., Dkw [...], wpisano dnia 9 maja 1949r. W piśmie z dnia 31 stycznia 2017 r., wskazano również, że "Skarb Państwa wpisany jest jako właściciel do dnia dzisiejszego".
Skarżący wskazywali, że działka nr [...] objęta była decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r. stwierdzającą niepodpadanie określonych w niej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej.
Organ nie ustalił jednak czy działka [...] objęta była przywołaną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 sierpnia 2014 r. i czy zostało stwierdzone, że nie popadała ona pod działanie dekretu o reformie rolnej, co prowadzi do wniosku, że przedwcześnie umorzył postępowanie - nie czyniąc niezbędnych ustaleń w przedmiocie oceny interesu prawnego Skarżących w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Sąd kasacyjny przypomina, że na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości następowało z mocy prawa na dzień wejścia dekretu w życie, czyli 13 września 1944 r., bez wydawania indywidualnych aktów stosowania prawa. Był to zatem odmienny tryb nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa od tych trybów, w których nabycie prawa własności przez Skarb Państwa następowało na podstawie innych aktów prawnych np. nacjonalizacyjnych, wywłaszczeniowych, ale podstawę prawną nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa stanowiła decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów nacjonalizacyjnych lub wywłaszczeniowych. Do nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa mogło również dojść na podstawie orzeczenia sądowego (np. wyniku zasiedzenia, spadkobrania). To wydane w tych przypadkach indywidualne akty stosowania prawa, decyzje nacjonalizacyjne, wywłaszczeniowe, orzeczenia sądowe stanowiły podstawę prawną nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa, były również podstawą wpisu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. W takich przypadkach do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa może dojść w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, np. stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, czy decyzji wywłaszczeniowej, czy też podjętego w stosownym trybie orzeczenia sądowego uchylającego dotychczasowe orzeczenie, np. o zasiedzeniu, czy spadkobraniu.
Jeżeli natomiast nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej następowało z mocy prawa bez wydawania decyzji administracyjnej, to mamy inną sytuację prawną. Ta odmienność sytuacji prawnej dotyczy nie tylko nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej, ale również sposobu, w jaki można wzruszyć nabycie prawa własności przez Skarb Państwa, jeżeli nastąpiło to z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przy czym to naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e może dotyczyć zarówno całej nieruchomości, jak również poszczególnych działek wchodzących w skład nieruchomości. Tym sposobem jest wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, przedmiotem którego jest ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej. Wydanie decyzji, w której organ stwierdza, że dana nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, prowadzi do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Mając zatem na uwadze, że na podstawie dekretu o reformie rolnej nabycie prawa własności przez Skarb Państwa następowało z mocy prawa, bez wydawania decyzji administracyjnej, natomiast w przypadku sporu czy wątpliwości co do nabycia prawa własności przez Skarb Państwa ówczesne organy uprawnione zostały do orzekania na wniosek strony, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej, zrozumiałe jest, dlaczego zaświadczenie ówczesnego organu stanowiące podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa, samo nie będąc decyzją administracyjną, nie może ostatecznie przesądzić, czy dana nieruchomość podlega przejęciu na cele reformy rolnej. Z kolei wydanie decyzji, w której organ stwierdza, że dana nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, prowadzi do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2024 r., I OSK 1644/20).
Powyższe prowadzi do wniosku, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie - nie czyniąc niezbędnych ustaleń w przedmiocie oceny interesu prawnego Skarżących w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Wobec tego za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a., jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uznać również należy, że Sąd I instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. akceptując stanowisko organu o bezprzedmiotowości postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie i w konsekwencji oddalając skargę.
W tym stanie rzeczy zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Uznając zatem, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 145 § pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając solidarnie od organu na rzecz Skrzących zwrot kosztów postępowania sądowego.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.