I OSK 2105/21

I OSK 2105/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1066/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-28
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1066/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa- Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 22 lipca 2016 r. nr DO8.6613.967.2016.DS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. I SA/Wa 1066/19 oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z [...] czerwca 2013r nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność Orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z [...] września1969 r. nr [...] w części oraz stwierdził, że w pozostałej części Orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Na skutek wniosku Prezydenta Miasta Krakowa o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2013 r. Na skutek zaskarżenia tej decyzji, wyrokiem z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2883/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra z [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając po raz kolejny przedmiotową sprawę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...]:
- uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r. nr [...] i
- stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z [...] września 1969 r. nr [...] - w części;
- stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z [...] września1969 r. nr [...] - w części.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta Krakowa - zaskarżając ją w zakresie części, w której Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność - decyzji Prezydium Narodowej m. Krakowa z dnia [...] września 1969 r. nr Rady [...] .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. I SA/Wa 1066/19 oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa, a odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu nieuwzględnienia przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 wskazał, iż wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w związku z powyższym orzeczeniem, pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności co do stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. Wskazano, że w części orzeczeń sądowych przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię wskazanego przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Wyjaśniono, że w innych orzeczeniach z kolei prezentowany był pogląd, iż ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, orzeczenie Trybunału nie prowadzi do zmiany normatywnej treści wskazanego przepisu, a w szczególności derogacji jego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. Wskazano, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określać terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14).
Ten właśnie pogląd podzielił Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie, wskazując, że przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby w konkretnej sprawie administracyjnej zostać spełniony zarówno w sytuacji upływu 10, jak i 20, czy też innej dowolnej liczbie lat, od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby sprzeczny z zasadą pewności prawa. Sąd I instancji podniósł, że Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Krakowa i powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, tj:
1. art. 6 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie oraz nieuwzględnie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i w efekcie uznanie, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, podczas gdy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne,
2. art. 6 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że ze względu na charakter zakresowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, orzeczenie Trybunału nie prowadzi do zmiany normatywnej treści wskazanego przepisu, a w szczególności nie skutkuje derogacją przepisu z systemu prawnego, podczas gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne, a zatem należy je stosować bezpośrednio,
3. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne uznanie, że od daty wydania przez Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] września 1969 r. znak [...] nie minął znaczny upływ czasu, podczas gdy z daty wydania tej decyzji wynika, iż upłynęło ponad [...], co winno być uznane jako znaczny upływ czasu,
4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, podczas gdy naruszenie nie miało charakteru oczywistego i rażącego, bowiem, w chwili wydawania orzeczenia przez Prezydium obowiązywał stan prawny, na mocy którego współwłaściciele byli ujawnieni w księdze wieczystej.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania podnosząc, że sprawa trwa od 21 lat i nadal nie została zakończona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a żadna ze stron w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
1.W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć trzeba, że rozpoznając sprawę niniejszą Sąd I instancji orzekał w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2883/13. W orzeczeniu tym jednoznacznie przesądzono, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osób zmarłych. Prawidłowo w tej sytuacji, Sąd I instancji, rozpoznając sprawę ponownie wskazał, że w myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z oceną Sądu (którą był związany) i swoim wcześniejszym poglądem - ponownie uznał, iż fakt skierowania decyzji z [...] września 1969 r. do nieżyjących w chwili jej wydania właścicieli nieruchomości przesądza o tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zważywszy na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2883/13 kwalifikowane naruszenie prawa poprzez skierowanie decyzji z [...] września 1969 r. do nieżyjących w chwili jej wydania właścicieli nieruchomości oraz zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zostało prawomocnie przesądzone w sprawie. Sąd I instancji uprawniony był jedynie do oceny, czy w prawie nie ziściły się nowe okoliczności. Stwierdziwszy, że nie miały one miejsca, prawidłowo uwzględnił wiążącą ocenę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2883/13.
2. Bezzasadnie też Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 156 § 2 k.p.a.
Nie ulega wątpliwości, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702) uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa - jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy Wyrok ten dotyczył przepisu art. 156 § 2 k.p.a., w myśl którego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ i Sąd I instancji), nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie stanowiła zasady konstytucyjnej a ograniczenie terminów zaskarżania prawomocnych decyzji administracyjnych było uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego. W związku z tym Trybunał wskazał na - wynikający z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP - obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. W szczególności zaś, w pkt 10.1. uzasadnienia omawianego wyroku, Trybunał stwierdził (cyt.): "Ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie wskazane wyżej zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidziane w art. 2 Konstytucji.". W końcowej natomiast części uzasadnienia tego wyroku (pkt 10.6) czytamy (cyt.): "Niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."
Podzielić należy zatem stanowisko, że skoro analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ani nie powodował eliminacji z obrotu prawnego art. 156 § 2 k.p.a., ani też nie nadawał mu innego brzmienia a sam Trybunał Konstytucyjny, wyrok ten kierował do ustawodawcy (vide: pkt 10.1 oraz pkt 10.6 uzasadnienia wyroku), to prawidłowo przyjęto w niniejszej sprawie, że do czasu dokonania - zgodnych z tym wyrokiem - zmian legislacyjnych organ administracyjny nie miał podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
Dalej należy wskazać, że dowodem świadczącym o tym, że ani organy, ani sąd administracyjny w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym nie miały podstaw do samodzielnego określania terminu, który ograniczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., była treść projektu ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego zgłoszonego w dniu 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090). W projekcie tym bowiem wnioskodawca nowelizacji proponował, aby do art.156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Wprawdzie w ostatecznej wersji, a która stała się prawnie wiążącą ustawą, wspomniany termin określono na lat 10, ale skoro początkowo wnioskodawca nowelizacji proponował przyjęcie terminu 30 – letniego, to fakt ten dowodzi, iż kwestia długości owego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była ani oczywista, ani z góry przesądzona. Przyjęcie więc przez organ w tym wypadku jakiegokolwiek terminu, który - jego zdaniem - świadczyłby o "znacznym upływie czasu" oznaczałoby w istocie rzeczy nie tyle dokonanie prokonstytucyjnej (jak przyjmuje to w skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Krakowa) wykładni prawa a stanowienie prawa, do czego zaś ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie ma kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 08 listopada 2021 r. sygn. I OSK 219/19). Podkreślić jednocześnie trzeba, że u podstaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2614/16). Trafnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. do czasu wykonania wyroku TK, poprzez nowelizację tego przepisu, mógł być stosowany jedynie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 1639/19).
Skarżący kasacyjnie wydaje się nie zauważać stanowiska Trybunału – wyraźnie wskazującego, iż wyeliminowania ww. zakresowej niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a., która jest następstwem pominięcia legislacyjnego może dokonać wyłącznie ustawodawca. Pomija w szczególności, iż wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, lecz rodzi obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału (vide: uwaga 10.6. uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13, a także R.Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z dnia 24 października 2000r. sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L.Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008r. sygn. akt I OSK 1369/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W takiej sytuacji za bezzasadny uznać wypada postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.