I OSK 2104/23

I OSK 2104/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 860/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 214a ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F., E. S., R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 860/22 w sprawie ze skargi J. F., E. S., R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2022 r. nr KOC/8006/Go/21 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 3 listopada 2021 r. nr 310/SD/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. F., E. S., R. Z. solidarnie kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2022 r. I SA/Wa 860/22, oddalił skargę J. F., E. S. i R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 31 stycznia 2022 r. nr KOC/8006/Go/21 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 3 listopada 2021 r. nr 310/SD/2021 odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. M[...] (obecnie W[...]) ozn. hip. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...].
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie decyzją z 31 stycznia 2022 r. KOC/8006/Go/21, utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy. W uzasadnieniu organ podał, że ww. nieruchomość leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret), a postępowanie toczyło się w związku z wnioskiem złożonym w ramach art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Odnośnie działki nr [...] zapadła osobna decyzja administracyjna. Dalej, co do działki nr [...] - organ wskazał na aktualną treść art. 214a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899; dalej: u.g.n.), z kolei odnośnie do działki nr [...] – podał, że stanowi ona własność m.st. Warszawy i jest oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako "dr" – droga (ul. W[...], ul. D[...] ul. K[...], ul. P[...]).
Organ podał, że przeszkoda w oddaniu w użytkowanie wieczyste części działki nr [...] zachodzi niezależnie od tego, czy wnioskodawcy są uprawnieni do żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do działki nr [...], gdyż ustawodawca w art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n. posłużył się pojęciem "nieruchomość, której części dotyczy roszczenie", a w ust. 2 określeniem "grunt, budynek albo ich części składowe". Jak wskazano działka nr [...] (kw [...]) nie może być podzielona, zaś część działki nr [...] (kw [...]) wchodzącej w skład dawnej nieruchomości dekretowej (ul. Walecznych) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod ulicę dojazdową oznaczoną symbolem KUD.
Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. F., E. S. i R. Z. (zarzuty skargi zostały następnie powielone w skardze kasacyjnej, więc w tym miejscu nie będą przytaczane).
Wspominanym na wstępie wyrokiem z 14 października 2022 r. I SA/Wa 860/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że rozdzielenie sprawy na kilka osobnych części nie miało wpływu na jej wynik. Jak podał organ, dawna nieruchomość dekretowa wchodzi w skład kilku nieruchomości uregulowanych w różnych księgach wieczystych. W kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcie SKO dotyczyło działki nr [...] i działki nr [...] zaś w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 859/22 Sąd rozpoznawał skargę na decyzję odmowna zapadłą w stosunku do działki nr [...].
Zdaniem Sądu I instancji sprawa dotycząca zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] została rozpoznana przez tut. Sąd pod sygn. akt I SA/Wa 859/22, a przesłanki co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku – zostały tam wyartykułowane osobno, i stanowią odrębną przyczynę decyzji odmownej (art. 214a ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 214a ust. 2 u.g.n.). Z kolei w niniejszej sprawie organ przywołał dwie podstawy odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego. Po pierwsze przeznaczenie i wykorzystywanie choćby części nieruchomości na cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n. (art. 214a ust. 1 pkt. 1 u.g.n.). A po drugie – brak możliwości racjonalnego podziału gruntu (art. 214a ust. 1 pkt. 5 u.g.n.). W każdym z tych trzech przypadków mamy do czynienia z osobnymi podstawami prawnymi wykluczającymi uwzględnienie wniosku dekretowego, stąd zarzuty co do tego, że organ powinien rozpoznać wniosek dekretowy w całości w stosunku do jednej nieruchomości "dekretowej" pozostają chybione – o tyle, że rozdzielenie sprawy na obecne mniejsze nieruchomości wieczystoksięgowe jedynie mogło przyczynić się do uwzględnienia wniosku dekretowego choćby w części – o ile pozwalałby na to stan faktyczny sprawy. Iluzoryczne są zatem sugestie skarżących co do tego, że rozpoznanie wniosku dekretowego w całości i rozstrzygnięcie sprawy jedną decyzją administracyjną w sytuacji, gdy aktualnie mamy do czynienia z kilkoma nieruchomościami "wieczystoksięgowymi" – doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia. Kwestia rozdzielenia rozstrzygnięć na kilka osobnych decyzji administracyjnych nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy, przeciwnie łączne rozpoznanie wniosku, jakkolwiek co do zasady uzasadnione, pogłębiłyby tylko i poszerzyło katalog argumentów co do zaistnienia kryteriów negatywnych. W sprawie dotyczącej jednej nieruchomości dekretowej wystąpiłyby wówczas trzy negatywne przesłanki z art. 214a ust. 1 u.g.n. - mianowicie z pkt. 1, 2 i 5.
Gros rozbudowanych zarzutów skargi dotyczy "formuły" rozstrzygnięcia związanej z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, podczas gdy przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zbudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. 2018 poz. 1716; dalej: ustawa przekształceniowa) z dniem 1 stycznia 2019 r. wyeliminowały to prawo na rzeczy cudzej w stosunku do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkalne, co ma miejsce w kontrolowanej sprawie. W tym zakresie rację ma strona skarżąca powołując się na art. 1 i 2 ustawy przekształceniowej i przywołując jej jednoznacznie brzmiący przepis zawarty w art. 23. Przepisy te wskazują, że od 1 stycznia 2019 r. pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego może polegać jedynie na przyznaniu prawa własności w miejsce obciążenia nieruchomości "mieszkalnej" dotychczas istniejącym prawem użytkowania wieczystego. W tym zakresie wątpliwości nie budzi więc treść art. 23 ustawy przekształceniowej. Stanowi on, że w przypadku uwzględnienia po dniu 1 stycznia 2019 r. wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, dotyczącego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2, przenosi się prawo własności gruntu. W przepisie tym mowa jedynie o uwzględnieniu wniosku dekretowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Istotne dla sprawy, zdaniem Sądu I instancji, gdy chodzi o przesłanki uwzględnienia wniosku dekretowego, są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak zasadnie podało SKO, zgodnie z art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n. odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której części dotyczy roszczenie. Zasadę tę, w myśl art. 214a ust. 2 u.g.n., stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku "dekretowego", dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. W świetle jednoznacznego brzmienia ww. przepisu zarzuty skargi w zakresie ewentualnego podziału działki nr [...] - pozostają zatem chybione.
Zgodnie z art. 95 pkt. 4 u.g.n. w przypadku realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub z odrębnych ustaw podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to zasada generalna. Skoro jednak w art. 214a ust. 1 pkt. 5 u.g.n., dodanym do u.g.n. 17 września 2016 r., co do objętych przepisami dekretu "gruntów warszawskich" ustawodawca jednoznacznie zanegował dopuszczalność uwzględnienia wniosku dekretowego z uwagi na brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości – to tym samym w stosunku do gruntów warszawskich wyłączył regułę z art. 95 pkt. 4. Wobec tego art. 214a ust. 1 pkt. 5 u.g.n. należy traktować jako lex specialis w stosunku do art. 95 pkt. 4 u.g.n. W konsekwencji niezasadne są zarzuty skargi co do tego, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego organ powinien kierować się treścią art. 95 pkt 4 u.g.n. z pominięciem art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n.
Z kolei, jeśli chodzi o działkę nr [...] – to wchodzi ona w skład nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] zajętej pod drogę publiczną (ul. W[...], ul. D[...], ul. K[...], ul. P[...]). Również i ona nie może zostać oddana w użytkowanie wieczyste wnioskodawcom z uwagi na treść art. 214a ust. 1 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. Zasadę tę stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1, dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych. Również zatem w tym zakresie zarzuty skargi są chybione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. F., E. S. i R. Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:
I. prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 23 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 46 k.c. przez błędną wykładnie skutkującą bezzasadnym uznaniem, że działka nr [...] nie jest objęta działaniem ustawy przekształceniowej, albowiem kwalifikacje nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe ocenia się w kategorii nieruchomości wieczystoksięgowej, nie zaś w kategorii funkcjonalnego powiązania jej z nieruchomością sąsiednią;
podczas gdy nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, należy uważać nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym, co oznacza, że nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie nie tylko grunt zabudowany budynkiem spełniającym warunki art. 5 dekretu warszawskiego, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne uregulowaną w oddzielnej księdze wieczystej tj. działki nr [...] , ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo uregulowany w oddzielnej księdze wieczystej, albowiem celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności, a w dniu 1 stycznia 2019 r., na działce nr [...] znajdowała się altanka śmietnikowa, zaś jej grunt zapewniał działce nr [...] dostęp do drogi publicznej przy ul. W[...] (wyroki NSA, I OSK 227/21,I OSK 557/21, I OSK 608/21, I OSK 1738/21);
2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem rażącego naruszania prawa tj. art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 214 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 u.g.n. w zw. z w art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 23 ustawy przekształceniowej, wywołanego wydaną po dniu 1 stycznia 2019 r., decyzją SKO utrzymującą w mocy decyzje Prezydenta m.st. Warszawa, polegającą na odmowie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu niezabudowanego przeznaczonego na cele mieszkaniowe w zakresie działki nr [...], funkcjonalnie związanej z gruntem zabudowanym budynkiem mieszkalnym przeznaczonym na cele mieszkaniowe, stanowiącym działkę nr [...], w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego, gdyż zdaniem WSA w Warszawie stosownie do art. 23 ustawy przekształceniowej, rozstrzygniecie o prawie wieczystego użytkowania jest legalne w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego,
podczas gdy właściwe rozstrzygniecie wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości niezabudowanej przeznaczonej na cele mieszkaniowe tj. działki nr [...] funkcjonalnie związanej z gruntem zabudowanym budynkiem mieszkalnym przeznaczonym na cele mieszkaniowe tj. działki nr [...], powinno odnosić się zarówno do przeniesienia prawa własności niezabudowanego na cele mieszkaniowe gruntu stanowiącego działkę nr [...], w wyniku uwzględnienia wniosku dekretowego, jak i odmowy przeniesienia prawa własności niezabudowanego na cele mieszkaniowe gruntu stanowiącego działkę nr [...] w wypadku odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego;
3. art. 214 ust. 1 pkt 5 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 95 pkt 4 u.g.n. w zw. z art. 96 pkt 1 b) u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że ustawodawca na podstawie art. 214 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 u.g.n. w stosunku do gruntów warszawskich wyłączył regułę wynikającą z art. 95 pkt 4 u.g.n. tj. zatwierdzenia na podstawie oddzielnej decyzji administracyjnej podziału nieruchomości niezależnie od postanowień planu zagospodarowania przestrzennego w wypadku realizacji roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, co do części nieruchomości;
podczas gdy nie jest możliwa odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego ze względu na brak zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, na podstawie decyzji dekretowej wydanej na podstawie art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n., albowiem stosownie do art. 96 ust. 1 b) u.g.n. a contrario, bez uprzedniego wydania ostatecznej decyzji administracyjnej co do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w granicach historycznych dawnej nieruchomości 2811, nie jest możliwe zbadanie przesłanki "braku zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości".
4. art. 214a ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 46 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że przesłanka "braku możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości", do której zostało skierowane roszczenie związane ze złożeniem wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, może być oparta o ocenę położenia, kształtu, usytuowania oraz samodzielności projektowanej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], do której nie został skierowany wniosek dekretowy;
podczas gdy ocena przesłanki art. 214a ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 u.g.n. tj. "braku możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości" odnosi się wyłącznie do granic nieruchomości 2811, do której został złożony wniosek dekretowy, a zatem położeniem, kształtem, zagospodarowaniem, zabudowaniem, usytuowaniem projektowanej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...];
5. art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że skierowanie decyzji SKO oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawa do właścicieli poszczególnych lokali pochodzących z budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...], nie stanowiącej przedmiotu kontrolowanej decyzji SKO, nie nakłada na nich żadnych praw i obowiązków, a zatem nie narusza prawa materialnego, a wyłącznie stanowi uchybienie procesowe w stopniu nieistotnym dla wyniku sprawy;
podczas gdy skierowanie decyzji SKO do właścicieli wyodrębnionych lokali wraz z udziałem w gruncie z budynku posadowionego na działce nr [...], bezpodstawnie przyznaje im prawo do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym wniosku dekretowego w stosunku do gruntu stanowiącej działkę nr [...] oraz działkę nr [...], co skutkuje nieważnością decyzji SKO na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., na skutek orzeczenia o prawach i obowiązkach osób nie posiadających jakiegokolwiek prawa bądź roszczenia do działki nr [...] oraz działki Nr [...] oraz skierowanie do nich kontrolowanej decyzji;
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez brak należytej kontroli decyzji SKO pod względem zgodności z prawem, skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja SKO uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., ze względu na naruszanie przez organ wydający zaskarżoną decyzje przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj.:
a. art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż rozstrzygniecie wniosku dekretowego zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji SKO, odnoszące się do przeznaczonej na cele mieszkaniowe niezabudowanej działki nr [...] naruszało zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady pogłębienia zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem nie zostały wskazane przyczyny, dla których odstąpiono od rozpoznania na podstawie jednej decyzji administracyjnej, wniosku dekretowego odnośnie do całej nieruchomości [...], a przynajmniej w zakresie odnoszącym się do przeznaczonych na cele mieszkaniowe działki nr [...], stanowiącej grunt zabudowany budynkiem spełniającym warunki art. 5 dekretu warszawskiego, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne oraz funkcjonalnie z nią związanej działki nr [...], stanowiącej grunt niezabudowany, na którym posadowiona była w dniu 1 stycznia 2019 r., infrastruktura towarzysząca umożliwiająca prawidłowe i racjonalne korzystnie z obu nieruchomości (altanka śmietnikowa) oraz zapewniająca komunikacje działki nr [...] z drogą publiczną, przez co nie doszło do rozpoznania wniosku dekretowego w ramach konstrukcji przeniesienia własności gruntu, lecz przesłanek oddania gruntu w użytkownie wieczyste, a zatem prawa którego przesłanki nie powinny być badane, stosownie do art. 23 ustawy przekształceniowej, w wypadku łącznego rozpoznania wniosku dekretowego co do działki nr [...] i działki nr [...];
b. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w wyniku akceptacji przez WSA braku zawieszenia postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku dekretowego skierowanego do nieruchomości [...], do czasu rozstrzygnięcia na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej sprawy o zatwierdzenie projektowanego podziału działki nr [...] celem wydzielenia działki granicach nieruchomości [...], co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem kontrola decyzji SKO w zakresie oceny przesłanki zgodności podziału z prawem i ładem przestrzennym wynikającej z art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n., powinna odbywać się z uwzględnieniem ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu o zatwierdzenie podziału działki nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 95 pkt 4 u.g.n. w zw. z art. 96 pkt 1 b) u.g.n.;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę kasacyjną, oraz prześledzenie toku rozumowania WSA w Warszawie, poprzez brak wskazania przyczyn, dla których WSA w Warszawie:
a. uznał, że przesłanki zgodności podziału z prawem i ładem przestrzennym w ujęciu art. 214a ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 u.g.n. mogą być rozpatrywane odnośnie do projektowanej działki nr [...], która nie jest objęta roszczeniem do nieruchomości [...], nie zaś wyłącznie na podstawie nieruchomości [...] do którego zgłoszone zostało roszczenie;
b. odstąpił od rozpoznania na podstawie jednej decyzji administracyjnej, wniosku dekretowego odnośnie przeznaczonych na cele mieszkaniowe działki nr [...], stanowiącej grunt zabudowany budynkiem spełniającym warunki art. 5 dekretu warszawskiego oraz funkcjonalnie z nią związanej działki nr [...], stanowiącej grunt niezabudowany, na którym posadowiona była infrastruktura towarzysząca umożliwiająca prawidłowe i racjonalne korzystnie z obu nieruchomości (altanka śmietnikowa) oraz zapewniająca komunikacje działki nr [...] z drogą publiczną, przez co nie doszło do rozpoznania wniosku dekretowego w ramach konstrukcji przeniesienia własności gruntu, lecz zbadania przesłanek oddania gruntu w użytkownie wieczyste.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości;
2. uchylenie w całości decyzji SKO oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy;
3. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. F., E. S. oraz R. Z. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przypisanych prawem.
Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, wobec czego zostaną rozpoznane łącznie.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do działki nr [...] podstawą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego był art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n. Przepis ten stanowi, że odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której części dotyczy roszczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że zgodnie z art. 95 pkt 4 u.g.n. w przypadku realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub z odrębnych ustaw, podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to zasada generalna. Skoro jednak w art. 214a ust. 1 pkt. 5 u.g.n., dodanym do ustawy 17 września 2016 r., co do objętych przepisami dekretu "gruntów warszawskich" ustawodawca jednoznacznie zanegował dopuszczalność uwzględnienia wniosku dekretowego z uwagi na brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości – to tym samym w stosunku do gruntów warszawskich wyłączył regułę z art. 95 pkt 4. Wobec tego art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n. należy traktować jako lex specialis w stosunku do art. 95 pkt 4 u.g.n.
Jednocześnie jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że "w art. 96 ust. 1b u.g.n. ustawodawca wyłączył wprawdzie konieczność przeprowadzania odrębnego postępowania podziałowego, kończącego się wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w dwóch sytuacjach, z których pierwsza, ma miejsce wtedy, gdy następuje nabycie części nieruchomości z mocy prawa, gdy wydawana jest decyzja deklaratoryjna stwierdzająca nabycie z mocy prawa (wówczas ta decyzja zatwierdza też podział nieruchomości) a druga, gdy toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości, które kończy decyzja zatwierdzająca jej podział. Brak jest natomiast - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - podstaw prawnych do przyjęcia, iż w ramach normy prawnej, zawartej w art. 96 ust. 1b u.g.n., mieści się postępowanie prowadzone z wniosku, opartego na art. 7 dekretu warszawskiego. Przeczy temu bowiem przede wszystkim literalna wykładnia wskazanego przepisu. Zasadą jest zaś przecież, że postępowanie podziałowe kończy się wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (art. 96 ust. 1 u.g.n.). Przypadki więc, gdy zasada ta nie obowiązuje stanowią wyjątek od reguły generalnej" (zob. wyroki NSA z: 12.05.2023 r. I OSK 1093/22, LEX nr 3572802; z 31.07.2014 r. I OSK 331/13, LEX nr 1581572).
Konsekwencją powyższego stanowiska jest to, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, organ prowadzący to postępowanie nie jest władny samodzielnie ocenić możliwości dokonania podziału nieruchomości. "Konieczność wydania decyzji o podziale nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) jest warunkiem niezbędnym do zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), skierowanym do części nieruchomości, uzasadniającym zastosowanie do tego postępowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (...) [Natomiast] Pojęcie "inny organ", użyte w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nie zawsze oznaczać musi inny organ w strukturze administracji publicznej; może nim być także ten sam organ, jeśli w myśl przepisów prawa jest właściwy do rozstrzygnięcia odrębnej sprawy" (wyrok NSA z 9.06.2016 r. I OSK 2508/15, ONSAiWSA 2017, nr 6, poz. 109).
Wobec tego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1b u.g.n. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie ten ostatni przepis ma mieszany, procesowo – materialny charakter, co nie czyni wadliwym powołanie go w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem o tym, czy podział działki nr [...] może naruszać prawo i ład przestrzenny, w rozumieniu art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n., przesądzić może wyłącznie postępowanie podziałowe.
Rację mają przy tym skarżący kasacyjnie, że dla oceny tej ostatniej kwestii (czy podział działki nr [...] może naruszać prawo i ład przestrzenny) znaczenie może mieć jej funkcjonalne powiązanie z zabudowaną działką nr [...]. Jak podają skarżący, choćby ze względu na dostęp do drogi publicznej może mieć to znaczenie. Zatem wniosek dekretowy obejmujący dawną nieruchomość ozn. hip. [...], w której skład wchodzi obecnie m. in. działka nr [...] i część działki nr [...], powinien być w stosunku do tych obecnych nieruchomości rozpoznany łącznie, co czyni zasadnym także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 8 k.p.a.
Przy tej okazji na marginesie zauważyć należy, że choć odmowa pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego w odniesieniu do działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną, na gruncie art. 214a ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie budzi wątpliwości, to rozstrzygnięcie w jednej decyzji o obydwu działkach (nr [...] i [...]) nie pozwoliło na podjęcie odrębnego rozstrzygnięcia przez NSA o każdej z tych działek.
Zauważyć też należy, że rację ma Sąd I instancji, że postępowanie w tej sprawie toczyło się w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, a zatem norma wynikająca z art. 23 ustawy przekształceniowej (przy założeniu, że działka nr [...] podlega działaniu tej ostatniej ustawy, co może być ustalone dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy) miałaby zastosowanie tylko wówczas, gdyby doszło do "uwzględnienia po dniu 1 stycznia 2019 r. wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu". Skoro organ "nie uwzględnił wniosku" (inną sprawą jest, czy uczynił to zgodnie z prawem), to rozstrzygał zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu. Uwaga ta dotyczy zarzutów nr 1 i 2 powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Nie jest również zasadny zarzut nr I.5. skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na skierowanie decyzji do podmiotów niebędących stronami postępowania (przywołanie w tym kontekście również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest w takiej sytuacji niezrozumiałe). "Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu" (wyrok NSA z 18.09.2024 r. II OSK 2645/21, LEX nr 3772839), co w tej sprawie nie miało miejsca w odniesieniu do właścicieli odrębnych lokali. Rację miał zatem Sąd I instancji, że wysłanie do nich decyzji (przy założeniu, że nie mieli oni żadnych praw do działki nr [...], jak przyjął Sąd I instancji i nie zostało to zakwestionowane), było tylko uchybieniem procesowym, bez wpływu na wynik sprawy.
Odnoszenie się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej, bez poczynienia ustaleń faktycznych i prawnych w ponownym postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z wytycznymi zawartymi w powyższych rozważaniach, byłoby co najmniej przedwczesne.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.